N° 2367

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur les perspectives financières 2007-2013
(COM [2004] 501 final / E 2674, COM [2004] 487 final / E 2800),

ET PRÉSENTÉ

par Mm. René ANDRE et Marc LAFFINEUR,

Députés.

________________________________________________________________

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort, secrétaires ; MM. Alfred Almont, François Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 9

I. UNE NEGOCIATION QUI DOIT RELEVER UN TRIPLE DEFI 13

A. L'enjeu institutionnel : définir à vingt-cinq des ambitions communes à moyen terme et les traduire en termes financiers 13

1) Le défi spécifique de la préparation des quatrièmes perspectives financières : un accord à vingt-cinq, à l'unanimité du Conseil et en association avec le Parlement européen 13

2) Quel calendrier pour les prochaines perspectives financières ? 15

a) Le calendrier de la préparation 15

b) La durée des perspectives financières 17

3) La méthode de la « boîte de négociation » 19

B. L'enjeu économique : faire face aux implications de l'élargissement et combler le déficit de croissance de l'Europe 19

1) L'élargissement de mai 2004 a creusé les disparités dans des proportions inédites 20

2) Les prévisions conjoncturelles encourageantes pour 2005-2006 ne suffisent pas à compenser le déficit structurel de croissance de l'Union et en particulier de la zone euro 22

3) Par contraste, les nouveaux Etats membres affichent une croissance soutenue 23

C. L'enjeu financier : tenir compte de l'impact du budget communautaire sur les Etats membres 24

1) L'essentiel des ressources de l'Union provient dorénavant de la contribution des Etats membres assise sur le PNB 25

a) Le budget de l'Union est financé par trois ressources propres, dont la principale, la ressource PNB, fournit presque les trois quarts de ses recettes 25

b) La part de la ressource PNB, considérée comme la plus équitable, n'a cessé de croître depuis sa création en 1988 28

2) L'Allemagne et la France fournissent les deux premières contributions brutes au budget de l'Union 30

3) Après prise en compte des dépenses engagées sur le territoire de chacun d'entre eux, les différents Etats membres se répartissent entre contributeurs nets, dont la France, et bénéficiaires nets 33

a) La répartition des dépenses selon les différents Etats membres permet de connaître "les retours" financiers des politiques communes 33

b) La plus forte contribution nette est fournie par l'Allemagne 37

c) Les Pays-Bas sont le contributeur net le plus important par rapport au PNB comme par habitant 38

d) Les différentes catégories d'Etats membres 40

e) Les conséquences financières de l'élargissement et du rattrapage économique des pays d'Europe du Sud et de l'Irlande 41

II. LA FORTE AUGMENTATION DES CREDITS PROPOSEE PAR LA COMMISSION NE RECUEILLE PAS L'ASSENTIMENT DE LA FRANCE 43

A. Les propositions de la Commission 44

1) En matière de dépenses, la Commission accumule de multiples priorités sans les hiérarchiser et demande en conséquence une forte augmentation des crédits 44

a) La Rubrique 1 : "Croissance durable" 45

(1) La sous-rubrique 1 a : la compétitivité au bénéfice de la croissance et de l'emploi 45

(a) La recherche-développement 46

(b) Transports et énergie 47

(c) Enseignement et formation 49

(d) Autres politiques liées à la compétitivité et politique sociale 49

(e) La création d'un « Fonds d'ajustement à la croissance » 50

(2) La sous-rubrique 1 b : la cohésion au bénéfice de la croissance et de l'emploi 51

(a) L'objectif de convergence (« promouvoir la convergence des Etats membres et régions moins développés ») 52

(b) L'objectif de compétitivité (« soutenir et renforcer la compétitivité régionale et l'emploi en dehors des régions les moins prospères ») 53

(c) L'objectif de coopération territoriale (« soutenir la coopération territoriale européenne ») 54

b) La Rubrique 2 : "Conservation et gestion des ressources naturelles" (agriculture, pêche et environnement) 54

(1) Les dépenses de marché et les paiements directs 55

(2) Le développement rural 55

(3) La pêche 56

(4) L'environnement 56

c) La Rubrique 3 : "Citoyenneté, liberté, sécurité et justice" 57

d) La Rubrique 4 : "L'Union européenne en tant qu'acteur mondial" 58

e) La Rubrique 5 : "Administration" 60

2) S'agissant des recettes, la Commission propose de supprimer l'abattement dont bénéficie le Royaume-Uni et de prévoir un mécanisme de correction généralisé des contributions les plus importantes, lequel n'emporte pas la conviction 65

a) Le mécanisme de la correction généralisé proposé par la Commission est complexe 65

b) Ce mécanisme n'a emporté la conviction d'aucun des Etats membres 72

B. La France est attachée à la maîtrise de la dépense au profit de la croissance, dans le respect des accords récents, de la solidarité avec les dix nouveaux membres ainsi que de l'équité dans le financement des charges 75

1) La France souscrit à l'objectif, partagé par plusieurs de ses partenaires, dont elle est solidaire, d'une limitation du niveau de la dépense communautaire à hauteur de 1 % du RNB 76

a) La France a exprimé très tôt, conjointement avec cinq de ses partenaires, sa position sur cet élément essentiel de la négociation 76

b) L'objectif du 1 % permet une certaine augmentation en volume du budget communautaire par rapport à 2006 77

2) L'objectif de 1 % du RNB consiste, pour la France, à appliquer au niveau de l'Union la discipline budgétaire qui s'impose durablement à elle et lui garantit le maintien de sa contribution à un niveau compatible avec cet effort de rigueur 79

a) La France, comme l'Allemagne, est tenue, par les règles européennes, au maintien de son effort de rigueur budgétaire 79

b) La maîtrise du poids de sa contribution au budget de l'Union est un impératif auquel la France ne peut se soustraire 80

c) A la différence des scénarios de la Commission et du Parlement européen, l'objectif de 1 % du RNB permet de maîtriser le poids budgétaire de la contribution de la France pour la période 2007-2013 et la dégradation de son solde net 82

d) Les Etats qui partagent la position de la France sur l'objectif du 1 % souhaitent éviter un même "choc" budgétaire 87

3) Cet objectif doit s'accompagner du respect de l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 sur la PAC et ne fait pas obstacle au devoir de solidarité avec les nouveaux Etats membres 89

a) Cet objectif s'inscrit dans la perspective de l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 sur le "premier pilier" de la PAC 90

b) L'objectif de 1 % du RNB ne fait pas obstacle aux impératifs de la solidarité envers les nouveaux Etats membres 98

4) Il fournit un cadre permettant de prévoir, pour d'autres grandes priorités et actions européennes, des ressources convenables 101

a) La croissance et le rôle de l'Europe dans le monde sont également les grandes priorités de la France 101

b) Les contraintes d'un budget européen construit autour de l'objectif de 1 % du RNB 102

5) Le renforcement de la solidarité, de l'équité et de la transparence du financement de l'Union exige la suppression de l'abattement britannique 104

a) Un régime spécifique en faveur du Royaume-Uni 104

b) Une charge anuelle de plus de 5 milliards d'euros, inéquitablement répartie entre les Etats membres et qui pèse particulièrement sur la France à raison de près du tiers du total 105

c) Un dispositif qui a perdu sa légitimité à la suite des progrès de l'économie britannique, de l'évolution du budget communautaire et du dernier élargissement 110

d) La position française sur le "chèque" britannique est officiellement soutenue par un très grand nombre d'Etats membres 113

III. LES ACTEURS DE LA NEGOCIATION DEVRAIENT S'ATTACHER A RENFORCER L'ADEQUATION DES CREDITS AUX OBJECTIFS DE LISBONNE, ET AMORCER LA MODERNISATION DU FINANCEMENT COMMUNAUTAIRE 115

A. Quels objectifs doivent guider le recentrage des dépenses ? 117

1) Le respect du principe de subsidiarité exige que les dépenses présentent, au niveau communautaire, une « valeur ajoutée » propre 117

2) La « stratégie de Lisbonne » et le souci de mieux cibler la politique régionale dans les Quinze plus anciens Etats membres amènent à mettre l'accent sur les dépenses pour la recherche-développement 120

3) Un Fonds européen de défense permettrait de donner corps à la Politique européenne de sécurité et de défense, en liaison avec les actions en faveur de la recherche 123

B. Quelle modernisation du système des ressources propres de l'Union ? 129

1) La négociation doit aborder la question des ressources propres de l'Union et prévoir un calendrier précis pour la suppression effective de l'abattement britannique 129

a) La future décision du Conseil européen et l'accord interinstitutionnel devront prévoir la disparition de l'abattement britannique au plus tard en 2013 129

b) Les modalités précises de la suppression par étapes de l'abattement restent à définir 131

2) L'Union européenne doit s'engager plus nettement dans la modernisation de son financement en affirmant le caractère prioritaire de l'harmonisation de la base de l'impôt sur les sociétés 132

a) L'objectif d'une modernisation des ressources communautaires est assez largement partagé, mais ses modalités ne donnent pas lieu à consensus 132

b) L'impôt sur les sociétés apparaît à maints égards la ressource la plus adaptée dans la perspective d'un financement plus autonome de l'Union 135

c) Les travaux sur l'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés revêtent donc un caractère prioritaire 139

TRAVAUX DE LA DELEGATION 145

1) Audition de M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur les perspectives financières 2007-2013, le mercredi 6 avril 2005 145

2) Réunion de la Délégation du jeudi 9 juin 2005 157

PROPOSITION DE RESOLUTION 159

ANNEXES 163

Annexe 1 : Liste des personnes entendues par les rapporteurs 165

Annexe 2 : Glossaire 167

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les perspectives financières communautaires actuelles, qui précisent le cadre de référence pluriannuel et, notamment, les ressources et les grandes catégories de dépenses de l'Union européenne, viennent à échéance le 31 décembre 2006.

Il convient donc d'en établir de nouvelles, ce qui n'est guère aisé.

Il s'agit, tout d'abord, de fixer par consensus, à l'unanimité des Etats membres, le cadre qui va engager l'Europe pour plusieurs années, et d'obtenir ensuite un vote favorable du Parlement européen pour que ce cadre fasse l'objet d'un accord interinstitutionnel (AII) commun entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen.

Les enjeux sont considérables, bien que le montant du budget communautaire ne représente qu'une faible proportion de la richesse des Etats mesurée par leur PIB. L'arbitrage entre les différentes affectations envisageables porte sur une somme de l'ordre de 800 à 1.000 milliards d'euros, pour les sept années de la période 2007-2013. Les dépenses seront ensuite engagées en faveur soit des Etats membres, soit plus spécifiquement de leurs collectivités territoriales, de leurs entreprises, de leurs ressortissants, ou encore des institutions communes qui y sont implantées. Le budget communautaire étant obligatoirement en équilibre, l'absence de possibilité d'emprunt restreint au surplus le champ des négociations.

Il convient également d'ajuster la quote-part de la charge financière qui incombe à chaque Etat ainsi que, encore et surtout, de faire progresser, graduellement s'il faut s'y résigner, plus rapidement si les circonstances le permettent, le projet européen.

L'exercice concentre en une fois les tensions inhérentes à chaque décision collective d'ordre budgétaire. Il est d'autant plus délicat cette année qu'il s'agit de la première négociation de cette ampleur à vingt-cinq Etats. Apparaît ainsi dans toute son étendue la portée institutionnelle et politique du dernier élargissement, qui a fortement augmenté le nombre des acteurs dont l'accord unanime est nécessaire.

Il est cependant loin d'être insurmontable.

Ayant déjà abouti par trois fois, pour les périodes 1988-1992, 1993-1999 et 2000-2006, et même quatre si l'on tient compte de l'accord de Copenhague de décembre 2002 sur les conséquences financières de l'élargissement de mai 2004, ses rouages en sont bien connus.

Les propositions de la Commission, qui dispose de l'initiative comme en toute matière, constituent la base de la négociation. En l'espèce, le collège des commissaires a fait part suffisamment tôt de ses premières intentions, par la communication du 10 février 2004 « Construire notre avenir en commun : défis politiques et moyens budgétaires de l'Europe élargie 2007-2013 » (COM (2004) 101 final), notamment actualisée par la communication du 14 juillet 2004 « Etablir de nouvelles perspectives financières 2007-2013 » (COM (2004) 487 final / document E 2800).

Par le passé, les compromis et accords entre les Etats membres n'ont apporté que des aménagements aux projets établis par la Commission, sans les modifier en profondeur, et l'intervention du Parlement européen était relativement limitée.

Chaque Etat membre, chaque Gouvernement, a ses propres conceptions de l'Europe ou du rôle des politiques publiques, ses objectifs, ses stratégies, ses contraintes financières ou politiques. Il en fait part, ou non, selon des termes et un calendrier dont il souhaite conserver la maîtrise.

Les Présidences, qui se succèdent tous les six mois, tiennent un rôle essentiel. Elles œuvrent par étapes de manière à parvenir à un accord ou à un compromis, selon le qualificatif que préféreront en définitive retenir la presse et les services de communication.

La Présidence luxembourgeoise a pour objectif d'aboutir à un accord lors du prochain Conseil européen, qui aura lieu les 16 et 17 juin 2005, ce qui libérerait de ce délicat dossier le Royaume-Uni qui lui succédera pour le second semestre 2005, et l'Autriche, dont la présidence interviendra ensuite, au premier semestre 2006.

Forte de l'accord qu'elle a obtenu sur le Pacte de stabilité et de croissance lors du Conseil européen de printemps, en mars dernier, cette ambition de la Présidence luxembourgeoise n'est pas illégitime. Loin s'en faut.

Elle répond d'ailleurs aux attentes de la Commission, qui estime de bonne gestion de fixer suffisamment à l'avance le cadre financier de l'Union, tant l'efficacité de l'utilisation de la majeure partie des crédits européens repose sur une programmation opérationnelle qui exige du temps.

Comme ne manque pas de le rappeler la commissaire à la Programmation financière et au Budget, Mme Dalia Grybauskaité, la Commission estime que pour les précédentes perspectives financières, l'accord du Conseil européen est intervenu bien tard, en mars 1999, neuf mois seulement avant le début de la période couverte d'utilisation des crédits.

Cette considération doit certes être prise en compte.

Toutefois, elle ne saurait en aucun cas conduire la France, son Gouvernement comme ses assemblées parlementaires, à faire prévaloir ce qui est accessoire, la conclusion rapide d'un accord, sur l'essentiel, le contenu de l'accord, c'est-à-dire la qualité de ses dispositions et leur intérêt pour l'Europe comme pour ses Etats.

A cet égard, il convient de souligner que les attentes de certains Etats ne doivent pas être centrées sur les seules perspectives financières. Quand bien même ces négociations aboutiraient-elles à une répartition optimale des crédits entre les différentes actions communautaires possibles, à un budget européen équilibré, c'est la dynamique du marché intérieur qui offre, notamment pour les nouveaux Etats membres, des possibilités immédiates de développement et d'implantation d'activités économiques et plus généralement une perspective de rattrapage grâce à une croissance plus riche en emplois.

Dans de telles circonstances, les rapporteurs sont néanmoins en mesure de faire part, pour l'essentiel, des termes dans lesquels la France leur apparaît en droit de faire valoir sa position dans les présentes négociations. La proposition de résolution jointe au présent rapport permettra à l'Assemblée nationale de se prononcer, à ce stade, sur les principaux enjeux du renforcement de l'efficacité des interventions budgétaires de l'Union ainsi que de la rationalisation et de la modernisation de son financement.

Il appartient auparavant aux rapporteurs, en complément de leurs précédents travaux⁽¹⁾, de rappeler les grands enjeux politiques, économiques et financiers de la négociation en cours, puis de présenter les divergences entre les propositions de la Commission, qui se traduisent par une forte augmentation des dépenses (lesquelles représenteraient 1,24 % du RNB de l'Union en 2013), et la position de la France, attachée comme cinq de ses principaux partenaires à l'objectif d'une maîtrise de la dépense à hauteur de 1 % de ce même RNB.

I. UNE NEGOCIATION QUI DOIT RELEVER UN TRIPLE DEFI

A. L'enjeu institutionnel : définir à vingt-cinq des ambitions communes à moyen terme et les traduire en termes financiers

1) Le défi spécifique de la préparation des quatrièmes perspectives financières : un accord à vingt-cinq, à l'unanimité du Conseil et en association avec le Parlement européen

Les perspectives financières ne sont pas un budget pluriannuel mais un cadre de référence traduisant des ambitions politiques et une certaine conception de l'intérêt général communautaire à travers des plafonds de dépenses et en respectant un plafond de ressources. Selon le paragraphe 9 de l'accord interinstitutionnel en vigueur, « les perspectives financières visent à assurer, sur une période à moyen terme, une évolution ordonnée, par grandes catégories, des dépenses de l'Union européenne, dans les limites des ressources propres ». Depuis leur création à la fin des années 1980, elles ont fait la preuve de leur utilité pour améliorer les relations entre les institutions communautaires parties prenantes à la procédure budgétaire, et pour assurer un financement régulier aux grandes politiques communautaires.

Cette programmation à moyen terme est à la fois générale (elle s'applique à toutes les ressources et à toutes les dépenses, et engage toutes les institutions) et précise - sans pour autant descendre jusqu'au degré de détail propre aux budgets annuels. Elle est juridiquement contraignante, tant au stade de l'élaboration des budgets qu'au cours de leur exécution.

Précédant la négociation des budgets annuels, les perspectives financières expriment les orientations politiques majeures auxquelles chaque budget de la période couverte doit ensuite se conformer.

Les premières perspectives financières (1988-1992) ont été marquées par le lancement des politiques structurelles lié à l'élargissement de 1986 et ont permis de surmonter les crises budgétaires interinstitutionnelles des années 1980. Les perspectives financières 1993-1999 ont été marquées par la préparation de la mise en place de l'euro, le passage de 1,20 % à 1,27 % du PNB pour le plafond des ressources propres, une progression de 41 % des fonds structurels, et le passage des dépenses agricoles sous la barre des 50 % du budget. Les perspectives financières 2000-2006 ont constitué un revirement, avec une stabilisation des crédits, l'économie ainsi dégagée étant utilisée pour préparer l'élargissement.

Quelles vont donc être les orientations stratégiques des perspectives financières pour la période qui commencera en 2007, en termes d'objectifs internes à l'Union et d'ambitions tournées vers le reste du monde ?

L'enjeu est clairement politique avant d'être budgétaire. Son ampleur est inédite : par rapport aux programmations antérieures, négociées et conclues à onze, à douze puis à quinze, le nombre d'Etats concernés est quasiment doublé du fait du cinquième élargissement⁽²⁾ et de l'éventualité de l'adhésion d'au moins deux Etats dans les prochaines années⁽³⁾.

Le nombre des priorités nationales divergentes, les possibles alliances dans le cours des négociations, s'en trouvent inévitablement multipliés.

Ce sont vingt-cinq Etats qui ont aujourd'hui pour tâche de trouver un consensus pour aboutir à un accord à l'unanimité au sein du Conseil, dans un contexte politique influencé par les nouvelles incertitudes du processus de ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe et par des échéances électorales dans plusieurs Etats membres. Les négociations à vingt-cinq qui ont abouti à la réforme du Pacte de stabilité et de croissance ont cependant montré que la difficulté de l'exercice peut être surmontée, et que la détermination et l'efficacité de la présidence luxembourgeoise justifient la certitude affichée par la majorité des personnes à l'audition desquelles ont procédé les rapporteurs concernant la possibilité d'aboutir malgré tout à un accord au Conseil européen de la mi-juin.

La seconde particularité de ce cycle de négociations par rapport aux précédents vient encore accroître le nombre des acteurs : le Parlement européen manifeste la volonté politique nettement affirmée de faire prendre en compte dans ces prochaines perspectives les priorités qu'il sera parvenu à formuler.

Le Parlement européen a constitué en son sein une commission spéciale. Par ailleurs, toutes les commissions permanentes sectorielles du Parlement européen ont pris part aux travaux sur ces prochaines perspectives financières en se saisissant pour avis. Les groupes politiques du Parlement européen ont peiné à aplanir leurs divergences (et les divergences nationales en leur sein) mais la détermination des rapporteurs des différents groupes a conduit à l'adoption d'une résolution en séance plénière à une large majorité, le but étant de communiquer au Conseil européen des chefs d'Etat et de gouvernement les positions du Parlement européen sans ambiguïté. Le schéma d'ensemble du rapport de la commission spéciale approuvé en plénière, dont le coût serait intermédiaire entre celui de la Commission et celui du groupe d'Etats dont la France fait partie, traduit cette volonté d'élaborer une alternative crédible et ainsi d'ériger le Parlement européen en un interlocuteur incontournable des négociations.

2) Quel calendrier pour les prochaines perspectives financières ?

a) Le calendrier de la préparation

La préparation des perspectives financières s'organise en trois étapes :

- l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 avait prévu que la Commission présenterait, avant le 1^er juillet 2005, des propositions pour de nouvelles perspectives financières à moyen terme. La Commission a très largement respecté ce délai puisque à l'issue d'une phase de préparation interne (tout au long de l'année 2003), elle a présenté l'ensemble des communications et documents constituant son initiative entre février 2004 et avril 2005, le collège des commissaires présidé par M. José Manuel Barroso ayant fait siennes les propositions de la Commission Prodi concernant la structure et la durée d'application des nouvelles perspectives, le niveau des ressources y afférentes par année et par rubrique de dépenses, et toutes les propositions législatives collectivement dénommées « paquet Prodi » ;

- l'exercice par la Commission de son pouvoir d'initiative a permis ensuite aux négociations entre Etats de s'amorcer, et simultanément, au Parlement européen de commencer ses travaux, avec la constitution en septembre 2004 de la « commission temporaire sur les défis politiques et les moyens budgétaires de l'Union élargie » avec pour rapporteur M. Reimer Böge (PPE, Allemagne). Celui-ci a présenté le 22 mars 2005 son projet de rapport, qui a été adopté par la commission le 11 mai et en séance plénière le 8 juin. Les négociations entre Etats au niveau du COREPER et du Conseil suivent un échéancier incertain, peu de progrès sensibles en direction d'un accord ayant à ce jour été enregistrés ;

- les chefs d'Etat et de gouvernement réunis en Conseil européen formaliseront l'accord final sous la forme d'une décision politique, qui servira ensuite de base à l'élaboration d'un nouvel accord interinstitutionnel entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission.

Quelles seraient les conséquences d'un accord tardif sur les perspectives financières, et que se passerait-il en l'absence d'accord ?

1. L'hypothèse de l'absence d'accord est prévue par le droit en vigueur :

Le paragraphe 26 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 prévoit l'hypothèse où un accord ne serait pas atteint d'ici la fin de l'année 2006 : « A défaut de conclusion d'un accord sur de nouvelles perspectives financières, et

.../...
sauf dénonciation expresse des perspectives financières existantes par l'une des parties au présent accord, les plafonds pour la dernière année couverte par les perspectives financières existantes seront ajustés [en fonction de l'évolution du PNB et des prix] en appliquant à ces montants le taux d'augmentation moyen constaté sur la période précédente [soit 2,1 %], hors les adaptations consécutives à un élargissement de l'Union. Ce taux de croissance ne peut toutefois excéder le taux de croissance prévu pour l'année concernée du PNB de la Communauté ».

L'ajustement ainsi prévu se ferait par la voie des budgets annuels, les traités en vigueur ne faisant aucunement obligation aux Etats membres de recourir à une programmation pluriannuelle. Celle-ci présent cependant l'avantage pratique, non négligeable, de rendre bien moins ardue la négociation budgétaire annuelle.
Les dispositions du traité en vigueur priment sur l'AII, et a fortiori s'appliquent en l'absence d'AII.

2. Les inconvénients d'un accord tardif sont apparus en 1999-2000 :

La grande majorité des programmes pluriannuels (de cohésion, d'aide au développement, de recherche, d'éducation et de formation...) arrivent à expiration à la fin de l'année 2006. Pour être renouvelées, ces actions nécessitent une base juridique, que l'accord interinstitutionnel formalisant les perspectives financières est destiné à fournir, et d'une phase de préparation technique préalable.

La Commission estime la durée de celle-ci à au moins douze mois, et fait valoir que pour les perspectives financières 2000-2006 l'accord n'avait pu être atteint qu'au mois de mars 1999, soit neuf mois avant le début de la période considérée, ce qui avait automatiquement décalé, dans certains cas jusqu'en 2001, le lancement effectif des actions ainsi encadrées, notamment pour les Fonds structurels. Par ailleurs, il apparaît souhaitable que les nouvelles perspectives financières soient établies avant que la Commission ne s'attache à la préparation du budget annuel pour 2007.

Dans les négociations en cours, il apparaît que les dix nouveaux Etats membres et les Etats dits « de la cohésion » sont particulièrement sensibles aux arguments de la Commission en faveur de la conclusion d'un accord dès 2005, tandis que des pays comme la France, l'Italie et l'Allemagne ont fait valoir très tôt que le souci, légitime, du calendrier ne saurait primer sur le caractère satisfaisant et global de l'accord recherché.

b) La durée des perspectives financières

Les perspectives financières en vigueur arriveront à expiration à la fin de l'année 2006. Le nouveau cadre financier a donc vocation à prendre effet à partir du 1^er janvier 2007, mais quelle en sera la durée ?

Les premières perspectives financières ont inauguré l'exercice pour une période de cinq ans, les suivantes ont été négociées pour sept ans à deux reprises. La Commission a également retenu un horizon de sept ans pour la prochaine programmation, mais comme période transitoire, dans le but de pouvoir ensuite, à partir de 2014, aligner la durée des perspectives financières suivantes sur celle des législatures du Parlement européen et des mandats de la Commission elle-même (cinq ans). Elle prévoit de présenter des propositions pour les cinquièmes perspectives financières avant le 1^er juillet 2011⁽⁴⁾.

Cet objectif de coordination temporelle a également été mis en avant par M. Reimer Böge, rapporteur de la commission temporaire du Parlement européen, qui en tirait toutefois une conclusion différente puisqu'il proposait que les prochaines perspectives financières couvrent la période 2007-2011 puis la période 2012-2017, avec une révision à mi-parcours pour permettre au Parlement européen qui sera élu en 2009 de participer à la négociation du cadre financier valable à partir de 2012. Ce schéma était compliqué par la durée de sept ans de certains programmes (dans le cadre de la PAC, de la politique de cohésion et de la politique de la recherche).

Dans sa communication du 10 février 2004, la Commission a justifié le calendrier qu'elle a choisi en arguant des accords déjà conclus relatifs à la Politique Agricole Commune qui couvrent la période 2007-2013, et du fait que « la période couverte par le nouveau cadre financier doit être suffisamment longue pour offrir une couverture cohérente (...) en vue de l'introduction progressive totale des politiques communautaires réformées et en vue de l'intégration réussie de douze nouveaux Etats membres ». Les travaux menés au niveau du Conseil se sont jusqu'à présent basés sur l'hypothèse d'une durée de sept ans. Et le Parlement européen, s'il a adopté en séance plénière le rapport présenté par M. Reimer Böge, l'a amendé sur cette question de la durée des perspectives financières en se ralliant au schéma proposé par la Commission.

3) La méthode de la « boîte de négociation »

Les premières discussions, menées sous présidence irlandaise au premier semestre de l'année 2004, ont débouché au Conseil européen des 17-18 juin 2004 sur l'adoption de conclusions de nature essentiellement procédurale. La présidence néerlandaise au second semestre 2004 a utilisé avec l'accord des Etats une approche en « modules », ou « building blocks », consistant à présenter sur chacune des rubriques de dépenses des options alternatives aux propositions de la Commission.

La présidence luxembourgeoise a choisi une méthode différente, celle de la « boîte de négociation », document évolutif destiné à la fois à guider et à refléter les débats. La présidence en modifie la rédaction au fur et à mesure des discussions, de Conseil en Conseil, lorsque des éléments d'accord ou des points de blocage se dégagent, sous sa seule responsabilité. Pour autant, cette « boîte » dans ses versions successives ne constitue pas un rapport sur l'état des négociations, même si elle vise à identifier précisément les problèmes restant à régler.

Le fait qu'il s'agisse d'un document unique et qui, pour l'instant, n'engage pas les Etats, garantit le caractère global de l'accord final : tant que toutes les rubriques ne sont pas remplies, aussi bien sur les dépenses que sur les recettes, il n'y a pas d'accord. Le caractère global de la négociation résulte de la volonté affirmée de la majorité des Etats, à laquelle ont souscrit également la Commission et le Parlement européen.

B. L'enjeu économique : faire face aux implications de l'élargissement et combler le déficit de croissance de l'Europe

Par rapport à l'enjeu politique et institutionnel, l'enjeu économique, bien qu'important, ne doit pas être surestimé. Si le défi que représente l'élargissement de 2004 pour l'Union européenne constitue incontestablement un choc économique majeur, les perspectives financières ne permettront pas à elles seules de le relever.

La complexité des négociations et les orientations politiques qui sont évoquées lors des débats ne doivent pas faire oublier la taille modeste du budget communautaire. Certes, il représente un tiers du budget de la France, mais il ne représente qu'environ 1 % du RNB européen, et en volume il a augmenté de 8,2 % entre 1996 et 2003 pendant que les budgets nationaux augmentaient en moyenne de 22,9 % sur la même période.

Le budget modeste de l'Union, d'environ 100 milliards d'euros par an, n'a pas (pour l'instant ?) vocation a être un instrument puissant de politique économique.

Pour autant, l'enjeu économique existe. Les perspectives financières doivent répondre, de manière réaliste, aux attentes des Etats liées à l'élargissement, et le succès de celui-ci dépendra dans une certaine mesure de la négociation et de l'exécution de ce cadre financier. Les Etats peuvent raisonnablement espérer, sur la base du précédent irlandais, que le développement des échanges et le phénomène de « rattrapage » économique au sein de l'Union élargie contribueront à la fois à la réussite de l'intégration des nouveaux membres et à une relance nette et durable de la croissance dans les pays où elle fait défaut.

1) L'élargissement de mai 2004 a creusé les disparités dans des proportions inédites

Le Conseil européen des 16 et 17 décembre 2004 a décidé que le nouveau cadre financier devra « fournir les moyens financiers nécessaires pour relever efficacement et équitablement les défis futurs, y compris les défis résultant de disparités dans les niveaux de développement au sein de l'Union élargie ».

L'élargissement de 2004, par rapport aux élargissements antérieurs, a été exceptionnel par le nombre d'entrants et par le faible niveau de leur PIB. Jamais les disparités n'ont été aussi fortes et l'impact sur le revenu moyen, aussi élevé. L'entrée des Dix se traduit par un accroissement de 20 % de la population de l'Union et de 23 % de sa superficie mais de seulement 4,8 % de son RNB. En parité de pouvoir d'achat en 2004, si l'on affecte à l'Union à 15 un indice 100, les nouveaux entrants avaient en moyenne un indice de 47. Selon la Commission l'adhésion des dix nouveaux Etats a fait baisser le PIB moyen par habitant de 12,5 %. Cette diminution aura nécessairement un impact majeur pour le budget communautaire, en particulier sur la répartition des fonds structurels entre régions.

PRODUIT INTERIEUR BRUT PAR HABITANT

(prix courants)

Source : Eurostat.

Tous ces pays sont moins prospères que les Quinze mais à un degré variable. Chypre, la République tchèque, Malte et la Slovénie ont un PIB par habitant supérieur à 50 % de la moyenne de l'Union à vingt-cinq. En Pologne et en Estonie, il ne s'élève qu'à environ 45 % de cette moyenne, et en Lettonie à 36 %. L'élargissement a eu un impact encore plus grand sur les disparités régionales.

L'élargissement de mai 2004 a été préparé par des crédits de pré-adhésion et d'adhésion prévus dans le cadre des perspectives financières pour 2000-2006 et des accords de Berlin (mars 1999) et de Copenhague (décembre 2002), en relais des crédits d'assistance accordés dès le début des années 90.

Au total les dix nouveaux membres recevront 27,8 milliards d'euros pour la période 2004-2006, en crédits de paiement, en additionnant les crédits d'adhésion fixés à Copenhague et les derniers crédits de pré-adhésion. Toutefois, le coût net de cet effort budgétaire pour les Quinze est seulement de 14,8 milliards⁽⁵⁾ puisque les dix nouveaux Etats membres ont contribué dès 2004 aux ressources du budget communautaire, et que les dépenses agricoles et structurelles à leur bénéfice suivent une montée en charge progressive. C'est sur la période 2007-2013 que cette progression, et donc l'impact de l'élargissement, vont se faire pleinement sentir.

Ainsi, pour intégrer les nouveaux Etats, les Quinze vont devoir poursuivre de manière soutenue cet effort de solidarité. Mais le processus de rattrapage attendu dans ces Etats peut aussi être une formidable opportunité de croissance pour l'ensemble de l'économie européenne.

2) Les prévisions conjoncturelles encourageantes pour 2005-2006 ne suffisent pas à compenser le déficit structurel de croissance de l'Union et en particulier de la zone euro

Les prévisions économiques de printemps pour 2005-2006 publiées par la Commission le 4 avril 2005 annoncent un retour de la croissance de la zone euro et de l'Union européenne au niveau de leur taux de croissance potentielle dans le courant de l'année 2005, avec pour la zone euro une croissance annuelle moyenne de 1,6 % en 2005 et 2,1 % en 2006, et pour l'ensemble de l'Union une croissance de 2 % en 2005 et 2,3 % en 2006.

Mais globalement les performances de l'Union en termes de croissance se révèlent décevantes depuis plusieurs années, surtout par comparaison avec les principaux acteurs de la croissance économique mondiale.

La croissance économique de l'Union européenne a été de 2,3 % en 2004 (pour la zone euro, elle a été de 2 %), et l'Europe fait ainsi bien pâle figure par rapport au dynamisme de la croissance mondiale qui a atteint 5 % l'an dernier. Même au sein des pays de l'OCDE, le décalage est particulièrement net entre la faible croissance économique de la zone euro et la croissance soutenue des Etats-Unis (plus de 4 % en 2004), pourtant frappés, depuis 2000, par des chocs défavorables similaires.

La plupart des économistes qui ont analysé ce différentiel s'accordent à l'attribuer pour une part à des faiblesses structurelles de l'économie européenne, et pour une part au pilotage très actif de l'économie américaine, avec notamment la progression de 5 points de PIB du déficit public entre 2000 et 2004 et la réduction significative du taux d'intérêt de base à court terme au cours de la même période. Parmi les défauts structurels de l'Europe et notamment de la zone euro, ont été relevés le niveau trop faible des dépenses en recherche et développement, la rigidité du marché du travail, un déficit de productivité, un taux d'activité insuffisant...

Le retard structurel de croissance de l'Europe par rapport aux Etats-Unis est l'un des défis majeurs que les Etats de l'Union européenne doivent relever, le second défi, lié au premier, résidant dans les différences considérables observées à l'intérieur même de l'Union selon les Etats. Les performances médiocres des économies allemande, italienne et néerlandaise, notamment, pèsent sur le taux de croissance moyen de la zone euro, que le dynamisme de la croissance espagnole ne parvient pas à tirer vers le haut.

Ainsi que l'a fait remarquer le commissaire aux affaires économiques et monétaires, M. Joaquin Almunia⁽⁶⁾, le retour annoncé de l'Europe à son taux de croissance potentielle est loin d'être suffisant, puisque celui-ci est inférieur au taux de 3 % par an qui est considéré comme nécessaire pour parvenir à réaliser les objectifs de la « stratégie de Lisbonne ».

Même si le retour d'une croissance plus marquée dans l'Union européenne est une source de soulagement, l'incertitude de la reprise économique reste préoccupante. Cela signifie que l'économie de l'Union est, à certains égards, plus éloignée de son objectif (devenir l'économie la plus compétitive du monde) qu'en mars 2000, au moment du sommet de Lisbonne. Bien que les concurrents de l'Union aient en général dû faire face aux mêmes chocs économiques, l'écart entre le potentiel de croissance de l'Europe et celui de ses partenaires économiques mondiaux n'a pas diminué de manière substantielle.

3) Par contraste, les nouveaux Etats membres affichent une croissance soutenue

La croissance économique suit un rythme nettement plus dynamique dans les Dix, ce qui leur permettra d'accroître progressivement leur contribution brute au budget communautaire. En 2002 et 2003, les nouveaux Etats membres ont globalement bien résisté au ralentissement mondial de la croissance économique, témoignant de leur potentiel de croissance à moyen terme. Les pays baltes, en particulier, ont bénéficié d'un décalage de cycle favorable et connaissent actuellement une phase de vive croissance, qui s'appuie sur des investissements relativement plus dynamiques.

CROISSANCE DU PIB
(en termes réels)

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le principal objectif des nouveaux membres est de maintenir des taux élevés de croissance afin d'améliorer les niveaux de vie et d'emploi. Le taux de chômage s'établissait en moyenne à 14,5 % en 2003 dans les nouveaux Etats membres (19,6 % en Pologne, 17,6 % en Slovaquie...), contre 8,1 % dans l'Union à Quinze. Le surcroît de croissance attendu apparaît indispensable pour accélérer une convergence qui ne fait que commencer.

L'effort attendu de la part des anciens Etats membres, non seulement au niveau du budget communautaire mais aussi en termes d'investissements directs, peut s'avérer bénéfique pour toute l'Union si le rattrapage économique des nouveaux membres contribue à relancer la croissance de l'économie européenne dans son ensemble.

C. L'enjeu financier : tenir compte de l'impact du budget communautaire sur les Etats membres

Le budget européen a connu une forte croissance depuis l'origine, pour s'établir à environ 1 % du PIB de la Communauté, comme le montre le graphique suivant.

Evolution du budget communautaire depuis 1960
(en milliards d'euros)

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Il engage chaque année des sommes supérieures à 100 milliards d'euros. Elle s'élève plus précisément à 105 milliards, selon le budget adopté pour 2005.

1) L'essentiel des ressources de l'Union provient dorénavant de la contribution des Etats membres assise sur le PNB

a) Le budget de l'Union est financé par trois ressources propres, dont la principale, la ressource PNB, fournit presque les trois quarts de ses recettes

L'article 269 du Traité instituant la Communauté européenne précise que le budget de l'Union « est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres », c'est-à-dire par des recettes qui lui reviennent directement, sans qu'une décision ultérieure des autorités nationales ne soit nécessaire.

Les règles qui les régissent actuellement sont prévues par la décision n° 2000/597/CE, Euratom du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes, selon les conclusions du Conseil européen de Berlin de mars 1999.

La principale d'entre elles est celle du plafond. Le produit des ressources propres ne peut ainsi dépasser 1,24 % du RNB de l'Union.

Les ressources propres traditionnelles (RPT)⁽⁷⁾, dont le montant prévu pour 2005 est de 12,36 milliards d'euros, comprennent les prélèvements agricoles (0,82 milliard d'euros, et 0,78 % des recettes totales), les cotisations sur le sucre (0,79 milliard d'euros, et 0,75 % des recettes totales) et les droits de douane (10,75 milliards d'euros ; 10,21 % du total).

Le montant de la ressource TVA due par chaque Etat membre est calculé par l'application d'un taux déterminé par la décision « ressources propres » à son assiette de la TVA, évaluée d'une manière uniforme, dans la limite d'un plafond égal à 50 % du PNB.

Le taux d'appel maximum a été fixé à 0,5 % à partir de 2004. Pour 2005, le taux d'appel effectif est de 0,3 %.

Le produit prévu au titre de la ressource TVA en 2005 est de 15,31 milliards d'euros, soit une fois et demi le montant des ressources propres traditionnelles et 14,55 % du total.

Le budget communautaire étant nécessairement en équilibre, l'ajustement est opéré sur la ressource PNB, dont le produit inscrit pour 2005 est de 77,56 milliards d'euros⁽⁸⁾ (73,70 % du total). C'est la ressource la plus récente puisqu'elle a été créée en 1988.

Le montant total de son produit est établi par l'application d'un taux fixé au cours de la procédure budgétaire au PNB de la Communauté, de manière à financer l'écart entre les dépenses et les autres ressources, selon la technique appliquée en matière fiscale pour les impôts de répartition.

La quote-part de chaque Etat membre est ensuite fixée au prorata de sa part dans le PNB communautaire.

Même en tenant compte des recettes diverses, qui sont d'un montant très faible, on constate que les trois-quarts environ du budget communautaire reposent sur la ressource PNB, contre un dixième pour les RPT et environ 15 % pour la ressource TVA.

Structures des recettes du budget communautaire en 2005
(selon le projet de budget pour l'UE à 25)

Source : PLF 2005 - Fascicule « jaune » : Relations financières avec l'Union européenne.

b) La part de la ressource PNB, considérée comme la plus équitable, n'a cessé de croître depuis sa création en 1988

La ressource PNB, créée en 1988, étant la plus récente, sa progression a été spectaculaire.

Sa part s'est même encore accrue ces dernières années. S'établissant à un peu plus des deux tiers en 2003, elle devrait atteindre un peu moins des trois-quarts en 2005, comme l'illustre le graphique suivant.

Composition des recettes du budget communautaire 1971-2003

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Cette évolution résulte de deux éléments.

D'une part, la diminution des droits de douane prévue dans le cadre des négociations du GATT puis de l'OMC, ainsi que des prélèvements agricoles dans le cadre des différentes réformes de la PAC, a réduit le poids des ressources propres traditionnelles.

D'autre part, la ressource PNB, jugée plus représentative de la capacité contributive réelle des Etats membres, a été progressivement substituée à la ressource TVA, qui représentait encore les deux tiers du financement communautaire en 1990.

Son taux d'appel maximum a ainsi été réduit par étapes de 1,4 % en 1985 à 0,5 % en 2004 par les différentes décisions ressources propres du Conseil.

2) L'Allemagne et la France fournissent les deux premières contributions brutes au budget de l'Union

Le budget pour 2005, pour l'ensemble de l'Union, donne une estimation précise de la contribution de chacun des vingt-cinq Etats membres, ainsi que de sa répartition entre les différentes catégories de ressources.

Avec 22,2 milliards d'euros en 2005, soit 21,1 % du total des recettes, l'Allemagne est le premier contributeur au budget communautaire.

Elle est suivie par la France, à raison de 17,3 milliards d'euros et 16,4 % du total.

Viennent ensuite l'Italie et le Royaume-Uni, lequel ne se trouve qu'au quatrième rang en raison de la correction dont il bénéficie au titre de l'accord de Fontainebleau de 1985.

Le tableau suivant récapitule les différents éléments relatifs aux contributions des Etats membres.

Répartition du financement du budget 2005 et de la correction en faveur du Royaume-Uni par Etat membre - (en euros)

Il faut observer que les contributions globales de certains pays sont plus importantes que leur part dans le RNB de l'Union.

Les principaux écarts concernent la France, qui contribue à concurrence de 16,4 % au budget communautaire, contre 15,8 % au titre de son seul RNB, l'Italie, avec respectivement 13,6 % et 13,1 % et l'Espagne, avec respectivement 8,5 % et 7,9 %.

Pour la France, l'Italie et l'Espagne, cet écart s'explique pour l'essentiel par la correction britannique, dont ils sont les principaux contributeurs.

Ils en supportent, en effet, les trois quarts de la charge, à raison de 27,7 % pour la France, 23 % pour l'Italie et 13,8 % pour l'Espagne en 2005. Ce point est plus particulièrement développé ci-après, au 5 du B du II sur la position française.

Pour la France comme pour l'Espagne, on observe, en outre, que leur contribution au titre de la ressource TVA est supérieure à celle au titre de la ressource RNB dans l'Union, à raison de respectivement 16,1 % et 15,8 % pour la première et 8,6 % contre 7,9 % pour la seconde.

Le dernier élément conduisant à corriger les premières appréciations que l'on peut porter sur les contributions des Etats concerne les droits de douane et les prélèvements agricoles.

La surreprésentation des Pays-Bas et de la Belgique résulte de l'importance des ports de Rotterdam et d'Anvers, par lesquels transite une grande partie du trafic portuaire communautaire.

D'importants droits de douane sont donc prélevés sur les territoires de ces pays.

Ils ne sont pas pour autant à la charge d'entreprises qui y sont domiciliées, mais de sociétés implantées dans les autres Etats membres.

3) Après prise en compte des dépenses engagées sur le territoire de chacun d'entre eux, les différents Etats membres se répartissent entre contributeurs nets, dont la France, et bénéficiaires nets

Chaque année, au mois de septembre, la Commission publie un rapport sur la répartition par Etat membre des dépenses opérationnelles de l'Union au cours de l'exercice précédent.

Ces données permettent de calculer la position de chaque Etat membre, son solde, par soustraction de sa contribution aux dépenses « réparties » à son titre, soit que le principal bénéficiaire des paiements correspondants y réside, soit qu'il s'agisse d'une subvention versée à un organisme communautaire implanté sur son territoire.

Parce qu'elle repose sur une base purement comptable, qu'elle est encadrée par des conventions d'affectation des dépenses et qu'elle relève d'une vision particulièrement étroite de l'Union dans l'esprit de ceux qui considèrent que les résultats positifs d'une action communautaire ne se mesure pas aux seuls montants qui y sont affectés, cette approche est souvent critiquée.

Pour autant, elle n'en est pas moins inéluctable tant elle imprègne l'esprit dans lequel les Etats membres abordent la négociation sur les perspectives financières.

En outre, elle est largement diffusée par la presse des pays contributeurs nets.

a) La répartition des dépenses selon les différents Etats membres permet de connaître "les retours" financiers des politiques communes

Le dernier rapport de la Commission européenne sur les dépenses réparties par Etat membre concernant l'exercice 2003, il ne mentionne que les données relatives aux quinze anciens Etats membres.

Il permet d'établir plusieurs conclusions, quant aux retours des différentes politiques communes dans les Etats membres.

- Les dépenses qui peuvent être réparties entre les Etats membres représentent plus de 90 % du total : elles concernent en premier lieu l'Espagne, puis la France, l'Italie et l'Allemagne

En 2003, les dépenses de l'Union européenne ventilées entre les Etats membres auront représenté près de 91 % du total.

Elles ont principalement concerné, comme les années précédentes, l'Espagne (17,54 % du total), ainsi que dans une moindre mesure la France (14,83 %), l'Italie (11,78 %) et l'Allemagne (11,75 %).

Le tableau suivant récapitule ces éléments depuis le début de la période couverte par les actuelles perspectives financières.

Dépenses totales de l'Union européenne dans les Etats membres
(réparties et non-réparties)

Note : Par comparaison avec le rapport sur la répartition des dépenses opérationnelles de l'Union européenne par Etat membre en 2002, les paiements à la Belgique au titre des politiques internes de l'Union européenne en 2002 ont été réduits de 120 millions d'euros. Ce dernier montant est maintenant intégré à la ligne des dépenses non réparties.

Source : Commission européenne. Répartition des dépenses opérationnelles par Etat membre en 2003.

- Les dépenses agricoles concernent principalement la France, l'Espagne, l'Allemagne et l'Italie

En 2003, les dépenses agricoles sont intervenues en France pour 23,58 % du montant total. Leur impact est également important pour l'Espagne (14,61 %), l'Allemagne (13,24 %) et l'Italie (12,15 %).

Les retours de la politique agricole commune pour chaque Etat membre, depuis 2000, sont indiqués dans le tableau suivant.

Dépenses de l'Union européenne dans les Etats membres
Agriculture

Note : Jusqu'en 1999, la rubrique 1 des perspectives financières était dénommée « politique agricole commune » (PAC). Depuis 2000, la rubrique 1 est dénommée « Agriculture » et comprend deux sous-rubriques : « PAC » et « Développement rural et mesures d'accompagnement ».

Source : Commission européenne. Répartition des dépenses opérationnelles par Etat membre en 2003.

- L'Espagne, ainsi que l'Italie, l'Allemagne et le Portugal, sont les principaux bénéficiaires des actions structurelles

En 2003, les dépenses au titre des actions structurelles ont principalement été engagées en Espagne (31,74 %, soit environ un tiers), en Italie (15,96 %), en Allemagne (13,31 %) et au Portugal (13,15 %).

Le tableau qui suit précise ces mêmes données pour l'ensemble des Etats membres, depuis 2000.

Dépenses de l'Union européenne dans les Etats membres
Actions Structurelles

Source : Commission européenne. Répartition des dépenses opérationnelles par Etat membre en 2003.

- Les dépenses administratives concernent, quant à elles, à raison des trois quarts, la Belgique et le Luxembourg

Comme l'indique le tableau suivant, plus de 56 % des dépenses administratives de l'Union sont engagées en Belgique et un peu plus de 20 % au Luxembourg.

Dépenses de l'Union européenne dans les Etats membres
Depenses Administratives

Note : Le niveau élevé de dépenses administratives attribuées à la France en 2001 et 2002 est principalement dû aux paiements relatifs au bâtiment du Parlement européen (PE) à Strasbourg. Les dépenses relatives au Parlement européen attribuées à la France pour 2003 (118,1 millions d'euros) se situent à nouveau au niveau de l'an 2000 (116,8 millions d'euros), après la forte hausse qu'elles avaient enregistrée en 2001 (271,8 millions d'euros) et en 2002 (230,5 millions d'euros).

Source : Commission européenne. Répartition des dépenses opérationnelles par Etat membre en 2003.

b) La plus forte contribution nette est fournie par l'Allemagne

En 2003, comme au cours des années précédentes, les trois pays d'Europe du Sud et l'Irlande ont été bénéficiaires nets, recevant plus de l'Union qu'ils ne lui versent, la Finlande a été proche de l'équilibre et les autres Etats membres ont été contributeurs nets.

La contribution nette la plus importante provient de l'Allemagne, avec 8,566 milliards d'euros, devant celle du Royaume-Uni (3,755 milliards d'euros), des Pays-Bas (2,9 milliards d'euros) et de la France (1,7 milliard d'euros).

Le tableau suivant récapitule ces éléments :

Soldes nets par Etat membre

Note : Calcul réalisé à partir des données établies par la Commission européenne dans son rapport annuel sur les dépenses réparties. Il repose sur l'approche dite « comptable », la plus simple, qui consiste tout bonnement à faire la différence entre les versements de l'Etat membre au cours d'une année donnée au titre de l'ensemble des ressources propres et le montant des dépenses effectuées dans l'Etat membre selon la répartition établie par Commission européenne, en y incluant les dépenses administratives. Cette méthode a pour conséquence une somme agrégée des soldes nets négative, puisqu'une part non négligeable des dépenses communautaires ne s'effectue pas sur le territoire de l'Union : action extérieure, aides de pré-adhésion.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La France est donc le quatrième contributeur net de l'Union.

c) Les Pays-Bas sont le contributeur net le plus important par rapport au PNB comme par habitant

Par rapport au PNB, ce sont les Pays-Bas qui apportent à l'Union sa contribution nette la plus importante, à raison de 0,64 % en 2003.

Viennent ensuite la Suède et l'Allemagne (0,40 % en 2003), le Royaume-Uni (0,22 %), l'Autriche (0,16 %), le Danemark et la France (0,11 %), ainsi que l'Italie, comme l'indique le tableau qui suit.

Soldes nets par Etat membre
en % du PNB

Note : Calcul réalisé à partir des données établies par la Commission européenne dans son rapport annuel sur les dépenses réparties. Il repose sur l'approche dite « comptable », la plus simple, qui consiste tout bonnement à faire la différence entre les versements de l'Etat membre au cours d'une année donnée au titre de l'ensemble des ressources propres et le montant des dépenses effectuées dans l'Etat membre selon la répartition établie par Commission européenne, en y incluant les dépenses administratives. Cette méthode a pour conséquence une somme agrégée des soldes nets négative, puisqu'une part non négligeable des dépenses communautaires ne s'effectue pas sur le territoire de l'Union : action extérieure, aides de pré-adhésion.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Cette analyse est corroborée par l'examen des soldes nets par habitant.

En moyenne, entre 2000 et 2002, la contribution nette par habitant s'est établie à 208 euros par habitant pour les Pays-Bas, 132 pour la Suède, 108 pour l'Allemagne, 67 pour l'Autriche, 66 pour le Royaume-Uni, 42 pour le Danemark, 37 pour la France et 35 pour l'Italie.

Le graphique suivant montre le classement des différents Etats, et la situation très particulière du Luxembourg qui bénéficie, pour des raisons historiques, de l'implantation d'importantes institutions et administrations communautaires sur son territoire.

Solde net par habitant - moyenne 2000-2002 (€)

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

d) Les différentes catégories d'Etats membres

En définitive, les négociations financières au sein de l'Union conduisent à identifier quatre groupes d'Etats membres :

- le premier d'entre eux est celui des plus gros contributeurs nets, au premier rang desquels figurent les Pays-Bas, la Suède et l'Allemagne, mais également l'Autriche et le Royaume-Uni ;

- le deuxième est celui des contributeurs nets de niveau intermédiaire. Ce groupe comprend l'Italie, le Danemark et la Finlande, ainsi que la France, qui est le premier d'entre eux ;

- le troisième groupe est constitué des bénéficiaires nets qui bénéficient actuellement de la politique de cohésion, Irlande Espagne, Portugal et Grèce, ainsi que, pour les trois premiers d'entre eux, de la PAC ;

- le dernier cas est celui de la Belgique et du Luxembourg, dont le solde net de 0,28 % du PIB au titre des politiques communes est plus que largement compensé par les retours dont ils bénéficient en raison de l'importance des dépenses administratives engagées sur leurs territoires.

e) Les conséquences financières de l'élargissement et du rattrapage économique des pays d'Europe du Sud et de l'Irlande

Selon les simulations de la Commission, les dix Etats membres seront, à l'exception de Chypre, pour les prochaines années, des bénéficiaires nets de l'Union.

Selon les données relatives au budget 2005, ils contribuent pour 5,38 % à son budget.

La charge qui en résulte entraîne donc ceteris paribus une augmentation de l'ensemble des contributions nettes ou une diminution des soldes positifs des anciens Etats membres.

Les termes de cet alourdissement et de sa répartition sont l'un des éléments centraux de la négociation en cours.

II. LA FORTE AUGMENTATION DES CREDITS PROPOSEE PAR LA COMMISSION NE RECUEILLE PAS L'ASSENTIMENT DE LA FRANCE

La Commission a formulé ses propositions générales dans deux communications, du 10 février 2004 et du 14 juillet 2004, puis a détaillé le contenu de chacune des rubriques dans trois séries de propositions entre juillet 2004 et avril 2005.

Les réflexions et discussions au niveau du Conseil ont donc commencé sous présidence irlandaise (premier semestre 2004). Elles se sont poursuivies sous présidence néerlandaise (deuxième semestre 2004), avec l'établissement par celle-ci d'un rapport sur l'état des travaux le 14 décembre 2004⁽⁹⁾ qui a permis de mesurer l'ampleur des divergences entre les Etats en termes de fixation du montant global des dépenses, tout en constatant qu'un certain nombre de principes recueillait d'ores et déjà, à ce stade, l'assentiment d'une majorité d'Etats membres.

S'agissant des premières discussions sur le montant global des dépenses du budget communautaire, le rapport de la présidence néerlandaise constate qu'étant donné les fortes divergences entre les Etats, si ceux-ci optaient soit pour tous les montants les plus bas, soit pour tous les montants les plus élevés des fourchettes estimées pour chacune des rubriques, « on obtiendrait pour la période 2007-2013 une fourchette budgétaire globale comprise entre 694 milliards d'euros (soit 0,85 % du RNB-UE en moyenne) et 1 056 milliards d'euros (soit 1,30 % du RNB-UE) », sachant qu'en crédits d'engagement la proposition de la Commission s'élève à environ 1 022 milliards d'euros, et à environ 943 milliards d'euros en crédits de paiement⁽¹⁰⁾.

Quant aux propositions chiffrées adoptées par le Parlement européen, le 8 juin 2005, elles s'élèvent pour la période 2007-2013 à environ 975 milliards d'euros en crédits d'engagement et à 883 milliards d'euros en crédits de paiement. Par rapport au cadre présenté par la Commission, le rapport de M. Böge envisage notamment une réduction des dépenses administratives de la Commission, une réduction des crédits de la sous-rubrique 1a, et une augmentation des crédits des rubriques 3 et 4 ; il exclut du calcul de l'enveloppe globale les crédits du Fonds européen de développement et plusieurs milliards d'euros de réserves.

Les travaux se poursuivent à présent sous présidence luxembourgeoise, avec l'objectif de parvenir à un accord politique lors du Conseil européen des 16 et 17 juin 2005.

A. Les propositions de la Commission

1) En matière de dépenses, la Commission accumule de multiples priorités sans les hiérarchiser et demande en conséquence une forte augmentation des crédits

La Commission a tenté de trouver un équilibre entre le maintien des politiques traditionnelles de l'Union et le développement de politiques plus innovantes, mais son initiative donne, en définitive, plus l'image d'une accumulation que d'un équilibre ou d'un compromis entre ces deux ensembles.

Par rapport au tableau des perspectives financières 2000-2006, la Commission propose une nouvelle structure fondée sur la méthode de l'élaboration du budget par activités⁽¹¹⁾, afin de déterminer le coût global des politiques (les dépenses administratives nécessaires pour mettre en œuvre tel ou tel programme sont donc comprises dans le montant global des rubriques). Le nombre des rubriques, qui était de huit, est ramené à cinq. La ventilation des crédits entre les différentes rubriques et sous-rubriques est exprimée en crédits d'engagement.

CADRE FINANCIER 2007-2013 PROPOSE PAR LA COMMISSION

Tableau 1 : Répartition globale des crédits d'engagement

En prix 2004

Source : Commission européenne.

Les points principaux des propositions de la Commission sont les suivants :

a) La Rubrique 1 : "Croissance durable"

La Rubrique 1 est la plus importante en volume de crédits d'engagement. Elle regroupe au sein d'une première sous-rubrique les dépenses dites « de croissance » issues des actuelles politiques internes, et au sein d'une seconde sous-rubrique, les actions structurelles.

(1) La sous-rubrique 1 a : la compétitivité au bénéfice de la croissance et de l'emploi

Cette sous-rubrique couvre les politiques liées à la « stratégie de Lisbonne ». Pour faire de l'Union européenne une « économie de la connaissance » dynamique, et considérant que l'augmentation des dépenses opérées à l'échelon européen est une composante essentielle de la stratégie, la Commission prévoit d'affecter à cette sous-rubrique une enveloppe de 132,8 milliards d'euros en crédits d'engagement pour 2007-2013, et énonce cinq objectifs : la promotion de la compétitivité au sein d'un marché unique pleinement intégré ; la recherche et le développement technologique ; la poursuite de l'interconnexion de l'Europe par l'intermédiaire de réseaux communautaires ; l'enseignement et la formation ; et l'agenda pour la politique sociale. 

C'est à cette rubrique que se rattache le projet de programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation, qui serait doté de 4,2 milliards d'euros, et dont l'objectif est de donner une meilleure visibilité aux actions communautaires liées au volet du même nom de la stratégie de Lisbonne.

Le Parlement européen a revu à la baisse les propositions de la Commission pour cette sous-rubrique, en prévoyant d'y consacrer 120,6 milliards d'euros.

(a) La recherche-développement

Plus de la moitié (53 %) des dépenses envisagées par la Commission au titre de la sous-rubrique 1a sont consacrées à la recherche-développement. L'objectif est la mise en place d'un espace européen de la recherche à travers la promotion de l'excellence scientifique et technologique, avec une « montée en puissance » progressive : 6,325 milliards en 2007 (contre 5,256 milliards en 2006), puis une augmentation régulière des crédits jusqu'à atteindre une dépense de 13,6 milliards pour l'année 2013.

Le budget proposé pour le septième programme-cadre de Recherche et de Développement (PCRD)

Le septième PCRD (2007-2013) a été présenté le 6 avril par la Commission européenne⁽¹²⁾. Il comporte quatre volets :

· 44,73 milliards d'euros pour le volet « Coopération », c'est-à-dire pour la recherche collaborative sur neuf thèmes ;
.../...
· 11,9 milliards d'euros pour le volet « Idées » sur la recherche fondamentale, qui sera piloté par un Conseil européen de la Recherche, sur la base de deux principes : l'autonomie de la communauté scientifique dans ses choix par rapport aux autorités politiques, et le soutien sur la base exclusive de l'excellence ;

· 7,18 milliards pour le volet « Personnel » (bourses Marie Curie pour la formation, carrière et mobilité des chercheurs) ;

· 7,54 milliards pour le volet « Capacités » (infrastructures, soutien aux PME, fonds versés aux régions, coopération internationale...) ;

Le total des quatre volets est de 73,215 milliards d'euros.

Ils sont accompagnés d'un programme-cadre Euratom (4,777 milliards d'euros pour 2007-2013) qui concerne la recherche sur la fission thermonucléaire, la fission nucléaire et la radioprotection, et les activités nucléaires du Centre Commun de Recherche.

La proposition budgétaire totale de la Commission pour la recherche communautaire approche donc les 78 milliards d'euros sur sept ans. A titre de comparaison, le budget alloué au sixième PCRD (dont la durée n'était toutefois pas de sept ans mais de quatre ans, pour 2003-2006) était de 17,5 milliards d'euros au départ et a été majoré de 1,7 milliard d'euros pour permettre l'extension du programme aux nouveaux Etats membres.

(b) Transports et énergie

17 % de la sous-rubrique sont consacrés aux transports et à l'énergie, notamment pour couvrir deux instruments : le programme Marco Polo relatif à l'intermodalité et visant une réduction du volume du fret routier, et le programme Galileo de radionavigation par satellite.

L'objectif est de promouvoir la compétitivité, la sécurité et la viabilité environnementale des réseaux communautaires de transport, d'énergie et de télécommunication, avec une enveloppe totale de 22,7 milliards d'euros pour la période 2007-2013 et, là aussi, un développement progressif : 1,675 milliard pour 2007 (contre 1,175 milliard pour 2006), puis 2,2 milliards pour 2008... jusqu'à 4,8 milliards prévus pour l'année 2013. Une ligne budgétaire spécifique serait créée sous cette rubrique pour être consacrée au démantèlement de centrales nucléaires.

Les réseaux transeuropéens de transport et d'énergie (RTE) et les participations aux programmes Galileo et Marco Polo

Pour les prochaines perspectives financières, la Commission propose une augmentation de l'enveloppe prévue en faveur des RTE, des programmes Galileo et Marco Polo. Celle-ci s'établirait à 22,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 23 % en moyenne par an et de 309 % par rapport à 2006.

* En ce qui concerne les transports, la somme prévue s'élève à 20,35 milliards d'euros. Il s'agit de cofinancer les 30 projets prioritaires décidés par le Parlement européen et le Conseil le 29 avril 2004, et dont le coût total s'établit à 225 milliards d'euros, ainsi que le déploiement des systèmes européens de gestion du trafic aérien et ferroviaire.

Plusieurs projets concernent la France : les TGV Sud-ouest de l'Europe, avec deux tronçons, de Tours à Hendaye, et de Montpellier à la frontière espagnole ; le TGV Est et la liaison Strasbourg-Stuttgart ; l'axe ferroviaire Lyon-Turin ; le nouvel axe ferroviaire à grande capacité pyrénéen ; les autoroutes de la mer de l'Europe de l'Ouest, de l'Europe du Sud-Ouest (Méditerranée occidentale) ; Eurocaprail sur l'axe ferroviaire Bruxelles-Strasbourg par Luxembourg ; le canal Seine-Escaut.

La proposition de règlement concentre les aides, comporte la faculté de prévoir à titre exceptionnel pour des projets transfrontaliers une participation jusqu'à 50%, contre 20 % habituellement, l'obligation de respecter des objectifs en matière de rééquilibrage entre les modes de transport et l'interopérabilité.

* S'agissant de l'énergie, la Commission prévoit une somme de 340 millions d'euros pour prendre part au cofinancement des études de faisabilité des gazoducs et interconnexions électriques nécessaires tant à l'achèvement du marché intérieur qu'à la sécurité des approvisionnements.

* Les dotations prévues pour les programmes Marco Polo I et II visant à rééquilibrer le transport de marchandises de la route vers d'autres modes, sont de 740 millions d'euros pour la période 2007-2013. Marco Polo II porte sur de nouveaux projets comme les Autoroutes de la mer et les actions dites d'évitement de trafic.

* Une somme d'un milliard de francs est enfin prévue pour prendre part au lancement du système de radionavigation par satellite Galileo.

* Le rapport de la commission temporaire ad hoc du Parlement européen mentionne également une somme égale à 1,12 milliard d'euros pour le déclassement des centrales nucléaires d'Ignalina (Lituanie) et Bohunice (Slovaquie).



.../...
Dans l'ensemble, la commission ad hoc du Parlement européen évalue les besoins budgétaires correspondants à la réalisation des trente projets prioritaires prévue pour 2007-2013, à 4 milliards d'euros par an alors que la Commission n'a inscrit que 2,9 milliards dans sa proposition.

On observera que la majeure partie des projets sont concernés par l'initiative européenne de croissance relancée sous la Présidence italienne par le Conseil européen des 16 et 17 octobre 2003, centrée sur 54 projets à « démarrage rapide » notamment dans le domaine des transports.

Pour développer les partenariats public-privé, la Commission envisage, dans ce cadre, la création d'un système de garantie de revenus en faveur des investisseurs privés.

L'hypothèse de la bonification d'intérêts pourrait également être évoquée.

(c) Enseignement et formation

En matière d'action communautaire relative à l'enseignement et à la formation, la Commission cherche à améliorer cette politique par une refonte des instruments actuels (Erasmus, Socrates, Leonardo da Vinci...), qui permettra une diminution de leur nombre, tout en prévoyant d'y affecter une enveloppe totale de 12,95 milliards pour 2007-2013, soit environ 10 % de la sous-rubrique 1 a.

La Commission cherche à mettre particulièrement l'accent sur les subventions à la mobilité, notamment pour que 10 % des étudiants universitaires se voient offrir la possibilité d'aller étudier à l'étranger et que chaque année 150 000 stagiaires professionnels puissent participer à des actions de mobilité d'ici à 2013.

(d) Autres politiques liées à la compétitivité et politique sociale

Il s'agit de promouvoir la compétitivité et l'esprit d'entreprise sur un marché intérieur pleinement intégré, et de mettre en œuvre l'agenda pour la politique sociale, dans le cadre d'un programme unique, « Progrès », qui regroupera les actions actuellement menées dans ce domaine (EURES, libre circulation des travailleurs...). Un total de 20,405 milliards y seraient affectés pour 2007-2013, soit 15 % de la sous-rubrique 1 a.

(e) La création d'un « Fonds d'ajustement à la croissance »

Ce Fonds serait doté d'un milliard d'euros par an, et servirait à augmenter l'enveloppe des instruments existants et des actions de la rubrique 1. Il figure sous la rubrique 1a mais la Commission propose qu'il puisse être le cas échéant complété par des crédits non utilisés provenant de la rubrique 1 b.

Si quelques Etats se sont déclarés intéressés par cette proposition de création d'un Fonds, la plupart d'entre eux (notamment la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Pologne) ont manifesté leur opposition ou du moins leur scepticisme, faisant remarquer qu'un tel Fonds n'est pas nécessaire puisque les conclusions du Conseil européen de décembre 2004 ont relevé que les mécanismes de flexibilité existants fonctionnent de manière satisfaisante. Le rapporteur de la commission temporaire du Parlement européen, M. Reimer Böge, s'est également prononcé contre la création de ce Fonds dans son rapport, mais en proposant d'instituer à sa place une « réserve pour la compétitivité » du même montant.

La Commission a relancé l'idée d'un tel Fonds au mois d'avril 2005, lors de la présentation de sa troisième et dernière série de propositions détaillées, en suggérant d'y consacrer 7 milliards d'euros sur la période et de réserver, à travers cet instrument et à travers l'objectif de compétitivité de la sous-rubrique 1b, 11,3 milliards d'euros pour aider les travailleurs victimes des restructurations industrielles.

La deuxième version de la « boîte de négociation » de la présidence luxembourgeoise, présentée le 25 avril 2005 au Conseil, a marqué l'abandon de cette idée, la création de ce Fonds ayant été critiquée par l'ensemble des Etats membres.

Deux autres mécanismes de flexibilité sont intégrés dans les propositions de la Commission pour ces prochaines perspectives financières : la procédure de révision des plafonds de dépenses, qui existe déjà dans le cadre actuel, et une nouvelle possibilité de
« ré-affectation » permettant dans certaines limites d'opérer des virements de crédits.

(2) La sous-rubrique 1 b : la cohésion au bénéfice de la croissance et de l'emploi

La sous-rubrique 1b, dotée par la Commission d'un budget de 338,7 milliards d'euros pour 2007-2013 en crédits d'engagement, couvre principalement les Fonds structurels actuels.

L'augmentation du montant global des dépenses communautaires préconisée par la Commission est en grande partie liée à cette sous-rubrique, puisqu'elle aboutit à doter la politique régionale de crédits équivalant à 0,42 % du RNB de l'Union. Le Parlement européen a approuvé cette proposition de la Commission.

La Commission considère que l'élargissement de l'Union à vingt-cinq et bientôt à vingt-sept Etats, voire plus, représente un défi sans précédent pour la compétitivité et la cohésion interne de l'Union. Elle cherche à concilier l'effort attendu par les nouveaux Etats membres (dans son projet, environ 52 % des dépenses opérationnelles de la politique de cohésion bénéficieraient aux nouveaux Etats membres) et la volonté des anciens Etats de conserver l'éligibilité à ces aides ou d'en perdre le moins possible. Le président de la Commission, M. José Manuel Barroso, a ainsi déclaré qu'en matière de politique de cohésion « il faudra garder un équilibre global, tenant compte des besoins des nouveaux Etats membres, mais aussi des anciens »⁽¹³⁾

Tirant les conséquences des conclusions des Conseils européens de Lisbonne⁽¹⁴⁾ et de Göteborg⁽¹⁵⁾, la Commission a choisi de diviser cette sous-rubrique en trois objectifs : la convergence (78 % des ressources de la sous-rubrique 1b), la compétitivité régionale et l'emploi (18 %), et la coopération territoriale (4 %).

La Commission propose de maintenir le plafond de 4 % du PIB national en ce qui concerne le montant maximum des transferts versés à un Etat membre au titre des actions structurelles. Ce plafonnement, introduit par l'accord de Berlin sur les perspectives financières pour 2000-2006, recueille l'assentiment d'une grande majorité d'Etats membres, en raison de la nécessité de prendre en compte la capacité des Etats à utiliser les ressources de manière effective (« capacité d'absorption ») et la pression imposée aux ressources nationales en raison de l'application, en matière de Fonds structurels, du principe de l'additionnalité. Toutefois, la méthode de calcul du plafond ne fait pas l'unanimité.

(a) L'objectif de convergence (« promouvoir la convergence des Etats membres et régions moins développés »)

Cet objectif correspond à l'actuel « Objectif 1 » des actions structurelles. Il concerne les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire et, s'agissant du Fonds de cohésion, les Etats dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, cette prospérité relative étant désormais calculée sur la base de l'Union à 25.

Une enveloppe de 264 milliards d'euros est attribuée à l'objectif de convergence, qui couvre une partie du FEDER et du FSE, ainsi que le Fonds de cohésion. Environ 24 % de cette enveloppe alimenteraient le Fonds de cohésion, auquel sont éligibles tous les nouveaux Etats membres ainsi que la Grèce et le Portugal, et 0,42 % seraient alloués aux régions ultra-périphériques de l'Union afin de compenser leurs contraintes spécifiques, la France et l'Espagne se montrant très fermement attachées au maintien de la mention expresse d'une enveloppe distincte en faveur de ces régions.

Un régime transitoire à l'intérieur de cet objectif, avec une aide temporaire financée par 8,4 % de son budget, est prévu par la Commission pour les régions qui ne seront plus éligibles en raison de la diminution statistique de la moyenne du PIB par habitant de l'Union à 25 (régions subissant l'« effet statistique » de l'élargissement).

Du fait de l'élargissement, le PIB moyen par habitant de l'Union a diminué de 12,5 % ; il s'ensuit que certaines régions ne seront plus éligibles au titre du nouvel objectif « Convergence » pour la période 2007-2013, sans que cela soit le résultat d'une progression de leur richesse. Il s'agit surtout de certaines régions espagnoles, grecques et portugaises (les Länder est-allemands, en revanche, ne sont pas concernés car leur PIB par habitant reste inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union à 25).

Les régions en question ne se trouvant pas dans la même situation que celles qui perdent leur éligibilité en raison de leur croissance économique, la Commission estime justifié de prévoir pour elles des modalités de suppression progressive particulières⁽¹⁶⁾, ce soutien devant cesser en 2013.

S'agissant de l'éligibilité au Fonds de cohésion, dans la mesure où elle est calculée pour chaque Etat et non pas pour les régions, seul un Etat est concerné par « l'effet statistique » qui le fait passer au-dessus du seuil des 90 % de la moyenne communautaire. Il s'agit de l'Espagne. La Commission n'a pas prévu de dispositif de phasing-out pour le Fonds de cohésion, et l'Espagne demande sa mise en place pour atténuer la brutalité de son changement de situation.

(b) L'objectif de compétitivité (« soutenir et renforcer la compétitivité régionale et l'emploi en dehors des régions les moins prospères »)

Cet objectif couvre des interventions du FEDER, et des interventions du FSE (Leader), pour un montant total de 57,9 milliards d'euros pour 2007-2013. La Commission fait valoir qu'il existe des défis importants qui concernent tous les Etats membres, tels que les restructurations industrielles, la mondialisation des échanges, le vieillissement de la population, le passage à une économie et une société fondées sur la connaissance, les pénuries de main-d'œuvre dans certains secteurs, ou les problèmes d'exclusion sociale.

La Commission propose que, dans le cadre de l'objectif de compétitivité, un dispositif de soutien soit mis en place au bénéfice des régions qui ne seront plus éligibles au titre du nouvel objectif de convergence en raison de la croissance de leur économie (phasing-out « naturel »), en les intégrant progressivement (phasing-in) dans l'objectif de compétitivité. Le soutien correspondant à ce phasing-in ne serait toutefois pas aussi important que celui correspondant au phasing-out évoqué plus haut⁽¹⁷⁾, car un certain nombre d'Etats ont fait savoir qu'ils estimaient injustifié de faire bénéficier ces régions d'une aide financière communautaire.

(c) L'objectif de coopération territoriale (« soutenir la coopération territoriale européenne »)

Se fondant sur l'expérience de l'initiative « Interreg », la Commission propose de créer un nouvel objectif auquel seront éligibles toutes les régions situées le long des frontières intérieures de l'Union, et certaines régions situées le long des frontières extérieures. L'enveloppe prévue est de 14,25 milliards d'euros pour 2007-2013. Le but sera de promouvoir des solutions communes à des problèmes de développement urbain, rural et côtier, le développement de relations économiques, la mise en réseau de PME...

b) La Rubrique 2 : "Conservation et gestion des ressources naturelles" (agriculture, pêche et environnement)

La Rubrique 2 du cadre proposé par la Commission couvre les programmes actuels suivants : agriculture, pêche (IFOP, accords de pêche internationaux), politiques internes concernant la protection de l'environnement. Le budget total pour cette rubrique, pour 2007-2013, serait d'environ 404,7 milliards d'euros en crédits d'engagement.

Concernant la politique agricole et ses deux piliers (le pilier « soutien au marché et aides directes » et le pilier « développement rural »), les propositions de la Commission impliquent, par rapport aux perspectives financières pour 2000-2006 :

- une diminution du volume total des paiements directs et des mesures de soutien des marchés de 3,3 % et ce, en dépit de l'élargissement,

- une augmentation d'environ 20 % des crédits de développement rural sous le seul effet de l'élargissement,

- finalement, sous couvert d'une progression globale des dépenses agricoles liée à l'élargissement, une contraction de la part des crédits afférents dans l'ensemble des engagements du budget communautaire (35 % pour l'année 2013 contre 45 % pour l'année 2006).

(1) Les dépenses de marché et les paiements directs

L'analyse de la rubrique 2 repose essentiellement sur le fait qu'elle intègre les réformes de la Politique Agricole Commune résultant des accords de 2002 et 2003, en particulier le plafond des dépenses liées au marché et des paiements directs en agriculture fixé, pour la période allant jusqu'en 2013, lors du Conseil européen de Bruxelles des 24-25 octobre 2002.

Les dépenses de marché et les paiements directs forment 74,4 % de la rubrique, avec un montant total de 301 milliards d'euros. Celui-ci se décompose entre 265,5 milliards d'euros pour les quinze plus anciens Etats membres (pour lesquels l'enveloppe globale annuelle diminuera régulièrement entre 2007 et 2013 sur la base d'un déflateur de 2 %), 27,6 milliards d'euros pour les dix nouveaux Etats membres (qui bénéficieront au contraire d'une augmentation progressive des crédits annuels), et enfin un montant d'environ 8 milliards d'euros correspondant aux dépenses prévisibles pour la Roumanie et la Bulgarie à partir de leur adhésion à l'Union, en sus du « plafond de Bruxelles » qui ne les englobait pas.

(2) Le développement rural

Le second volet de la Politique Agricole Commune, le développement rural, n'est pas inclus dans le champ des réformes de 2002 et 2003. Le montant des crédits devant y être affectés dans le cadre des perspectives financières n'est donc pas prédéterminé par des engagements déjà conclus.

La politique en faveur du développement rural est présentée par la Commission autour des objectifs suivants : améliorer la compétitivité de l'agriculture et de la sylviculture par un soutien aux restructurations, améliorer l'environnement et l'espace rural ainsi que la qualité de la vie dans les zones rurales, encourager la diversification des activités économiques.

Les propositions de la Commission consacrent au développement rural environ 88,7 milliards d'euros en crédits d'engagement sur la période, dont 50,3 milliards pour les Quinze (avec un montant annuel décroissant), 28,1 milliards pour les Dix (avec un montant annuel croissant) et 10,3 milliards pour la Bulgarie et la Roumanie.

(3) La pêche

Dans le tableau de la Commission, la politique de la pêche est financée à hauteur de 7,6 milliards d'euros en crédits d'engagement pour 2007-2013, soit une augmentation de 24 % par rapport à la période précédente, et toutes les dépenses afférentes à la pêche, à l'exception de la recherche (qui relève du programme-cadre de recherche-développement inclus dans la sous-rubrique 1a), feront partie de la Rubrique 2.

La Commission a proposé, en juillet 2004, la création d'un nouveau Fonds, le Fonds européen pour la pêche⁽¹⁸⁾, qui serait doté de 4,96 milliards d'euros pour 2007-2013 et destiné à remplacer, dans une Europe élargie à vingt-sept Etats membres, l'Instrument financier d'orientation pour la pêche (IFOP).

(4) L'environnement

Les crédits affectés à ce chapitre ne représentent qu'1 % de la Rubrique 2, car selon la Commission « en ce qui concerne l'environnement, l'essentiel de l'action communautaire consiste à intégrer la dimension environnementale dans les autres politiques ».

Des moyens budgétaires pour atteindre les objectifs stratégiques de l'Union en matière d'environnement se trouvent donc dispersés entre les rubriques 1a, 1b, 2 et 4, notamment les fonds destinés au financement de la gestion du réseau Natura 2000 qui se trouvent répartis entre différents Fonds structurels. Au sein de la Rubrique 2 est prévu le financement d'un instrument unique permettant de prendre des mesures de nature strictement environnementale, le programme LIFE +.

Le fait de ne pas avoir intégré le budget de Natura 2000 (21 milliards d'euros) dans le programme LIFE + est contesté par le Parlement européen, dont la commission de l'environnement a demandé que les deux programmes soient regroupés au niveau budgétaire.

c) La Rubrique 3 : "Citoyenneté, liberté, sécurité et justice"

Selon la communication de la Commission du 14 juillet 2004, « jusqu'à présent, la citoyenneté européenne a été une question de valeurs : elles doivent être traduites en action ».

Pour autant, la Rubrique 3 est la plus faiblement dotée, avec 24,7 milliards d'euros pour la période, dont 8,3 milliards pour la politique de liberté, sécurité et justice, et 1,2 milliard pour le programme-cadre d'action communautaire en matière de santé et de protection des consommateurs qui vise à réunir deux domaines jusqu'ici séparés⁽¹⁹⁾.

Par rapport à la structure antérieure des perspectives financières, la Rubrique 3 concerne les actuelles politiques relatives à la justice et aux affaires intérieures (JAI) et d'autres volets des politiques internes tels que la santé publique, la protection des consommateurs et la culture.

Elle présente une structure simplifiée basée sur trois programmes-cadre qui ont vocation à remplacer la multitude d'instruments existants : « Liberté de mouvement et solidarité en matière de frontières extérieures, d'asile et d'immigration » (avec la création de l'Agence des frontières extérieures et la mise en place d'un fonds pour les frontières extérieures de 2,15 milliards d'euros), « Sécurité », et « Justice et droits fondamentaux ». Cette rubrique comprend également des actions et programmes pour l'accès aux biens et services de base, la culture, et la création d'un dispositif de solidarité et de réaction rapide en cas de catastrophe touchant un Etat membre.

La Commission propose la budgétisation du Fonds de solidarité (qui représente 6,2 milliards d'euros sur la période) : seule l'Estonie s'est montrée favorable, la France et de nombreux autres pays se sont prononcés contre, ainsi que le rapporteur du Parlement européen. La présidence luxembourgeoise a fait disparaître de sa boîte de négociation la mention du Fonds de solidarité et de réaction rapide, en prenant acte de la position presque unanime du Conseil concernant ce Fonds.

La présidence a par ailleurs proposé de scinder la Rubrique 3 en deux sous-rubriques, l'une intitulée « Liberté, sécurité et justice » et consacrée exclusivement à la protection des droits des individus, et l'autre regroupant les autres politiques intéressant directement les citoyens européens (culture, jeunesse, audiovisuel, santé, protection des consommateurs).

d) La Rubrique 4 : "L'Union européenne en tant qu'acteur mondial"

Cette rubrique est dotée par la Commission de 92,1 milliards d'euros. Elle correspond à la rubrique « Actions extérieures » des précédentes perspectives financières, à laquelle viennent s'ajouter les aides de pré-adhésion qui se trouvaient jusqu'à présent dans une rubrique distincte, et le Fonds européen de développement. Elle est destinée à permettre à l'Union d'atteindre un poids politique cohérent avec son poids économique, en tant qu'acteur du développement durable et de la sécurité.

Lors du Conseil « Affaires générales » du 21 novembre 2004, la plupart des délégations ont approuvé la proposition de la Commission visant à simplifier la structure de cette rubrique, qui prévoit six instruments financiers en matière de relations extérieures⁽²⁰⁾, dont quatre nouvellement créés.

Dans la nouvelle architecture proposée, trois instruments soutiennent directement des politiques extérieures spécifiques (l'instrument de pré-adhésion, l'instrument européen de voisinage et de partenariat, l'instrument de coopération au développement et de coopération économique), le dernier incluant le FED. Les trois autres instruments doivent permettre à l'Union de faire face aux crises : l'instrument d'aide humanitaire, l'assistance macro-financière (AMF) et le nouvel instrument dit « de stabilité » consacré aux défis transfrontaliers tels que la sécurité nucléaire, l'assistance électorale et le développement d'une capacité de maintien de la paix.

Le débat sur la « budgétisation » du Fonds européen de développement reste ouvert.

Budgétiser le Fonds européen de développement ?

Au-delà de l'exigence de plafonnement à 1%, la France réclame l'application de principes de bonne gestion et de transparence, impliquant notamment un meilleur respect du principe d'unité en matière budgétaire : c'est pourquoi elle demande la budgétisation du Fonds européen de développement.

L'évolution du budget communautaire est dans l'ensemble marquée par l'unification de ses instruments. Pourtant les interventions financières du Fonds européen de Développement (FED), ont toujours été réalisées en marge du budget : le FED fonctionne par renouvellement périodique des conventions qui le régissent, il n'est pas inscrit au budget général mais alimenté par des contributions des Etats membres déterminées selon une clé de répartition ad hoc.
Comme le relevait déjà M. Gérard Fuchs, rapporteur de votre Délégation sur les perspectives financières pour 2000-2006⁽²¹⁾, « les liens entre le budget


.../...
général (...) et le FED sont complexes et contradictoires : d'une part, bien que n'y figurant pas en principe, un titre du budget est réservé à ce fonds depuis 1993. Par ailleurs le huitième FED bénéficie non seulement des contributions des Etats membres mais aussi d'une participation du budget général (...) En outre, les financements du FED abondent significativement les interventions extérieures de la Communauté en faveur des pays en voie de développement (...)». Enfin, les conditions d'exécution du FED font comme le budget général l'objet d'un contrôle par la Cour des comptes européenne et donnent lieu à l'octroi d'une décharge par le Parlement européen.

La clé de répartition pour le financement du Fonds est différente de celle qui concerne le budget général : les Etats qui sont proportionnellement moins mis à contribution pour le FED que pour le budget général, notamment l'Allemagne, s'opposent fort logiquement à la budgétisation du Fonds. La France se trouve dans la situation inverse, et fait valoir :

- que la lisibilité de l'action communautaire en direction des pays en voie de développement se trouverait accrue par la budgétisation du FED,

- que sa budgétisation permettrait au Parlement européen de se prononcer sur l'ensemble de l'aide au développement de l'Union européenne dans le cadre de la procédure budgétaire,

- et surtout, qu'il en découlerait une sécurité accrue et un signal fort pour les pays ACP puisque l'exclusion du FED du champ du budget en rend incertaine chaque reconstitution quinquennale.

Pour l'établissement des perspectives financières 2000-2006, la Commission n'avait pas proposé la budgétisation du FED. En revanche, elle a inclus cette mesure dans ses propositions pour les perspectives financières 2007-2013, en prévoyant que le FED serait inclus dans le budget général à partir de 2008.

Plusieurs Etats ont rejoint la France dans le soutien à cette proposition (notamment la Suède, le Danemark, l'Autriche, la Finlande, Chypre et la Lettonie), contre laquelle se sont en revanche exprimés le Royaume-Uni, l'Italie, l'Espagne, la Grèce, la Pologne, la République tchèque, le Portugal, la Slovénie et la Hongrie. La commission spéciale du Parlement européen a également choisi de ne pas intégrer le FED à l'intérieur du cadre financier.

e) La Rubrique 5 : "Administration"

Conformément à la logique de la budgétisation par activités, cette Rubrique ne regroupe que les dépenses administratives qui ne sont pas rattachables à une politique spécifique de l'Union. Il s'agit des dépenses administratives des institutions autres que la Commission, sachant que les nombreuses agences communautaires ne reçoivent de fonds communautaires que sous forme de subventions provenant du budget de la Commission.

La nouvelle Rubrique 5 comprend donc les dépenses administratives du Conseil, du Parlement, du Médiateur, de la Cour de justice, de la Cour des comptes, du Comité économique et social, du Comité des régions et du Contrôleur européen de la protection des données, les charges de retraite des institutions, et les dépenses des écoles européennes. Elle représenterait 28,6 milliards d'euros sur la période, soit 2,8 % du total des crédits d'engagement.

Ventilation des dépenses administratives

(crédits d'engagement, en millions d'euros)

Le rapporteur de la commission temporaire du Parlement européen, M. Reimer Böge, a envisagé dans son rapport une réduction de 10 % des dépenses administratives de la Commission, c'est-à-dire des dépenses administratives incluses dans les Rubriques 1 à 4 uniquement.

CADRE FINANCIER 2007-2013 PROPOSE PAR LA COMMISSION

Tableau 2 : Correspondances entre la nouvelle structure proposée par la Commission pour 2007-2013 et les rubriques des perspectives 2000-2006

CADRE FINANCIER 2007-2013 PROPOSÉ PAR LA COMMISSION (tableau 3)

En millions d'euros à prix 2004

(a) Les dépenses 2006 dans le cadre des perspectives financières actuelles ont été ventilées selon la nouvelle nomenclature proposée afin de faciliter les comparaisons. Les dépenses des rubriques 3 et 4 comprennent les montants correspondant au Fonds de solidarité (961 millions d'euros à prix 2004) et au F.E.D. (estimés à 3 milliards d'euros).

(b) Incluant les dépenses du Fonds de Solidarité à partir de 2006. Cependant, les paiements correspondants sont uniquement calculés à partir de 2007.

(c) L'intégration du FED dans le budget de l'UE, proposée par la Commission, prendrait effet en 2008.

(d) Incluant les dépenses administratives des institutions autres que la Commission, les retraites et les écoles européennes. Les dépenses administratives de la Commission sont intégrées dans les quatre premières rubriques de dépenses.

(e) Montants prévus dans le projet de traité d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'UE.

L'EVOLUTION DE LA REPARTITION DES DEPENSES PROPOSEE PAR LA COMMISSION

Répartition des dépenses prévue pour 2006 Répartition des dépenses proposée pour 2013

2) S'agissant des recettes, la Commission propose de supprimer l'abattement dont bénéficie le Royaume-Uni et de prévoir un mécanisme de correction généralisé des contributions les plus importantes, lequel n'emporte pas la conviction

Le 27 juillet 2004, Mme Michaele Schreyer étant commissaire chargée du budget, la Commission a adressé au Conseil une proposition de décision⁽²²⁾ relative aux ressources propres des Communautés européennes et une proposition de règlement du Conseil fixant ses mesures d'exécution, de manière à remplacer le mécanisme de correction exclusive octroyé en juin 1984, par le Conseil européen de Fontainebleau, au Royaume-Uni, par un mécanisme de correction généralisé des déséquilibres budgétaires excessifs.

En introduction, il est rappelé que la décision « ressources propres » du 7 mai 1985 prévoit que « tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction ».

Sur la légitimité de la suppression de la correction britannique, les arguments de la communication de la Commission rejoignent ceux de la France. Ils seront donc évoqués avec l'exposé de la position française sur ce point, au 5) du B ci-dessous.

a) Le mécanisme de la correction généralisé proposé par la Commission est complexe

Poursuivant simultanément deux objectifs, régler le problème de la correction britannique et réduire la pression financière qui s'exerce sur les plus gros contributeurs nets, la Commission a proposé un mécanisme nécessairement complexe, avec deux volets :

- d'une part, un mécanisme de limitation des contributions les plus importantes ;

- d'autre part, un lissage des effets de la disparition du système exclusif dont bénéficie le Royaume-Uni.

· La Commission propose de faire bénéficier les Etats membres dont le solde net est supérieur à 0,35 % du PIB d'un remboursement partiel et plafonné de leur contribution, dans le cadre d'une enveloppe globale de 7,5 milliards d'euros pour l'ensemble de ses bénéficiaires

L'excès de la charge budgétaire résultant de l'appartenance à l'Union d'un Etat membre, au regard de sa prospérité relative, se mesurant avant tout par le poids de son solde budgétaire net dans le PIB, la Commission propose de créer un mécanisme de remboursement partiel de leur contribution en faveur de tous les Etats dont le solde avant correction s'établit à au moins 0,35 % du PIB.

Ce seuil d'au moins 0,35 % du PIB reflète naturellement l'idée que se fait la Commission du degré de solidarité considéré comme acceptable dans une Union à 25.

Il délimite plus certainement le champ des Etats éligibles, qui comprendrait, en l'état, cinq pays : le Royaume-Uni et les quatre Etats bénéficiant actuellement d'un abattement des trois quarts sur leur participation au financement du rabais britannique, à savoir l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède.

Les modalités précises de la correction généralisée seraient complexes, en dépit d'éléments de simplification par rapport à l'abattement britannique :

- le montant du solde net qui excède pour chaque Etat membre le seuil précité d'au moins 35 % servirait de base de calcul du remboursement. Le solde net constaté serait apprécié en rapprochant la part de chaque Etat dans les dépenses réparties et celle de sa contribution au titre des ressources propres contributives, TVA et ressource PNB ;

- le montant total des remboursements accordés à tous les bénéficiaires ne pourrait excéder un plafond global de 7,5 milliards d'euros ;

- le taux de remboursement serait par conséquent variable. Il serait toutefois plafonné aux deux-tiers (66 % plus précisément) de l'assiette, de manière à ne jamais dépasser le niveau de l'actuelle compensation britannique ;

- enfin, tous les Etats membres, y compris les bénéficiaires du mécanisme de correction généralisé, participeraient au financement de l'ensemble des corrections, y compris la leur. L'option diamétralement opposée, selon laquelle seuls les Etats non bénéficiaires participeraient au financement de la mesure, conduirait à n'asseoir celui-ci que sur 50 % du RNB de l'Union, ce qui serait trop étroit.

· Le Royaume-Uni resterait en termes absolus le principal bénéficiaire de ce dispositif, qui lui serait toutefois beaucoup moins favorable que l'actuel abattement - le solde des autres Etats membres serait, en revanche, amélioré, à l'exception de celui de l'Autriche.

Selon les simulations de la Commission, le Royaume-Uni serait le principal bénéficiaire du mécanisme qu'elle propose.

Cet Etat bénéficierait d'une compensation nette d'environ 2,1 milliards d'euros, soit un montant deux fois supérieur à celui que recevrait l'Allemagne.

Toutefois, comme on l'a vu, son niveau est très inférieur à celui de l'actuelle compensation, qui s'est établie en 2002 comme en 2003 à quelques 5 milliards d'euros, et à 8 milliards d'euros pour le montant net de la correction britannique pour la période 2008-2013.

En pourcentage du RNB, le solde net du Royaume-Uni passerait par conséquent de -0,25 % en moyenne, selon le dispositif actuel, à -0,51 %.

En ce qui concerne les autres pays, deux catégories doivent être distinguées, d'après les soldes budgétaires moyens établis pour 2008-2013 par la Commission européenne.

La première regroupe les Etats pour lesquels le mécanisme de correction généralisé diminue le solde net tant par rapport au mécanisme actuel de l'abattement britannique et du rabais dont bénéficie les plus gros contributeurs sur sa charge.

Il s'agit des Pays-Bas, de l'Allemagne et de la Suède, qui sont les seuls bénéficiaires de l'abattement des trois-quarts sur le rabais britannique.

Le nouveau dispositif serait très favorable aux Pays-Bas, dont le solde net s'améliorerait de 0,08 point par rapport aux règles actuelles, et de 0,07 point par rapport à l'absence totale de correction.

Il serait également avantageux pour l'Allemagne, avec des gains de respectivement 0,06 et 0,04 point ainsi que pour la Suède, avec 0,05 et 0,02 point respectivement.

La deuxième catégorie regroupe les contributeurs nets pour lesquels le mécanisme de correction généralisé serait plus avantageux que le régime de l'abattement britannique, mais resterait moins favorable que l'absence de toute correction.

Il s'agit de la France, dont le solde estimé s'établirait pour 2008-2013 à -0,33 % avec la correction généralisée proposée et
-0,37 % en l'absence de correction. L'Italie, Chypre, le Danemark et la Finlande relèvent de cette même catégorie.

L'Autriche relève en revanche du cas atypique auquel le régime proposé serait moins favorable que celui de l'actuel abattement britannique. Selon le système proposé par la Commission, son solde s'élèverait à -0,41 % contre -0,38 % avec le dispositif actuel et -0,37 % en l'absence de toute correction.

Le tableau suivant récapitule ces éléments. Il mentionne également la situation des bénéficiaires nets du budget communautaire, qui serait améliorée par rapport à celle du « chèque britannique ».

Soldes budgétaires nets estimés (moyenne 2008⁽²³⁾ - 2013)

Source : Commission européenne.

En définitive, la proposition de la Commission n'est défavorable, en moyenne, sur 2008-2013, qu'au Royaume-Uni et à l'Autriche.

· Le « lissage » de l'impact financier d'un tel changement sur le Royaume-Uni, grâce à des mesures transitoires qui affecteraient peu les Etats membres en moyenne

Soucieuse de ne pas infliger au Royaume-Uni un transfert trop brutal, d'un quart de point de PIB, puisque le niveau de sa contribution nette passerait de -0,25 % actuellement à -0,51 % en moyenne pour la période 2008-2013, la Commission a prévu d'assortir le dispositif pérenne qu'elle a proposé, de mesures transitoires reposant sur l'octroi de paiements complémentaires au Royaume-Uni et l'application progressive du mécanisme de correction généralisé aux autres Etats membres.

- Quatre versements complémentaires interviendraient en faveur du Royaume-Uni entre 2008 et 2011

Pour le Royaume-Uni, quatre paiements complémentaires interviendraient.

Le premier, en 2008, d'un montant de 2 milliards d'euros, serait suivi d'un deuxième versement égal à 1,5 milliard d'euros en 2009, 1 milliard en 2010 et 0,5 milliard en 2011.

Comme le mécanisme de correction généralisé devrait entraîner le versement d'une somme de 2,1 milliards d'euros, en moyenne, les mesures transitoires prévues élèveraient ce montant à 3,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 50 %.

Ces sommes complémentaires ne seraient pas, en effet, prises en compte pour le calcul des effets du mécanisme de correction généralisé.

- La charge de ces compléments serait répartie selon les mêmes modalités que l'actuel abattement britannique

Considérant qu'ils résultent de la suppression progressive de l'actuel abattement, la Commission prévoit d'appliquer les mêmes règles pour leur financement.

L'ensemble des Etats membres y participerait, la part de l'Allemagne, de l'Autriche, des Pays-Bas et de la Suède étant cependant limitée au quart de son montant normal.

Le Royaume-Uni ne serait pas pris en compte.

- Le poids financier de l'ensemble du dispositif serait limité, pendant la période transitoire, par une application progressive du mécanisme de correction généralisé aux Etats membres.

L'adjonction au mécanisme de correction généralisé d'une période transitoire conduisant à un surcoût important, la Commission propose de limiter celui-ci à 430 millions d'euros par an, en appliquant avec progressivité le mécanisme de correction généralisé aux autres Etats membres.

Le taux de remboursement, dont on a vu qu'il était variable dans la limite d'un plafond, serait ainsi limité à 33 % en 2008, 50 % en 2009, 50 % en 2010 et 66 % en 2011.

- Dans l'ensemble, les soldes nets des Etats membres seraient peu affectés, le gain moyen de 0,5 point du Royaume-Uni sur la période 2008-2013 étant assez bien réparti

Comme l'indique le tableau suivant, le dispositif affecterait peu, en moyenne, le solde de chaque Etat membre, à l'exception de celui des Pays-Bas, qui passerait de -0,48 % à -0,50 %.

Soldes budgétaires nets estimés des contributeurs nets (moyenne 2008 - 2013)

Source : Commission européenne.

b) Ce mécanisme n'a emporté la conviction d'aucun des Etats membres

L'initiative de la Commission ne convainc pas. Aucun Etat membre ne l'a soutenu, ni dans son principe ni dans ses modalités.

· Les réserves du Royaume-Uni

L'opposition vient d'abord du Royaume-Uni, où plusieurs éléments sont avancés et qui reste avant tout attaché, dans son principe, au dispositif de 1984.

En outre, le rapport de la Chambre des Lords, publié en mars 2005, Future financing of the European Union, invoque trois motifs de désaccord :

- la méthode choisie pour procéder à l'abattement et le plafonnement de l'ensemble des abattements dont bénéficient les Etats membres éligibles au dispositif sont jugés insatisfaisants ;

- elle ne règle pas la situation des Etats comme le Danemark et l'Irlande, qui tirent d'importants avantages de l'Union alors qu'ils comptent parmi les plus prospères ;

- la réforme proposée est dans l'ensemble inadaptée.

· La lettre des Pays-Bas, de la Suède et de l'Allemagne sur l'insuffisance de son ampleur

Les pays susceptibles d'être les principaux bénéficiaires du mécanisme de correction généralisé, les Pays-Bas, la Suède et l'Allemagne, ne sont pas non plus satisfaits du mécanisme tel qu'il est prévu par la Commission, assorti de la période transitoire en faveur du Royaume-Uni. Ils le jugent d'une ampleur insuffisante.

Rappelant qu'ils viennent, dans cet ordre, aux trois premiers rangs des contributions nettes au budget de l'Union en fonction de leur RNB alors qu'ils n'occupent respectivement que la cinquième, la huitième et la onzième place des Etats membres en fonction du niveau de richesse relative, ces Etats membres estiment que :

- le système actuel des ressources propres qui préside à l'imputation des charges communes entre les Etats membres n'a pas permis d'en garantir une juste répartition ;

- son maintien durant la période 2008-2013 ne ferait qu'exacerber les déséquilibres budgétaires ;

- le dispositif proposé par la Commission ne prend pas suffisamment en compte le problème des insuffisances actuelles, puisque les Pays-Bas n'en tireraient profit qu'à concurrence de 0,06 % de son RNB, l'Allemagne 0,05 % et la Suède 0,04 %.

Ils estiment donc que les insuffisances des règles actuelles de la répartition des charges financières de l'Union ne sont pas corrigées.

Ils souhaitent aller plus loin dans la limitation des soldes nets.

· L'opposition de la majorité des Etats membres et les réserves de la France

Selon les informations communiquées aux rapporteurs, les deux-tiers des Etats membres se sont prononcés contre le mécanisme de correction généralisé.

La France et l'Autriche, ainsi que le Danemark, ont mis en doute son opportunité, de même que le groupe des dix-sept Etats membres du groupe des « amis de la cohésion⁽²⁴⁾. Vingt des vingt-quatre Etats membres autres que le Royaume-Uni sont donc opposés à un tel mécanisme.

Pour la France, ainsi que l'a exprimé lors de son audition par la Délégation, le 6 avril dernier, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Thierry Breton, la maîtrise des soldes nets passe d'abord par une meilleure gestion de la dépense communautaire, dont le niveau doit être limité à ce qui est nécessaire.

Dans l'hypothèse inverse, si l'évolution de la dépense n'est pas bien maîtrisée, la limitation des contributions les plus fortes, même dans des conditions qui ne satisfont pas les Etats membres concernés, reportera inéluctablement la charge la plus importante sur les actuels contributeurs de deuxième rang, entraînant de leur part des demandes reconventionnelles qui n'apparaîtront pas illégitimes et, à terme, se traduiront par des dispositions spécifiques.

En outre, comme l'indique le rapport précédemment établi par MM. Serge Vinçon, sénateur, et Marc Laffineur, député, le mécanisme de correction généralisé pose un problème de principe. Sa compatibilité avec l'idée même de la solidarité qui est à la base de la construction européenne n'est guère avérée.

De nombreux pays comme l'Espagne estiment également que l'efficacité de l'avantage qu'un Etat membre retire de l'Union ne se mesure pas nécessairement à son solde net.

Parmi les autres opinions qui ont été émises, l'une des plus pertinentes, si ce n'est la plus fondée, est en définitive celle suivant laquelle le mécanisme de correction généralisé tendrait à étendre une erreur passée à la situation de plusieurs autres Etats membres et irait à l'encontre des principes de transparence, de simplicité et d'équité que doit respecter le mécanisme des ressources propres du budget communautaire.

B. La France est attachée à la maîtrise de la dépense au profit de la croissance, dans le respect des accords récents, de la solidarité avec les dix nouveaux membres ainsi que de l'équité dans le financement des charges

Comme l'a rappelé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Thierry Breton, lors de la réunion de la Délégation du 6 avril 2005, sur les perspectives financières communautaires, la position de la France s'articule autour de trois priorités et trois pierres angulaires.

Les trois priorités sont la solidarité, avec les nouveaux Etats membres et les agriculteurs, la croissance, conformément aux objectifs de Lisbonne, ainsi que l'affirmation de la place et du rôle de l'Europe dans le monde.

Les trois pierres angulaires de la négociation sont le cantonnement du budget communautaire à hauteur de 1 %, le respect des accords de Bruxelles et de Copenhague s'agissant du « premier pilier » de la PAC, ainsi que le renforcement de l'équité et de la transparence du budget, par la suppression de l'abattement britannique.

Leur légitimité n'est pas contestable.

1) La France souscrit à l'objectif, partagé par plusieurs de ses partenaires, dont elle est solidaire, d'une limitation du niveau de la dépense communautaire à hauteur de 1 % du RNB

a) La France a exprimé très tôt, conjointement avec cinq de ses partenaires, sa position sur cet élément essentiel de la négociation

C'est dès le mois de décembre 2003 que six chefs d'Etat et de Gouvernement ont adressé au Président de la Commission la lettre lui demandant la stabilisation des dépenses communautaires à leur niveau d'alors, sans dépasser 1 % du RNB de l'Union.

Cette démarche conjointe de la France - la lettre a été signée par le Président de la République - ainsi que des principaux contributeurs au budget communautaire, en termes absolus ou relatifs, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède, a été rendue publique après l'échec de la Conférence intergouvernementale à Bruxelles le 13 décembre 2003.

Intervenant au moment où la Commission préparait le texte de sa communication sur les perspectives financières, elle a délivré un message de discipline budgétaire.

Les termes de ce courrier ont ultérieurement fait l'objet d'un élément d'interprétation essentiel, qui a permis de bien préciser la portée de la volonté de rigueur de ses initiateurs.

En octobre 2004, les six Etats signataires ont, en effet, indiqué que ce plafond de 1 % concernait les crédits d'engagement et non les crédits de paiement, lesquels leur sont par définition au plus égaux.

Enfin, cette position a été réaffirmée lors des négociations.

Dans le document commun transmis le 13 mai à la présidence, les six Etats concernés ont rappelé qu'un budget à hauteur de 1 % en termes d'engagements produirait un budget conforme aux principes de subsidiarité, de proportionnalité et de valeur ajoutée de l'Union.

Par ailleurs, la Commission ayant indiqué à la date de la rédaction du présent rapport que sur la base des hypothèses de croissance révisées, 1 % du RNB ne représenterait plus 815 milliards d'euros, comme initialement, mais 824 milliards d'euros, il a été indiqué aux rapporteurs que les Etats membres attachés à l'objectif du 1 % souhaitent le maintien du plafond de dépenses antérieurement prévu, soit ces mêmes 815 milliards d'euros.

L'enveloppe prévue par les pays signataires pour l'ensemble de la période 2007-2013 est donc de 815 milliards d'euros, en prix 2004, contre 1.022 milliards d'euros, y compris les dépenses du Fonds européen de développement, pour la proposition de la Commission.

b) L'objectif du 1 % permet une certaine augmentation en volume du budget communautaire par rapport à 2006

L'objectif d'un budget à hauteur de 1 % du RNB ne représente pas pour les finances communautaires un objectif hors d'atteinte, ce qui nuirait à sa crédibilité.

Il s'inscrit notamment dans la continuité des exercices précédents.

Selon les informations communiquées aux rapporteurs, le budget exécuté des Communautés et du FED a représenté, en paiements effectifs, 0,96 % de la richesse de l'Union en 2001, 1 % en 2002, 0,98 % en 2003 et 0,99 % en 2004.

Cet objectif permet, en outre, la poursuite de l'augmentation en volume des dépenses communautaires, au-delà de la compensation de l'inflation.

L'élargissement intervenu le 1^er mai 2004 a certes modifié les données budgétaires de l'Union, mais l'objectif du 1 % n'en a pas pour autant perdu sa valeur :

- d'une part, il permet par rapport au budget voté de 2004, première année de l'élargissement, une augmentation de 11 % en volume répartie sur toute la période 2007-2013, soit une croissance de 1,6 % par an ;

- d'autre part, il représente un accroissement en volume des dépenses communautaires par rapport au plafond prévu par les perspectives financières pour 2006, qui s'établit à 119 milliards d'euros en prix 2004. Cet accroissement en volume est de 4 % sur l'ensemble de la période, soit 0,5 % par an.

Ainsi que l'a indiqué à la Délégation, lors de sa réunion du 6 avril 2005, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Thierry Breton, la progression du budget européen serait de quelque 50 milliards d'euros par rapport à la période 2000-2006, selon le scénario à 1 %.

C'est le mode de calcul des perspectives financières, en pourcentage du RNB, qui explique cette situation paradoxale au premier abord : le volume des dépenses augmente avec la croissance.

Selon certains observateurs, la possibilité de faire coexister un principe de rigueur, la limitation à 1 % du RNB du plafond des dépenses européennes, et une certaine marge de manœuvre pour l'augmentation de ces mêmes dépenses, en volume, au-delà donc de la seule compensation de l'inflation, chaque année,  relève du paradoxe.

Tel n'est pas en fait le cas.

Exprimé en fonction du RNB, le plafond prévu pour les dépenses communautaires évolue chaque année comme la richesse nationale, selon la croissance.

Il s'agit d'un mode particulièrement sain d'évolution de la dépense publique, puisque les moyens nouveaux sont ceux autorisés par la progression de la richesse et non par une augmentation du taux des prélèvements obligatoires.

2) L'objectif de 1 % du RNB consiste, pour la France, à appliquer au niveau de l'Union la discipline budgétaire qui s'impose durablement à elle et lui garantit le maintien de sa contribution à un niveau compatible avec cet effort de rigueur

a) La France, comme l'Allemagne, est tenue, par les règles européennes, au maintien de son effort de rigueur budgétaire

Dans son deuxième rapport sur la mise en œuvre des GOPE 2003-2005, la Commission distingue, en ce qui concerne les déficits publics, les Etats membres qui, en 2003 ou 2004, «ont maintenu ou sont parvenus à des positions budgétaires saines, à savoir proches de l'équilibre ou excédentaires » (Belgique, Danemark, Estonie, Espagne, Irlande, Luxembourg, Finlande et Suède), et les autres.

Elle souligne notamment que pour les deux principaux contributeurs au budget communautaire, la France et l'Allemagne, le déficit est de 3,7 %, au-dessus donc de la limite de 3 % prévue par le Pacte de stabilité.

Ce diagnostic a été confirmé par les prévisions de « printemps » publiées le 5 avril 2005 par la Commission.

Celles-ci font état pour la France d'un déficit public de 3,7 % du PIB en 2004, 3 % en 2005 mais 3,4 % en 2006, comme l'indique le graphique suivant.

Evolution du déficit public en pourcentage du PIB en France

Source : Etabli d'après les données chiffrées des prévisions économiques de la Commission européenne - Printemps 2005.

S'agissant de la dette publique, l'évolution prévue par la Commission ne laisse espérer non plus aucune marge de manœuvre.

Son niveau, qui était de 63,9 % du PIB en 2003, devrait encore progresser, à raison de 67,1 % en 2007.

La situation est similaire pour l'Allemagne, avec toutefois un déficit qui serait dès 2006 compatible avec les critères de Maastricht, puisqu'il n'atteindrait que 2,8 %, contre 3,3 % en 2005 et 3,7 % en 2004, mais, en revanche, un niveau de dette qui atteindrait 68,9 % du PIB en 2006 contre 64,2 % en 2003.

Ainsi, en l'absence de perspective d'une croissance permettant la résorption du déficit et le rétablissement d'une situation conforme aux critères du Pacte de stabilité, la France ne peut que se résoudre à la poursuite de la maîtrise de ses finances publiques.

C'est d'ailleurs ce qu'elle fait depuis plusieurs années puisque, depuis la loi de finances pour 2003, qui a succédé à un budget initial de 2002 reposant sur une progression de 0,5 % des crédits en volume, le Gouvernement s'attache à respecter l'objectif d'une stabilité des dépenses du budget de l'Etat en volume.

Pour 2005, ainsi que l'indique d'ailleurs le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances, le respect de cette ambition exige, compte tenu de la hausse des charges incompressibles, dettes et pensions, comme de la nécessité de financer les priorités du Gouvernement, d'importants efforts de redéploiement.

b) La maîtrise du poids de sa contribution au budget de l'Union est un impératif auquel la France ne peut se soustraire

· La contribution de la France au budget de l'Union a connu une forte progression sur plusieurs années.

Comme l'indique le graphique suivant, la contribution de la France au budget de l'Union, qui fait l'objet chaque année d'un article spécifique dans le cadre de la loi de finances, a fortement progressé.

Elle s'établissait à 4,1 milliards d'euros en 1982 et représente dorénavant 16,6 milliards d'euros prévus pour 2005.

Sur le plan financier, la France a parfaitement assumé sa part de la croissance des compétences et interventions communautaires.

· Par son poids notamment par rapport aux recettes de l'Etat, la contribution de la France est l'un des éléments centraux du budget.

D'un point de vue juridique, la contribution de la France au budget des Communautés européennes est un prélèvement sur les recettes de l'Etat.

Elle n'est donc pas comptabilisée en dépenses, mais en recettes, et vient dans le tableau de synthèse correspondant, en déduction des produits affectés au budget général.

Son poids budgétaire n'est pas négligeable.

Elle a en effet représenté 6,82 % du montant de recettes fiscales de l'Etat, nettes des remboursements et dégrèvements, en 2003.

La baisse de cette proportion prévue pour 2005, à raison de 6,09 %, doit être interprétée avec prudence. On ne saurait en inférer quelque tendance que ce soit pour les années futures.

En effet, l'importance des décalages entre l'engagement des crédits européens et les paiements correspondants, pourrait entraîner dans les prochaines années une forte progression de la contribution de la France à l'Union.

c) A la différence des scénarios de la Commission et du Parlement européen, l'objectif de 1 % du RNB permet de maîtriser le poids budgétaire de la contribution de la France pour la période 2007-2013 et la dégradation de son solde net

Dans un tel contexte, où la France, comme l'Allemagne, d'ailleurs, doit s'en tenir à la rigueur budgétaire, la limitation des dépenses de l'Union à 1 % du RNB et 815 milliards d'euros est jugée non seulement raisonnable, mais également indispensable et inéluctable.

L'écart entre le scénario de la Commission, à 1,26 % du RNB en moyenne (1,27 % en 2013) en crédits d'engagement, et celui à 1 % défendu par la France, est, en effet, important.

· Le scénario à 1 % permet de limiter l'évolution de la contribution française, contrairement aux propositions de la
Commission et du rapporteur du Parlement européen⁽²⁵⁾, et d'éviter une dégradation trop importante de son solde net.

A leur demande, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a adressé aux rapporteurs des simulations qui permettent de mesurer les enjeux financiers des différentes hypothèses.

En ce qui concerne la contribution brute française, il apparaît ainsi que :

- la simple reconduction à l'identique du budget prévu pour 2006 entraînerait pour la France une certaine progression par rapport à la période actuelle. Elle passerait de 16,6 milliards d'euros en 2005 à 18 milliards en 2013 ;

- la proposition de la Commission en dépenses et en recettes, c'est-à-dire après application du mécanisme de correction généralisé, se traduit par une contribution brute de l'ordre de 23 milliards d'euros en 2013, soit un écart de quelque 6 milliards d'euros par rapport à 2005 et 5 milliards d'euros par rapport à 2006 ;

- la limitation du budget de l'Union à 1 % du RNB selon la demande de la France (mais avec un statu quo en recettes) permet à l'opposé de maintenir à 18 milliards d'euros sa contribution en 2013 ;

- en ce qui concerne la contribution totale de la France pour la période 2007-2013, l'écart entre la proposition de la Commission, en dépenses et en recettes, celle du rapporteur du Parlement européen et un budget à 1 % est significatif : 149 milliards d'euros pour le scénario de la Commission en dépenses et en recettes, 147 milliards d'euros selon la proposition du rapporteur du Parlement européen et avec un statu quo en recettes ; 129 milliards pour le budget à 1 % et le statu quo en recettes, soit un écart de l'ordre de 20 milliards d'euros entre la position de la Commission et celle de la France.

Cette inopportunité de retenir la proposition de la Commission, ou tout autre scénario dépensier, d'ailleurs, est confirmée par la prise en compte du profil des paiements au cours de la période 2007-2013.

Le pic des crédits de paiement en 2008, prévu par la Commission au titre du rattrapage à effectuer sur le décalage entre ceux-ci et les crédits d'engagement sur la période précédente, implique une progression rapide de la contribution française. Celle-ci atteindrait 22,5 milliards d'euros au cours de cette même année 2008.

· Le scénario à 1 % limite également la dégradation du solde net de la France

A la suite du dernier élargissement, le solde net de la France évolue d'une manière défavorable.

S'établissant à -0,19 % du RNB en 2004, il devrait être de l'ordre de -0,21 % en 2006.

Les propositions budgétaires de la Commission se traduisent, pour la France, par un solde moyen de -0,35 % du RNB sur la période 2007-2013 et égal à -0,37 % en 2013.

Il en est de même de celles du rapporteur du Parlement européen, avec des soldes identiques de -0,35 % du RNB sur la période 2007-2013 et -0,37 % en 2013 dans l'hypothèse où ces propositions de dépenses seraient couplées avec le mécanisme de correction généralisé. Le solde net serait respectivement -0,39 % en moyenne et -0,41 % en 2013 en l'absence de modification du mécanisme des recettes.

A l'opposé, un budget à 1 %, avec un statu quo en recettes, permettrait de limiter à -0,31 % du RNB en moyenne sur 2007-2013 et à -0,32 % en 2013 le solde de la France.

· La maîtrise des dépenses européennes est donc la seule garantie pour la France d'un contrôle de l'évolution de ses finances publiques

En définitive, la situation de la France est assez claire, sur le plan budgétaire, vis-à-vis de l'Union :

- l'état de ses finances publiques ne lui permet pas d'envisager avec sérénité une progression significative de sa contribution brute ;

- son solde net tend à se dégrader rapidement ;

- le niveau de ce même solde net ne lui permet cependant pas d'envisager de tirer parti d'un mécanisme de correction généralisé.

Le graphique suivant donne une vision dynamique année par année des résultats pour la France des trois principales hypothèses envisageables, et confirme les éléments qui président au choix du Gouvernement : même le gain résultant de la suppression de l'abattement britannique (laquelle serait partiellement compensée toutefois par le coût du mécanisme de la correction généralisé), entraînerait une dérive de sa contribution, de plus de 4 milliards d'euros en 2013, que l'état de ses finances publiques, selon les règles fixées par l'Union, ne lui permet pas d'assumer.

Evolution de la contribution française (2007-2013)

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Naturellement, il ne saurait être considéré que notre pays pourrait entreprendre sur d'autres postes de dépenses publiques les économies nécessaires. Cela ne semble pas opportun, au contraire.

Pour la France, en effet, le dilemme entre sa vocation généreuse, qui l'inclinerait à consentir une augmentation des moyens financiers européens, et le principe de réalisme, qui lui impose de tenir compte tant des contraintes que de la continuité des attentes de ses ressortissants vis-à-vis des politiques publiques, est particulièrement aigu.

De telles circonstances donnent des orientations très claires sur la faible latitude des politiques envisageables, afin de ne pas risquer nuire à l'image et en conséquence à la légitimité de l'Europe.

En définitive, la portée de cette incontournable contrainte européenne a été résumée par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, à l'Assemblée nationale, le 6 avril dernier, en réponse à une question de M. Pierre Cohen, député :

« Chacun sait que l'Union européenne souhaite, pour elle-même et pour les Etats, la meilleure gestion possible. Les Etats répondent donc qu'ils sont d'accord pour une telle gestion, et qu'ils font d'ailleurs du pacte de stabilité et de croissance la règle de l'Union. Toutefois il faut aussi que l'Union s'applique à elle-même les règles qu'elle impose aux Etats. Elle doit donc surveiller ses dépenses et nous avons bien l'intention que tout euro dépensé par l'Union soit bien dépensé pour les Européens.

« Nous invitons donc l'Union à maîtriser son budget et, naturellement, nous abordons la discussion avec une position de négociation établie par le chef de l'Etat en concertation avec plusieurs partenaires, laquelle fixe ce budget à 1 % du PIB communautaire, pour que nous puissions étudier tous ensemble les véritables propositions d'avenir que l'Union est capable de faire, notamment sur des sujets majeurs tels que la recherche. »

d) Les Etats qui partagent la position de la France sur l'objectif du 1 % souhaitent éviter un même "choc" budgétaire

Les simulations communiquées aux rapporteurs dans le même cadre montrent que les Etats membres qui s'attachent à la poursuite de l'objectif du 1 % et 815 milliards d'euros ne peuvent que partager les mêmes préoccupations que la France.

Selon les propositions de la Commission, en recettes et en dépenses, leurs contributions brutes progressent fortement, passant de quelque 24 milliards d'euros en 2006 à 28 milliards en 2013 pour l'Allemagne, de 14 milliards à 21 milliards, respectivement, pour le Royaume-Uni, 6 à 7 milliards respectivement pour les Pays-Bas, ainsi que 3 à 4 milliards pour la Suède, 2 à 3 milliards pour l'Autriche.

Une forte augmentation de leur contribution est également recensée pour certains des Etats qui ne sont pas sur la position du 1 %, avec une progression de 15 à 19 milliards entre 2006 et 2013 pour l'Italie et de 9 à 12 milliards pour l'Espagne.

Le graphique suivant récapitule ces éléments :

Evolution des contributions brutes
Propositions de la Commission

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

A l'opposé, la limitation du budget de l'Union à 1 % du RNB (avec un statu quo en recettes) se traduit par une stabilisation des contributions brutes à leur niveau de 2006 ou une légère augmentation.

La même remarque vaut en ce qui concerne les soldes nets.

La proposition de la Commission implique, en effet, une dégradation plus prononcée du solde des principaux contributeurs nets que la limitation à 1 % du budget communautaire, à raison  :

- d'un solde net de -0,47 % du RNB en 2013 pour l'Allemagne, qui tirerait pourtant un certain profit du mécanisme de correction généralisé, contre -0,45 % avec un budget limité à 1 % du RNB selon la proposition de la France, et avec un statu quo sur les recettes. L'hypothèse du 1 % limite donc la dégradation du solde allemand, qui s'est établi à -0,39 % du RNB en 2004 et devrait être égal à -0,41 % en 2006  ;

- d'un solde net de -0,51 % pour le Royaume-Uni en 2013, contre -0,28 % en 2006 et -0,19 % en 2004  ;

- et, pour prendre l'exemple d'un autre Etat membre, l'Autriche, d'un solde net de -0,41 % en 2013 contre -0,27 % en 2006. A l'opposé, le solde de cet Etat membre s'établirait à -0,31 % en 2013 avec un budget à 1 %, et en l'absence de changement en recettes.

Le graphique suivant récapitule ces éléments pour l'Allemagne et le Royaume-Uni :

Evolution des soldes nets de l'Allemagne et du royaume-Uni
Propositions de la Commission

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'impact budgétaire des propositions de la Commission est particulièrement lourd pour l'ensemble des contributeurs nets.

Selon certaines simulations, le solde négatif de l'Allemagne pourrait même atteindre 12 milliards d'euros en 2013, alors qu'il était de 7,6 milliards d'euros en 2003.

3) Cet objectif doit s'accompagner du respect de l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 sur la PAC et ne fait pas obstacle au devoir de solidarité avec les nouveaux Etats membres

Parce qu'il exige des ajustements par rapport à la proposition de la Commission, l'objectif du 1 % est parfois présenté comme entraînant d'inéluctables remises en cause du financement de la PAC et des actions structurelles en faveur des dix nouveaux adhérents.

Tel n'est pas le cas tant en raison du volume des dépenses concernées, que des engagements de solidarités souscrits dans des termes adaptés tant à l'égard des agriculteurs de l'ensemble des Etats membres de l'Union qu'en faveur de ces mêmes nouveaux Etats membres.

a) Cet objectif s'inscrit dans la perspective de l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 sur le "premier pilier" de la PAC

· Les plafonds prévus par l'accord de Bruxelles, récent, issu d'une initiative conjointe à la France et l'Allemagne visant modérer le poids budgétaire du « premier pilier » de la PAC, ne doivent pas être diminués

L'accord de Bruxelles conclu les 24 et 25 octobre 2002, qui fixe le plafond des dépenses agricoles de marché et de paiements directs, l'actuelle rubrique 1 a) du budget communautaire, jusqu'en 2013. Il ne concerne donc que le « premier pilier », et non le « deuxième pilier » de la PAC : le développement rural. Il est parfois considéré, à tort, non comme un accord définitif, mais comme un élément de négociation, selon des points de vue assez différents.

Tel est notamment le cas de celui exprimé par la commissaire au budget d'alors, Mme Michaele Schreyer, lors de la rédaction du rapport au Premier ministre sur « Les perspectives financières européennes 2007-2013 » par MM. Serge Vinçon, sénateur, et Marc Laffineur, député : le respect de la limite de 1 % ne serait possible qu'en touchant aux dépenses agricoles.

Dans son rapport précité « Future financing of the European Union », la Chambre des Lords juge quant à elle « regrettable » un tel accord qui « préempte » une aussi grande partie du budget communautaire et considère qu'il prévoit des plafonds de dépenses à l'intérieur desquels il est possible d'ouvrir de nouvelles négociations.

De semblables points de vue ne sauraient être partagés, tant ils méconnaissent la portée de cet accord comme le contexte et le but dans lequel il a été conclu.

En ce qui concerne la portée de l'accord de Bruxelles, elle est clairement incontestable. Celui-ci a été conclu à l'unanimité des membres du Conseil. Seul un autre accord unanime des vingt-cinq Etats membres pourrait dorénavant en modifier la teneur.

Il ne faut pas non plus méconnaître que cet accord est issu d'une initiative conjointe à la France et à l'Allemagne, destinée à gérer au mieux sur le plan budgétaire les défis de l'élargissement pour l'agriculture européenne, avec à l'Est une forte proportion de la population active encore employée dans l'agriculture et, par voie de conséquence, des structures très morcelées avec des exploitations de petites tailles et de faibles surfaces. En Pologne, ainsi, l'agriculture représentait 3,1 % du PIB en 2003, et employait 27,5 % d'une population active estimée à 17 millions de personnes.

La légitimité financière de cet accord n'est pas contestable. Les plafonds qui en font la teneur reposent, en effet, sur le réalisme et l'esprit de responsabilité.

Les modalités de calcul retenues ont été très pragmatiques. Le montant du plafond prévu à compter de 2007, pour les vingt-cinq Etats membres, a été soigneusement ajusté.

Le plafond actuellement prévu pour quinze Etats membres a, en effet, été augmenté du montant des crédits prévus en 2006 pour les dix nouveaux adhérents et majoré de 1 % par an, pour tenir compte, partiellement, de l'érosion monétaire.

Il ne s'agit pas, contrairement à ce qui a pu être parfois écrit, de répartir à vingt-cinq la somme prévue pour quinze, puisque les dépenses effectives ont toujours été inférieures aux prévisions.

L'objectif est au contraire de mieux mobiliser les moyens existants et d'établir à l'avance un projet qui sera plus proche de l'exécution.

En outre, l'accord de Bruxelles s'inscrit donc une logique de discipline budgétaire et de solidarité financière, à plusieurs titres :

- les modalités de prise en compte de l'inflation, à raison de 1 % par an, sont particulièrement raisonnables, sur le plan financier, dès lors que l'objectif de la Banque centrale européenne est plutôt de ne pas laisser les prix dériver de plus de 2 % l'an ;

- le plafond prédéfini s'imposera même en cas de réforme de certains volets de la politique agricole. Les coûts budgétaires des futures réformes seront donc financés à plafond inchangé ;

- la stabilité du plafond ne doit pas cacher un important effort de solidarité avec les nouveaux Etats membres. Conformément au principe du phasing in, les dépenses en faveur de ses derniers vont croître, alors que l'enveloppe globale restera inchangée. Par ailleurs, la part des aides directes devrait passer d'un quart actuellement à un cinquième en 2013.

Le tableau suivant récapitule l'évolution prévisible des dépenses agricoles entre 2007 et 2013, en prenant pour référence l'année 2006.

Evolution des plafonds des dépenses agricoles selon l'accord de Bruxelles

^(*) Les versements, au titre d'une année, sont réglés sur le budget de l'année suivante.

Source : Direction du Budget, in rapport précité de MM. Serge Vinçon, sénateur, et Marc Laffineur, député.

L'accord de Bruxelles représente donc vis-à-vis du monde agricole un effort qui doit être respecté.

Il permet en contrepartie une stabilisation de l'enveloppe, exprimée en euros courants, affectée aux dépenses de marché et de paiements directs, et ainsi d'éviter toute évolution incontrôlée de ce poste budgétaire.

La part du 1^er pilier de la PAC, qui représentait 0,61 % du PIB de l'Union en 1993 et s'établit actuellement à 0,43 %, diminuerait à 0,34 % en 2013.

En ce qui concerne la France, deuxième bénéficiaire des retours au titre de la PAC, et de l'Allemagne, qui en est le troisième bénéficiaire, avoir pris l'initiative de l'accord de Bruxelles représente un incontestable effort de rigueur et de solidarité.

Selon les projections mentionnées dans le rapport précité de MM. Serge Vinçon, sénateur, et Marc Laffineur, député, le solde net de la France au titre de la PAC pourrait en effet diminuer, passant de quelque 2,5 milliards d'euros en 2004, à 2 milliards en 2007 et moins de 1,5 milliard en 2013.

· Son interprétation ne doit donner lieu à aucune entorse, fût-ce pour les dépenses agricoles destinées dans le futur à la Bulgarie et à la Roumanie

Dans sa proposition, la Commission a prévu de respecter l'accord de Bruxelles, qui ne concerne que l'élargissement aux dix Etats qui sont entrés dans l'Union le 1^er mai 2004.

En conséquence, sa proposition de plafond pour les dépenses de marché et de paiements directs sur l'ensemble de la période 2007-2013, a été majorée d'une somme de 7,9 milliards d'euros pour tenir compte des conséquences de l'adhésion, prévue en l'état pour 2007, de la Roumanie et de la Bulgarie.

L'enveloppe destinée à ces deux Etats est à la hauteur de la place qu'y tient l'agriculture.

En Roumanie, ce secteur économique occupait en 2003 41,4 % d'une population active estimée à 9,3 millions de personnes et représentait 13,1 % du PIB.

En Bulgarie, l'agriculture représentait en 2003 également 11,4 % du PIB et employait 26 % d'une population active estimée à 3,3 millions de personnes.

Cette proposition financière de la Commission recueille l'assentiment de la France.

Cette position n'est malheureusement pas partagée par tous les Etats membres, ni par le Parlement européen, qui considèrent que le plafond de l'accord de Bruxelles est indépendant de l'étendue territoriale de l'Union et que l'entrée de deux nouveaux Etats dans l'Union doit se faire à budget constant.

Une telle approche n'est pas acceptable.

Elle ne conduit qu'à fragiliser un accord dont on a vu qu'il était adapté aux enjeux.

Le plafond de 301 milliards d'euros prévu pour les dépenses de marché et de paiement direct au titre du premier pilier de la PAC, qui tient compte des conséquences de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, doit clairement être considéré comme un élément intangible du budget communautaire.

· Le respect de l'accord de Bruxelles s'impose, au-delà de la seule valeur des accords conclus et de la « parole donnée », en raison de la forte légitimité de la PAC

- Le bilan d'ensemble de la PAC est positif

Lorsque la PAC a été créée, l'Europe était encore marquée par sa dépendance alimentaire vis-à-vis du reste du monde, notamment des approvisionnements provenant des grands pays agricoles au premier rang desquels, les Etats-Unis, le Canada, les pays du cône sud de l'Amérique latine, ainsi que l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

Politique volontariste, la PAC a été extrêmement intégrée, ouvrant des droits à financement, et non des possibilités de financement.

Parce qu'elle a conduit à des excès de production dans les années 1980 et parce qu'elle a représenté un important enjeu dans les négociations commerciales internationales en raison de sa philosophie « protectionniste », la PAC a souvent été critiquée.

Sont également mis en avant, parfois, l'inéluctable inégalité de la répartition des aides selon les Etats, puisqu'elle profite nécessairement plus aux pays agricoles qu'à ceux qui ne le sont pas, ceteris paribus, ou encore ses effets négatifs sur l'environnement et l'inefficacité de certains de ses instruments.

De telles considérations ne doivent pas conduire à méconnaître quatre éléments clefs de la réussite de la PAC :

- l'Europe bénéficie de l'autosuffisance alimentaire, laquelle lui a souvent fait antérieurement défaut ;

- elle dispose ainsi de plus de latitude pour répondre aux attentes de sa population en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de l'alimentation, la sécurité sanitaire des produits et la couverture de ses besoins, que si elle dépendait des pays tiers ;

- elle bénéficie d'un instrument qui lui permet de maintenir un certain équilibre dans la répartition géographique de sa population, ainsi qu'une harmonie entre le milieu urbain et le monde rural ;

- elle a montré à plusieurs reprises sa capacité à en réviser les dispositifs, pour poursuivre des objectifs essentiels. Tel a été le cas de la réforme de 1992, fondée sur le basculement des soutiens à la production vers un système d'aide au revenu, une baisse des prix à la production et les aides au développement rural, réforme complétée par une nouvelle baisse de prix en 1999, permettant ainsi, en deux temps, l'élimination des surproductions. Tel est également le cas de la réforme adoptée par le Conseil européen de Luxembourg le 26 juin 2003, qui a prévu notamment le découplage ainsi que, pour répondre aux préoccupations croissantes en matière protection de l'environnement, le renforcement de l'éco-conditionnalité, c'est-à-dire de la subordination des aides directes au respect de normes environnementales et d'emploi.

- La PAC bénéficie d'une grande légitimité dans l'opinion publique européenne

La Commission européenne a publié le 2 mars dernier sur son site Internet une étude sur la manière dont les Européens perçoivent la PAC, fondée sur les résultats d'un sondage d'opinion d'Eurobaromètre.

Ses conclusions sont éclairantes. Elles montrent que l'opinion publique européenne a une bonne image de cette politique et ne met nullement en doute son efficacité, dans l'ensemble.

Le communiqué de la Commission auquel ce sondage avait donné lieu était, en effet, à la date de la rédaction du présent rapport, le suivant :

« Que pense l'Europe élargie de la politique agricole commune (PAC) ?

« 66 % des citoyens de l'Union européenne pensent qu'accorder plus de crédits à la protection et au développement de l'économie rurale en général et au soutien direct des agriculteurs est une bonne chose, d'après les résultats du dernier sondage Eurobaromètre. Dans la première étude de ce type à être réalisée dans les 25 Etats membres de l'UE, une nette majorité a affirmé soutenir les changements récents de la politique agricole commune (PAC) et souhaiter voir continuer à évoluer dans cette direction la façon dont celle-ci soutient les agriculteurs de l'Union.

« Découvrez ci-dessous quelques-uns de ces résultats intéressants ou consultez le rapport complet pour plus d'information.

· 57 % des Européens estiment que la PAC fait du bon travail en veillant à ce que les produits agricoles soient sains et sûrs.

· 55 % pensent que la PAC est dans son rôle en encourageant le respect de l'environnement.

· 48 % estiment que la PAC rend l'agriculture européenne plus compétitive sur les marchés mondiaux.

· 47 % des citoyens considèrent que la PAC joue un rôle de soutien en favorisant les méthodes de production biologique.

· 29 % des Européens (9 % de plus qu'en 2003 et qu'en 2002) reconnaissent l'importance de l'information sur l'origine géographique des produits alimentaires et le rôle que la PAC joue à cet égard.

· Les personnes interrogées à Chypre et à Malte semblent les plus convaincues des avantages que présente la PAC (76 % de Chypriotes et 72 % de Maltais pensent que la PAC garantit que les produits alimentaires que l'on achète sont sûrs pour la consommation), tandis que les citoyens suédois et danois le sont nettement moins (25 % et 31 % respectivement). »

· L'hypothèse d'un cofinancement de la PAC, notamment évoquée par le rapporteur du Parlement européen, doit être exclue

A deux reprises, l'hypothèse d'un cofinancement des dépenses de marché et de paiements directs de la PAC a été officiellement évoquée, lors des débats sur les perspectives financières 2007-2013.

Dans une lettre adressée le 1^er février 2005 au président du Conseil, M. Jean-Claude Juncker, ainsi qu'au président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso, le Premier ministre italien, M. Silvio Berlusconi, contestant également la pertinence de l'objectif du 1 %, a estimé qu'une réduction substantielle du budget proposé par la Commission suppose que l'on fasse des économies dans les limites fixées pour les paiements directs, par le Conseil européen d'octobre 2002, par l'introduction « d'un élément de cofinancement national du premier pilier de la PAC ».

Le rapporteur du Parlement européen, M. Reimer Böge (PPE, Allemagne), n'a pas exclu cette hypothèse, en des termes très prudents il est vrai, et la résolution du Parlement européen indique : « Il conviendrait de prévoir la possibilité de mettre en œuvre progressivement dans l'UE-15, si les besoins excèdent les prévisions, un processus de cofinancement obligatoire. »

Pour la France, le respect de l'accord de Bruxelles exclut de retenir de telles suggestions, quelles que soient les précautions qui, à ce stade, les entourent.

Elles conduiraient en effet à réduire les plafonds prévus par l'accord de Bruxelles et à reporter sur le budget des Etats membres des charges supplémentaires fixées au niveau communautaire.

En termes de technique budgétaire, il s'agirait d'une opération de débudgétisation du budget européen vers les finances des pays, contraire à l'esprit de rigueur que le maintien de sa légitimité exige de l'Union.

b) L'objectif de 1 % du RNB ne fait pas obstacle aux impératifs de la solidarité envers les nouveaux Etats membres

· L'exigence d'un effort de solidarité au profit des nouveaux membres

La proposition de la Commission se traduisant par une forte augmentation des dépenses de cohésion, qui devraient atteindre 0,41 % du RNB de l'Union, l'objectif de la limitation à 1 % du RNB de l'Union entraîne d'inéluctables ajustements.

Il importe par conséquent de rappeler que, notamment pour la France, ceux-ci ne devront pas affecter la teneur de l'effort de solidarité avec les nouveaux Etats membres tel qu'il a été prévu, à ce titre, par la Commission.

Les crédits de la cohésion doivent être concentrés dans les zones les moins développées, avec une priorité en faveur des nouveaux Etats membres.

Telles sont d'ailleurs les orientations retenues par le Conseil européen de décembre, lorsqu'il a acté les avancées de la présidence néerlandaise sur cette question :

- le maintien de la solidarité parmi les principes à respecter pour les interventions communautaires, à côté de la subsidiarité et de la proportionnalité ;

- l'inscription dans le cadre des prochaines perspectives financières, des moyens nécessaires permettant la réduction des disparités de développement des nouveaux Etats membres.

De même, le document commun aux six signataires de la lettre en faveur d'une limitation à hauteur de 1 % du budget communautaire, transmis à la présidence le 13 mai 2005, rappelle ce principe de concentration dans les Etats membres les plus pauvres.

· La légitimité de la limitation à un maximum de 4 % du PIB des retours d'un Etat membre au titre de la politique de cohésion

En matière de politique de cohésion, la France est également attachée à la règle du plafonnement à 4 % du PIB des retours dont peut bénéficier un Etat membre au titre de la politique de cohésion.

Etablie lors du Conseil européen de Berlin en mars 1999, elle prévoit précisément que le total des aides annuelles reçues par les Etats membres au titre des actions structurelles ne doit dépasser cette limite.

La légitimité de la méthode de Berlin, sous une forme d'ailleurs adaptée par la Commission, est incontestable vis-à-vis de nouveaux adhérents, puisque celle-ci a été décidée avant même que la question de leur entrée dans l'Union ne soit prévue.

Elle n'est pas seulement d'ordre budgétaire, mais également d'ordre économique et historique.

D'une part, jamais un Etat membre de l'Union européenne n'a reçu de tels transferts.

D'autre part, il s'agit d'éviter, en raison de la règle de cofinancement des dépenses concernées par l'Union européenne et les administrations publiques des Etats membres, que les finances publiques des Etats les moins riches ne soient soumises à de trop fortes pressions en matière de dépenses.

Enfin, il convient de veiller à ce que le niveau des transferts au titre de la cohésion et des actions structurelles n'aille pas au-delà de la capacité d'absorption des Etats concernés.

Cette capacité dépend de deux éléments.

Il s'agit, d'une part, de la bonne adéquation des structures administratives. L'histoire de l'Union et de ses membres a montré que même de grands Etats tels que la France connaissaient une sous-exécution des crédits de la politique de cohésion⁽²⁶⁾, pouvaient avoir des difficultés à absorber l'ensemble des fonds auxquels ils pourraient avoir accès.

D'autre part, en termes économiques, il ne faut pas négliger que des transferts supérieurs à la capacité productive des secteurs bénéficiaires de la politique de cohésion pourraient provoquer des effets de bulle et d'inflation qui nuiraient à la poursuite de la croissance, à terme.

Le taux d'investissement dans les dix nouveaux Etats membres est d'environ 5 %. Le plafond de 4% permet déjà, ce qui est considérable, un quasi doublement de ce taux.

Il convient d'ailleurs de rappeler que ce plafond est bien une limite supérieure, laquelle ne crée pas de droit de tirage.

Les modalités d'application de cette limite ont été contestées par les trois Etats baltes, qui jugent que la Commission ayant sous-estimé leur croissance dans le cadre de ses prévisions économiques, les sommes prévues pour eux au titre des actions structurelles et de la politique de cohésion doivent être réévaluées en conséquence. Ils invoquent également que la méthode et les données utilisées conduisent octroyer par tête d'habitant, une aide inférieure aux Etats qui sont au sein de l'Union les plus pauvres.

Une telle démarche rappelle combien certains éléments doivent être clarifiés quant aux objectifs de la politique de cohésion.

4) Il fournit un cadre permettant de prévoir, pour d'autres grandes priorités et actions européennes, des ressources convenables

a) La croissance et le rôle de l'Europe dans le monde sont également les grandes priorités de la France

Au-delà de cette exigence de solidarité, la France a pu rappeler, ainsi que l'a précisé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Thierry Breton, lors de son audition par la Délégation le 6 avril dernier, quelles étaient ses autres grandes priorités dans un budget aussi diversifié que celui de l'Union européenne.