Eerste termijn debat zelfevaluatie toeslagenaffaire

Het doel van het onderzoek was het evalueren van de behandeling van toeslagenwetgeving door de Eerste Kamer in de jaren 2003-2019. De plenaire en schriftelijke behandeling van wetsvoorstellen, toezeggingen, evaluaties en rapporten is hiervoor doorgenomen. Tevens is bekeken in hoeverre de Eerste Kamer signalen van misstanden heeft ontvangen en opgepakt.

De werkgroep concludeerde dat de problemen die uiteindelijk de toeslagenaffaire veroorzaakt hebben bij de Eerste Kamer destijds niet voldoende op de radar stonden. De Kamerleden controleerden wel op de rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en andere facetten van de behandelde wetsvoorstellen, maar ze hadden daarbij onvoldoende aandacht voor de punten die er, achteraf gezien, het meest toe deden. Zorgen rondom wat tegenwoordig benoemd wordt als 'doenvermogen' van ouders werden regelmatig niet opgepakt en ook problemen bij de Belastingdienst werden niet diepgaander onderzocht.

Er werden wel zorgen geuit, die met de kennis van nu, de vinger precies op de zere plek legden, maar vaak kregen wetsvoorstellen bij de eindafweging het voordeel van de twijfel en werden ze door een politieke meerderheid aanvaard. Die politieke eindafweging stond met name in de periode 2012-2014 sterk in het teken van het saneren van de overheidsfinanciën, waarbij het aanpakken van fraude breed gesteund werd. Bij het onderzoek is opgevallen dat de Kamer verkregen toezeggingen snel uit het oog verloor, in het bijzonder na een Kamerwisseling, waardoor toezeggingen soms onterecht als uitgevoerd werden gekwalificeerd. Evaluaties die de Kamer ontving werden niet in behandeling genomen.

Naarmate de tijd vorderde kreeg de Kamer echter meer aandacht voor het burgerperspectief. Er werden gaandeweg meer evaluaties uitgevoerd en ook werden er toezeggingen aan bewindslieden ontlokt die de aandacht voor de burger laten zien. De aandacht voor het 'doenvermogen' van de ouders kwam in latere jaren meer in beeld. Met 'doenvermogen' wordt bedoeld dat burgers een wet niet alleen kennen, maar ook kunnen (definitie WRR). Anders gezegd, het vermogen om een plan te kunnen maken, in actie te komen, acties vol te houden en met tegenslag om te gaan (definitie UWV).

Op basis van deze conclusies is door de leden van de werkgroep een aantal aanzetten tot verbeteringen voor de behandeling van wetgeving geformuleerd. Ten eerste wordt een intensievere toets op de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen voorgesteld. Ten tweede wordt gepleit om de 'landing' van een wet bij lagere overheden en uitvoeringsinstanties te (laten) evalueren en deze evaluaties meer aandacht te geven in de Kamer. Ten derde wordt er aangeraden om een verkregen toezegging kritischer te beoordelen wanneer een bewindspersoon stelt dat deze is nagekomen. Ten vierde zou het burgerperspectief vergroot kunnen worden binnen de Eerste Kamer.

Opvolging en concretisering van deze aanbevelingen vraagt mogelijk andere inzet van Kamerleden en hun ondersteuning. Om daar een goede maat in te vinden, raadt de werkgroep aan na te denken over de rolopvatting van de Kamer gelet op haar grondwettelijke taak, ook in verhouding tot de Tweede Kamer, en de noodzaak van voldoende (ambtelijke) ondersteuning hierbij.

Senator Ganzevoort (GroenLinks) zei dat uit het rapport blijkt dat er te weinig oog was voor de mensen om wie het ging. Pas in de loop van de jaren kreeg de Eerste Kamer meer aandacht voor het perspectief van de burgers. Er waren vaak politieke redenen om een voorstel niet te blokkeren. Hij noemde het een 'pijnlijk beeld'. Volgens Ganzevoort gebeurde dat niet alleen bij wetten met betrekking tot toeslagen, maar bijvoorbeeld ook bij de Programmatische Aanpak Stikstof en meer recent bij de Omgevingswet. GroenLinks sluit zich aan bij de aanbevelingen van de werkgroep. Ganzevoort pleit voor het expliciet opnemen van de uitvoerbaarheidstoets in de Aandachtspunten voor wetgevingskwaliteit die Eerste Kamerleden krijgen uitgereikt aan het begin van een Kamerperiode. Ook zou de toets op uitvoerbaarheid moeten worden aangescherpt, betoogde hij. Als de Eerste Kamer om een evaluatie vraagt, moeten ook relevante criteria worden toegevoegd. Anders is vragen en uitvoeren van de evaluatie verspilde geld en tijd, aldus Ganzevoort. Kamerleden moeten bij het volgen van de uitvoering zelf beter opletten, zei hij, maar ook de staf van de Eerste Kamer zou een iets inhoudelijker rol kunnen spelen bij het wegen van toezeggingen. Tot slot pleitte Ganzevoort voor het versterken van de fractieondersteuning.

Senator Koole (PvdA) zei dat de overheid enorm gefaald heeft bij de toeslagen. De Eerste Kamer heeft zich terecht de vraag gesteld of er in haar functioneren iets is misgegaan en wat we daarvan kunnen leren. Het is volgens hem geen verheffend beeld. De Eerste Kamer zit aan het einde van het wetgevingsproces en kijkt naar de kwaliteit van wetgeving. Regelmatig komt het voor dat de Eerste Kamer oordeelt dat een wetvoorstel al uitvoerig is behandeld in de Tweede Kamer en dat daarom een uitvoerige behandeling in de Eerste Kamer niet meer nodig is. Het omgekeerde komt ook voor. Volgens Koole is de Eerste Kamer de spiegel van maatschappelijk debat. Als medewetgever dient zij de kwaliteit van wetgeving te beoordelen. Hij had een aantal vragen aan de werkgroep: moet het Belastingplan niet veel uitgebreider worden behandeld, en niet als één pakket, maar afzonderlijk? Moet de Eerste Kamer ook achteraf aandacht besteden aan de werking van een wet? De PvdA is het eens met de werkgroep dat de uitvoerbaarheid grondiger getoetst moet worden op de uitvoerbaarheid. Hij vroeg wel hoe: de leden zelf, maar kan de griffie, de ambtelijke ondersteuning, hier ook een rol in spelen? Ook is het volgens Koole belangrijk kritischer na te gaan of een toezegging is nagekomen. Hij stelde voor dat de griffie standaard nagaat of er schriftelijk overleg over de uitvoering van de toezegging is geweest.

Senator De Bruijn-Wezeman (VVD) begon met de vraag hoe de Eerste Kamer als medewetgever ervoor kan zorgen dat wetten niet zo worden uitgelegd dat ze ongewenste gevolgen hebben voor burgers. Ze wees erop dat het kunnen leveren van maatwerk in de uitvoering tijd kost. Ook kan het gevolgen hebben voor de geautomatiseerde processen die daarop niet zijn ingesteld. Volgens de werkgroep moet het doenvermogen van mensen nadrukkelijker onderdeel te worden van de uitvoeringstoets door de Eerste Kamer. De Bruijn vroeg wat er gebeurt als na amendering in de Tweede Kamer blijkt dat een wet niet meer voldoet aan de uitvoeringstoets. Moet er dan om een aanvullende uitvoeringstoets worden gevraagd? Tegelijk wordt terughoudendheid verwacht van de Eerste Kamer, zei zij. Over het nakomen van toezeggingen zei De Bruijn dat het vooral aan de leden zelf is om hier op te letten en ook te zorgen voor een goede overdracht aan de opvolgers. Ze riep de Kamer op om zich vooral te richten op de verbeterpunten. Wat de VVD betreft hoeft de ambtelijke ondersteuning van de Kamer niet te worden uitgebreid.

Senator Ester (ChristenUnie) stelde dat Eerste Kamerleden als volksvertegenwoordigers medeverantwoordelijk zijn voor de complexiteit van het toeslagenstelsel. Volgens hem levert het rapport een belangrijke bijdrage aan het zelfreinigend vermogen van de Eerste Kamer. Hij vroeg wel waarom de evaluatie stopt in 2019, terwijl 2020 en 2021 niet zijn meegenomen. Handzamer, praktischer en gevarieerder toetsen op het doenvermogen van de burger is volgens hem nodig. Hij had een aantal vragen voor de werkgroep. Hoe kunnen we het collectieve geheugen van de Kamer activeren zodat deze zelfevaluatie opvolging krijgt? Hoe ziet de werkgroep de spanning tussen fraudebestrijding, doelmatigheid en rechtsbescherming? Was de maatschappelijke antenne van de Eerste Kamer wel goed afgesteld? Biedt de Belastingdienst eigenlijk wel voldoende tegenwicht? Welke mogelijkheden ziet de werkgroep om handen en voeten te geven aan deze omslag in het werk van de Eerste Kamer? Ook Ester was van mening dat de behandeling van het Belastingplan zorgvuldige behandeling van de afzonderlijke wetsvoorstellen niet ten goede komt. Hij besloot zijn bijdrage met de oproep dat snel een einde moet worden gemaakt aan de situatie van de slachtoffers. De afwikkeling duurt te lang, aldus Ester.

Senator Van Rooijen (50PLUS), die in de jaren zeventig van de vorige eeuw als staatssecretaris van Financiën verantwoordelijk was voor de Belastingdienst, zei dat het ministerie van Financiën van oudsher zuinig is op het aantal bewindspersonen: slechts één minister en één staatssecretaris. Hij heeft zelf altijd gepleit voor een tweede staatssecretaris voor alleen toeslagen. Daarnaast is de Belastingdienst volgens hem ingericht om belastingen te innen en niet om toeslagen uit te keren. Soms liggen zaken voor de hand en vraagt men waarom het niet is gedaan, aldus Van Rooijen. Hij steunde het onderzoek naar wijziging van het toeslagenstelsel, zoals in het rapport van de werkgroep staat. Volgens Van Rooijen moet bij het toetsen van een wet eerst gekeken worden naar de technische mankementen voordat een politieke afweging wordt gemaakt. De 50PLUS-fractie had een aantal suggesties om missers in de toekomst te voorkomen. Allereerst zou het instrument van een invoeringswet vaker kunnen worden ingezet. Ten tweede zou de Eerste Kamer de amendementen die de Tweede Kamer heeft aangenomen specifieker moeten behandelen. En ten derde zouden wetsvoorstellen, zoals bijvoorbeeld de nieuwe Pensioenwet, artikelsgewijs kunnen worden behandeld.

Senator Van Apeldoorn (SP) die mede namens de PvdD sprak, zei datde Eerste Kamer medeverantwoordelijkheid draagt voor het toeslagenschandaal. Het is goed dat deze rol nu erkend is en grondig onderzocht door de werkgroep, aldus Van Apeldoorn. Lessen voor de toekomst helpen de slachtoffers nu niet, maar kunnen wel toekomstige slachtoffers voorkomen. De kinderopvang is een markt geworden. Bij de behandeling van de Wet kinderopvang was vanuit de oppositie aandacht voor de gevaren van de marktwerking. De invoering van de marktwerking is volgens de SP fundamenteler dan het veronachtzamen van de uitvoering van de toeslagen. Er is in de verschillende debatten wel degelijk kritiek geweest op de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, soms van een enkele fractie, soms breder gedeeld. Maar in de meeste gevallen zette de Eerste Kamer niet door. Van Apeldoorn sluit zich aan bij het pleidooi van andere woordvoerders om het Belastingplan niet als één pakket te behandelen. De SP en de PvdD kunnen zich vinden in de aanbevelingen van de werkgroep.. De Kamer zou structureel aandacht moeten hebben voor de mensen die met de hier aangenomen wetten in aanraking komen. De blik achteruit is soms hard nodig. Laten we in het startpakket voor nieuwe leden ook dit rapport meegeven. Het moet niet bij dit debat blijven, maar het rapport en de daarin vervatte lessen moeten onderdeel worden van het institutioneel geheugen, besloot Van Apeldoorn.

Senator Backer (D66) nam de toetsingscriteria voor de wetgeving die de Eerste Kamer hanteert als uitgangspunt voor zijn bijdrage aan het debat: rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Een regeling kan theoretisch rechtmatig zijn, maar in de praktijk onrechtvaardig uitpakken. Het begrip doenvermogen is helemaal niet in beeld geweest, zeker niet bij de Belastingdienst, zei Backer. Het ging in de Kamer met name over de aanpak van fraude, en over lik-op-stuk-beleid. De rechter heeft door de plenaire behandeling in beide Kamerslang gedacht in de geest van de wetgever te hebben gehandeld. Daarom volgde ook de rechter de harde lijn. Dat moet volgens Backer een leerpunt zijn voor de Eerste Kamer: woorden doen ertoe. Woorden resoneren in de rechtspraak. Hij vroeg of de werkgroep het eens is met deze analyse. Kamerleden moeten doorzetten en toezeggingen beter opvolgen. Er komen nog veel meer regelingen bij, zoals tijdens de coronapandemie.We moeten er op letten dat er geen herhaling komt van wat er is gebeurd met de toeslagen, zei Backer tot besluit.

Senator Oomen-Ruijten (CDA) zei dat zij er niet van overtuigd is dat er voldoende lessen zijn getrokken uit de misstanden. Was de wetgeving wel adequaat en was er niet te veel aandacht voor het voorkomen van fraude, zo vroeg zij. Er was volgens haar juist te weinig oog voor de menselijke maat. Ze miste e de zelfreflectie van de Tweede Kamer. Volgens Oomen moeten Tweede Kamerleden kijken of een wet in de uitvoering deugt. En de regering hoort in zo'n proces een transparant gesprekspartner te zijn. Ze is het eens met de werkgroep dat de Eerste Kamer de uitvoerbaarheid grondiger moet toetsen. Maar de uitvoerbaarheid moet dan wel meer open en transparant zijn. Er moet explicieter nagevraagd worden wat de consequenties zijn voor de burger. Ook Oomen sloot zich aan bij het pleidooi om verzamelwetgeving zoals het Belastingplan niet meer te behandelen, alleen in geval van technische wijzigingen. Ze stelde voor om bij een wetgevingsdossier standaard een aantal punten mee te nemen, zoals het oordeel van maatschappelijke organisaties en van de Nationale Ombudsman. Uitvoerders moeten meer ruimte krijgen om de menselijke maat te hanteren, aldus Oomen.

Senator Raven (OSF) noemde het rapport van de werkgroep 'mals'. Hij meende dat dit misschien komt door de omgangsvormen in de Eerste Kamer en het parlementaire taalgebruik. Hij had eigenlijk verwacht dat de titel zou zijn 'De Eerste Kamer heeft gefaald'. Dat harde oordeel had best in dit rapport naar voren mogen komen, aldus Raven. De eerste vier aanbevelingen van de werkgroep zijn volgens hem intern gericht. De Eerste Kamer heeft grote schoenen aangetrokken door te zeggen dat wetgeving wordt getoetst op rechtmatigheid, handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid. Dat zijn grote woorden volgens Raven, die de Kamer niet heeft kunnen waarmaken. Ons zou schaamrood op de wangen passen, zei hij. De OSF ziet drie taken voor de Eerste Kamer: controleren, evalueren, en visioneren voor de lange termijn op basis van provinciale visies Het geluid van de regio's moet nadrukkelijker naar voren kunnen worden gebracht. Daarom zou de Eerste Kamer het recht van initiatief moeten krijgen. Bovendien zou de Eerste Kamer het beleid structureel moeten evalueren. In combinatie met het werken aan een visie kan in de toekomst het maken van missers worden beheerst, aldus Raven.

Senator Otten (Fractie-Otten) was zelf lid van de werkgroep vanuit zijn functie als ondervoorzitter van de commissie voor Justitie en Veiligheid. Tijdens de onderzochte periode (2003-2019) was zijn fractie geen lid van de Eerste Kamer. Volgens Otten zijn veel Kamerleden blijven vasthouden aan wat oud en vertrouwd is. Terwijl de Kamer daarmee niet opgewassen is tegen de veranderende samenleving. De drieslag rechtmatigheid, handhaarbaarheid en uitvoerbaarheid komt uit de jaren negentig van de vorige eeuw en voldoet volgens Otten niet meer. De Eerste Kamer is een democratische noodrem, maar als de wetgeving dreigt te ontsporen durft niemand aan de rode hendel te trekken. Hij hield een pleidooi voor integrale toetsing, een totaal aanpak, waarbij de Eerste Kamer wetsvoorstellen beoordeelt op hun onderlinge samenhang. Bij een dergelijke integrale beoordeling is vooral de kwaliteit van de leden van de fracties van belang, en niet zozeer de fractiegrootte. Het probleem is urgent en acuut geworden, aldus Otten.

Senator Schalk (SGP) zei dat de zelfevaluatie nog moet beginnen. Het rapport van de werkgroep is een aanzet, maar zelfevaluatie vraagt iets van het verdere werk van de Eerste Kamer. Hoe kan het dat een complete regering, 150 Tweede Kamerleden en 75 Eerste Kamerleden niet hebben gezien wat er is gebeurd, vroeg Schalk. De fraudeaanpak heeft geleid tot een groot complex systeem waarin onschuldige mensen verdronken. Deze Kamer staat als het goed is met één been in de Kamer en met één been in de modder. Schalk had een aantal vragen aan de werkgroep en aan de gehele Kamer: Op welke wijze kunnen we het burgerperspectief meer invulling geven? Hoe voorkomen we dat we tevreden zijn als we een toezegging hebben zonder dat we een sluitend systeem hebben om de uitvoering van die toezegging te monitoren? Hoe kan voorkomen worden dat machtsuitoefening kan verworden tot machtsmisbruik? Hij zei dat er meer nodig is dan geld. Wat heb je aan geld als je huwelijk kapot is, of als je kind uit huis is geplaatst, zei hij. Hij besloot zijn bijdrage met een oproep om na te denken over de tijd (een dag in de week) die beschikbaar is voor Eerste Kamerleden om hun werk te doen.