Europees
Economisch en Sociaal Comité
NAT/205 |
"Projectmechanismen –
Kyoto
(II)" |
Brussel, 11 december
2003
ADVIES van het Europees Economisch en Sociaal
Comité |
over
het |
"Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de
Raad houdende wijziging van de richtlijn tot vaststelling van een regeling
voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, met
betrekking tot de projectmechanismen van het Protocol van
Kyoto"
COM(2003) 403 def. –
2003/0173 (COD) |
|
|
|
|
|
|
|
|
De Raad heeft op 1 september 2003 overeenkomstig
artikel 175(1) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen
besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over
het
" Voorstel voor een
richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van de
richtlijn tot vaststelling van een regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, met betrekking tot de
projectmechanismen van het Protocol van Kyoto"
(COM(2003) 403 def. – 2003/0173 (COD)).
De gespecialiseerde afdeling "Landbouw,
plattelandsontwikkeling en milieu", die met de voorbereiding van de
desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 november 2003
goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Le
Nouail-Marlière.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft
tijdens zijn 404e zitting van 10 en 11 december 2003 (vergadering van 11
december 2003) het volgende advies met algemene stemmen
goedgekeurd.
*
* *
- Inleiding
- Het Raamverdrag van de
Verenigde Naties inzake klimaatverandering (Klimaatverdrag of UNFCCC) werd
in juni 1992 op de Wereldmilieutop in Rio door 154 landen ondertekend en
trad op 21 maart 1994 in werking. Het is een eensgezinde poging om iets te
doen aan de opwarming van de aarde als gevolg van door de mens veroorzaakte
(antropogene) klimaatverandering. Het uiteindelijke doel ervan is "het
bewerkstelligen van een stabilisering van de concentraties van
broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke antropogene
verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Dit niveau dient te
worden bereikt binnen een tijdsbestek dat toereikend is om ecosystemen in
staat te stellen zich op natuurlijke wijze aan te passen aan
klimaatverandering, te verzekeren dat de voedselproductie niet in gevaar
komt en de economische ontwikkeling op duurzame wijze te doen
voortgaan"1.
- Het bij het
Klimaatverdrag gevoegde Kyoto-Protocol werd aangenomen tijdens de derde
vergadering van de conferentie van partijen (COP-3) in december 1997 in
Kyoto, Japan. Tot dusver hebben 119 landen, inclusief de EG en haar
lidstaten en ook de meeste toetredingslanden, het Protocol geratificeerd.
Deze landen zijn samen verantwoordelijk voor 44,2 % van de
CO2-uitstoot.
- Om in werking te
kunnen treden moet het Protocol van Kyoto geratificeerd zijn door minstens
55 landen die in 1990 voor meer dan 55% van de CO2-uitstoot in de
geïndustrialiseerde wereld verantwoordelijk waren. De Verenigde Staten
hebben in 2001 afstand van het Protocol genomen, terwijl hun emissies hand
over hand toenemen en inmiddels al 25 procent van de wereldwijde uitstoot
uitmaken. Op dit ogenblik is het Protocol nog steeds niet in werking
getreden, ondanks alle inspanningen om vóór de top van Johannesburg in
augustus 2002 deze doelstelling te bereiken.
- De EU heeft in
dit kader toegezegd om in de periode 2008-2012 haar totale uitstoot van
broeikasgassen terug te dringen tot 8% onder het emissieniveau van 1990. Met
de huidige maatregelen zal echter naar verwachting slechts een afname van
4,7% in 2010 bereikt worden, d.w.z. 3,3% te weinig. Wil de EU haar
Kyoto-doelstelling van 8% halen, dan moet zij aanzienlijk méér doen en
aanvullende beleidsmaatregelen treffen. In 1998 namen de 15 lidstaten van de
EU de zogenoemde 'burden sharing agreement' aan, waarin zij afspraken hebben
gemaakt om de totale EU-reductieverplichting van 8% onderling te verdelen.
De Europese Gemeenschap heeft tijdens de zitting van de Raad van 4 maart
2002 het Protocol van Kyoto geratificeerd krachtens Beschikking
2002/358/EG2. De lidstaten hebben op 31 mei 2002 het
ratificatieproces op nationaal niveau afgerond.
- Om de nakoming
van hun emissiereductieverplichtingen te bevorderen en te vergemakkelijken,
hebben de in bijlage I van het Protocol vermelde landen de beschikking
gekregen over zogenaamde flexibele mechanismen, die zijn ingesteld om
de emissiereducties op kosteneffectieve wijze te verwezenlijken. Deze
flexibele mechanismen zijn: emissiehandel, gezamenlijke uitvoering en het
mechanisme voor schone ontwikkeling (aanmoediging van duurzame ontwikkeling
en samenwerking tussen industrie- en ontwikkelingslanden).
- Hoewel
uitvoering van de drie flexibele mechanismen op internationaal niveau alleen
mogelijk is als het protocol van Kyoto in werking treedt, timmert de EU
reeds aan de weg met een eigen intern systeem voor emissiehandel dat in
januari 2005 van start zal gaan.3
- Het voorstel is
een aanvulling op de Richtlijn "met betrekking tot de projectmechanismen van
het Protocol van Kyoto", dat wil zeggen de andere flexibele mechanismen
naast de handel in emissies, die bedoeld zijn om de kosten en de
macro-economische impact van de uitvoering van het Protocol beperkt te
houden.
- Het
Kyoto-protocol staat de ontwikkelde landen toe om emissiekredieten die ze
hebben verworven via de zogenaamde projectgebonden Kyoto-mechanismen,
namelijk 'joint implementation' (JI, bedoeld voor projecten in ontwikkelde
landen) en het 'clean development mechanism' (CDM, bedoeld voor projecten in
ontwikkelingslanden), te gebruiken om hun emissiereductiedoelstellingen voor
een deel na te komen. Emissiekredieten tellen alleen mee als het betrokken
project extra emissiereducties oplevert (additionaliteit). JI- en
CDM-projecten moeten in eerste instantie door de particuliere sector worden
'getrokken'. Het CDM heeft een tweeledig doel, namelijk bijdragen tot het
uiteindelijke doel van het Klimaatverdrag en ontwikkelingslanden helpen om
tot duurzame ontwikkeling te komen. Het CDM komt onder toezicht te staan van
een uitvoerende raad, die tijdens COP7 werd opgericht.
- Ook nu al, nog
voordat het Kyoto-protocol in werking is getreden, kunnen projectgebonden
activiteiten in aanmerking komen voor het CDM en kredieten opleveren. Deze
kredieten hebben een waarde omdat overheden ze kunnen kopen om hun
Kyoto-doelstellingen te verwezenlijken en ondernemingen ze kunnen gebruiken
om hun binnenlandse emissiereductieverplichting op voordeligere wijze na te
komen. Dit maakt het CDM tot een economische prikkel om directe buitenlandse
investeringen milieuvriendelijker te maken. Als zodanig, en rekening houdend
met de door het Kyoto-protocol vereiste additionaliteit, zal het CDM naar
verwachting een goed middel zijn voor de overdracht van schone en moderne
technologieën aan ontwikkelingslanden, terwijl het ook reële voordelen zal
opleveren op het gebied van ontwikkeling.
- Het voorstel
van de Commissie houdt rekening met de verplichting van partijen om een
aanzienlijk ("significant") deel van de Kyoto-doelstellingen te bereiken via
uitstootverminderingen in de Europese Unie, zodat het gebruik van de
flexibele mechanismen van Kyoto een aanvulling vormt op inspanningen op de
thuismarkt. Deze inspanningen hebben een formeel karakter gekregen dankzij
de overeenkomst over de verdeling van de lasten (“burden sharing”), met
verschillende verplichtingen voor de huidige en de nieuwe lidstaten. Het
voorstel voorziet daarom in een beoordeling, die zal worden opgestart zodra
de hoeveelheid JI- en CDM-projecttegoeden die in het plan voor emissiehandel
worden gebracht gelijk is aan 6% van de totale hoeveelheid van toegewezen
quota. Als deze beoordeling wordt opgestart, zal worden overwogen om een
limiet voor de tegoeden vast te stellen, die gedurende de resterende
handelsperiode kan worden geconverteerd.
- Algemene
opmerkingen
- Het ESC wijst er opnieuw
op dat het zonder enige reserve achter de goedkeuring en ratificatie van dit
Protocol staat en stemt in met de ontwerprichtlijn over de handel in
broeikasgasemissies. Dit is een uitstekend middel om de lidstaten te helpen
hun bij het Protocol van Kyoto – op grond waarvan de lidstaten onderling
emissierechten mogen kopen en verkopen - aangegane verplichtingen inzake de
terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen zo goedkoop mogelijk en met
zo weinig mogelijk schadelijke gevolgen voor de economie en de
werkgelegenheid in de EU na te komen4. Het EESC onderstreept dat het zaak is dat de
Europese Unie haar bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen
bijstelt en het Protocol van Kyoto ten uitvoer legt, wil zij ervoor ijveren
dat andere landen tot het Protocol toetreden en het ondertekenen in het
kader van de pan-Europese samenwerking op milieugebied5.
- Het baart het
EESC zorgen dat de uitvoering van het VN-raamverdrag over klimaatverandering
en vooral van het Protocol van Kyoto zo traag verloopt. Door de thermische
inertie van de aarde kost het een aantal decennia om de wereldwijde
opwarming in voldoende mate af te remmen, en daarom zijn ingrijpende
maatregelen nodig.
- Doordat het
Protocol van Kyoto nog niet van kracht is geworden, kiezen verschillende
landen voor verschillende manieren om het ten uitvoer te brengen. Zo is er
momenteel wat toezicht, verslaglegging, controle en handel betreft sprake
van uiteenlopende methoden. Hoewel de ratificatie op zich laat wachten, zijn
sommige landen al wel verplichtingen aangegaan. De EU-lidstaten houden zich
overeenkomstig het Protocol aan een gemeenschappelijke regeling.
- Het EESC staat
achter het initiatief van de Commissie en roept de (belangrijkste) mondiale
actoren op om het Protocol van Kyoto te ratificeren.
- Het moet
mogelijk zijn om kredieten om te zetten in emissierechten voor de periode
2005-2007. Dit zou een positief signaal afgeven en kan de ontwikkeling van
toekomstige projecten, met al hun voordelen voor milieu, maatschappij en
economie, ten goede komen.
- De Commissie zou
de begrippen JI en CDM beter dan tot dusverre moeten uitleggen aan de
betrokken partijen (vooral de sectoren die de mechanismen en projecten
moeten uitvoeren) en hun duidelijk van de mogelijkheden en de grenzen op de
hoogte moeten brengen; wat de lidstaten tot nu toe hebben gedaan is volgens
het EESC niet voldoende. De consideransen, de definities en de vele
afkortingen en acroniemen maken de tekst onduidelijk (waar gaat het over?
wie is erbij betrokken? in welke landen?)."
- De Commissie zou
steeds dezelfde terminologie moeten gebruiken. In de Franse versies van
COM(2003) 85, COM(2003) 403 en MEMO/03/154 worden nu bijvoorbeeld voor
hetzelfde begrip de termen "mise en oeuvre conjointe", "application
conjointe" en MOC of MC gehanteerd.
- Het EESC stemt
in met het gebruik van via JI-mechanismen gegenereerde emissiekredieten om
projecten te financieren in ontwikkelde landen of landen die een overgang
naar een markteconomie doormaken, en met het gebruik van het mechanisme voor
schone ontwikkeling of Clean Development Mechanism (“het CDM”) voor
projecten in ontwikkelingslanden. Deze instrumenten zetten vaart achter
technologische ontwikkelingen die de CO2-uitstoot zullen terugdringen en
zowel de geïndustrialiseerde als de ontwikkelingslanden ten goede zullen
komen.
- Wat de samenhang
van het EU-beleid betreft neemt het EESC kennis van het voorstel van de
Commissie voor een actieplan inzake klimaatverandering in de context van
ontwikkelingssamenwerking en van de bijdrage van het vijfde kaderprogramma
voor onderzoek6.
- Niettemin maakt
het EESC zich zorgen over de mogelijkheid dat de Kyoto-mechanismen alleen op
de korte termijn leiden tot een lagere CO2-uitstoot, iets wat niet te rijmen
valt met een duurzame ontwikkeling op de lange termijn.
- Wat dit betreft moet
minstens evenveel onderzoek worden gedaan naar de energie-efficiëntie als
naar de mix van hulpbronnen en de diversificatie van de gebruikte
energiebronnen.
- Een ruimer
gebruik van aardgas (CH4) voor de opwekking van elektriciteit is een uit
economisch oogpunt aantrekkelijke methode om de CO2-emissies terug te
dringen. Evenals olie is aardgas een mogelijke bron van brandstof voor de
vervoerssector. Maar volgens de huidige informatie zijn de ontdekte
reserves van deze bronnen minder groot dan die van andere voor de
elektriciteitsproductie in aanmerking komende bronnen, zoals steenkool,
kernenergie of zelfs duurzame energie.
- Als de olie-
en aardgasbronnen uitgeput zijn, moet worden overgestapt op waterstofgas.
Voor de productie van een bepaalde hoeveelheid energie uit waterstof
(bijvoorbeeld via elektrolyse) is echter twee keer zoveel primaire energie
nodig. Dit zou leiden tot een nog veel groter energie- én
klimaatprobleem.
- Verder moet in
het geval van aardgas goed gekeken worden naar de verliezen die optreden
bij exploitatie, transport en gebruik. Het klimaateffect van aardgas is
namelijk dertig maal zo groot als dat van CO2.
- Bijzondere
opmerkingen
- Het EESC beseft dat de
kredieten behaald met JI- en CDM-projecten die mogen worden gebruikt in de
Gemeenschapsregeling, door het Kyoto-protocol aan een limiet zijn gebonden,
aangezien deze projecten de nationale inspanningen niet kunnen vervangen
maar slechts kunnen aanvullen. De Commissie zou echter het volgende in
overweging moeten nemen:
- het complexe karakter en de trage
uitvoering van het Protocol van Kyoto (1997) en de akkoorden van Marrakesh
(2001 – zevende conferentie van partijen), die voortvloeien uit het in 1992 in
Rio de Janeiro vastgestelde VN-raamverdrag over klimaatverandering;
- het huidige gebrek aan beschikbare
projecten en de trage manier waarop projecten worden goedgekeurd;
- de noodzaak om met behulp van deze
flexibele instrumenten vaart te zetten achter technologische ontwikkeling en
een eerlijke overdracht van technologie;
- de minimale bijdrage aan de reductie
van broeikasgasemissies die het Protocol van Kyoto zou leveren (drie procent
van wat nodig is om de opwarming van de aarde een halt toe te roepen);
- de geldigheidsduur van de voorgestelde
richtlijnen, los van de hernieuwde onderhandelingen over het Protocol van
Kyoto die in 2005 moeten beginnen;
- de samenhang met het Europese
programma inzake klimaatverandering en het zesde milieuactieprogramma, die
beide tot het terugdringen van emissies aanzetten;
- de leesbaarheid en het signaal dat
wordt afgegeven aan mogelijke (publieke of private) partijen, en de noodzaak
om een duidelijke, positieve boodschap over te brengen met het oog op de
ratificatie van het Protocol van Kyoto door derde landen;
- de uiteenlopende verplichtingen die de
lidstaten met dit Protocol zijn aangegaan;
- de overeenkomst die de EU-lidstaten,
inclusief de toetredingslanden, hebben gesloten over het "verdelen van de
lasten".
Artikel 11, bis,
3
- Zonder het
Protocol van Kyoto ter discussie te willen stellen is het EESC gezien de
vertraagde uitvoering van het Protocol en de in 2005 beginnende
onderhandelingen over de verbintenisperiode na 2012 wel van mening dat
LULUCF-activiteiten niet systematisch moeten worden uitgesloten van het
"projectgebaseerde" mechanisme. De EU zou bereid moeten zijn om de afspraken
over de manier waarop LULUCF-kredieten moeten worden gebruikt, die naar
verwachting tijdens de COP-9 (december 2003 in Milaan) zullen worden
gemaakt, uit te voeren.
- Het tijdelijke
aspect waarvan in het Protocol sprake is, geeft nog steeds aanleiding tot
discussies over nationale soevereiniteit, landgebruik en aan lokale
omstandigheden aangepast duurzaam beheer, zozeer zelfs dat het ontbreekt aan
een mondiaal verdrag over bosbouw.
Artikel 11, ter,
5
- Hoewel de
Commissie gewag maakt van de vereiste overeenstemming met de artikelen 6 en
12 van het Protocol van Kyoto, die vaag zijn op dit punt, stelt het EESC
voor deze zin als volgt aan te passen: "de overdracht van milieuvriendelijke
en -veilige technologie en knowhow aangepast aan ontwikkelingslanden en
landen die een overgang naar een markteconomie doormaken." Verder zou
moeten worden omschreven wat precies met "milieuvriendelijke en -veilige
technologie en knowhow" wordt bedoeld7.
Artikel 21 - Lid 3 wordt
als volgt gelezen (punt 7(b) van het voorstel)
- In aanvulling op
de volgende passage: "De Commissie organiseert een uitwisseling, tussen de
bevoegde autoriteiten van de lidstaten, van gegevens betreffende
ontwikkelingen in verband met de verlening van emissierechten, de omzetting
van ERU's en CER's voor gebruik in de Gemeenschapsregeling, het functioneren
van de nationale registers, de bewaking, de rapportage, de verificatie en de
naleving." zouden NGO's die "geacht worden een belang te hebben",
de sociale partners en het publiek op de hoogte moeten worden
gesteld. Dit is in overeenstemming met het Århus-verdrag (1998)
betreffende inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake
milieuaangelegenheden. Verder zou op gezette tijden verslag moeten worden
uitgebracht aan het Europees Parlement, het Comité van de Regio's en het
EESC.
Brussel, 11 december 2003
De voorzitter
van het
Europees Economisch en
Sociaal Comité
R.
BRIESCH |
De
secretaris-generaal
van het
Europees Economisch en
Sociaal
Comité
P.
VENTURINI |
1 Artikel 2
van het Klimaatverdrag.
2 Beschikking
2002/358/EG van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese
Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde
Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader
aangegane verplichtingen (PB L 130 van 15.5.2002, blz. 1 tot 20, waarin ook het
Protocol en de bijlagen zijn opgenomen ) .
EP-verslag A5-0025/2002 over het voorstel van de
Raad betreffende de goedkeuring namens de Europese Gemeenschap,
enz.
3 Richtlijn
2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot
vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen
de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (Voor de EER
relevante tekst) PB L 275 van 25/10/2003, blz. 32-46
4 EESC-advies
680/2002 van 29 mei 2002 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees
Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in
broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van
Richtlijn 96/61/EG van de Raad, (COM (2001) 581 def. – 2001/0245
(COD)), PB C 221, 17-9-2002, blz. 27-30
5 EESC-advies
931/2003 over het voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de
Raad betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen in de
Gemeenschap en de tenuitvoerlegging van het Protocol van Kyoto, COM(2003) 51
def. -2003/002 (COD), PB 234/51 van 30/9/2003
6 Mededeling
van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Klimaatverandering in
de context van ontwikkelingssamenwerking, COM(2003 85 def., bijlage I:
actieplan; en bijlage VI: Klimaatveranderingsgebonden projecten gefinancierd uit
het vijfde kaderprogramma voor onderzoek
7 EESC-advies
van … over de mededeling van de Commissie betreffende de ontwikkeling van een
actieplan voor milieutechnologie, COM(2003) 131 def.
- -
CESE 1605/2003
fr/GK/ls
NAT/205 - CESE
1605/2003 fr/GK/ls
Ravensteinstraat 2,
B-1000 Brussel. Tel. +32 (0)2 546 90 11 Fax +32 (0)2 513 48 93 Internet :
http://www.esc.eu.int
NL