Behandelfase Eerste Kamer: implementatietraject gestart.

document Europese Commissie

COM(2010)95, d.d. 29 maart 2010

rechtsgrondslag

VwEU artikel 82 lid 2 en artikel 83 lid 1

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwante dossiers

Richtlijn 2011/36/EU werd op 5 april 2011 ondertekend door de Raad en het Europees Parlement en gepubliceerd in Pb EU L101 op 15 april 2011. De richtlijn diende voor 6 april 2013 geïmplementeerd te zijn.

Implementatie zal geschieden middels een Wijziging van het Wetboek Strafrecht houdende implementatie van de richtlijn 2011/36/EU inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel, de bescherming van slachtoffers ervan, en ter vervanging kaderbesluit 2002/629/JBZ. Dit wetsvoorstel is op 2 april 2013 door de Tweede Kamer aangenomen.  De Eerste Kamer heeft het voorstel op 5 november 2013 zonder stemming aangenomen. Zie Kamerstukken in de reeks 33.309.

Onderhavig voorstel maakt deel uit van de lijst met voorstellen die door de Tijdelijke Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets in 2009 aan een toetsing worden onderworpen. Op 6 april 2009 heeft de TGCS advies gevraagd inzake subsidiariteit en proportionaliteit aan de commissies Justitie van beide Kamers en de vaste commissie voor de JBZ-Raad van de Eerste Kamer. Op 21 april 2009 stuurde de commissie Justitie van de Tweede Kamer haar advies naar de TGCS. De commissies voor Justitie en de JBZ-raad stuurde hun advies op 28 april 2009 naar de TGCS. Op 20 mei 2009 heeft de TGCS een brief met aan de Europese Commissie met betrekking tot het voorstel ter stemming voorgelegd aan beide Kamers. Nadat zowel Eerste als Tweede Kamer deze brief in plenaire vergadering hebben vastgesteld, is op 29 mei 2009 een brief naar de Europese Commissie gestuurd met de mededeling dat beide Kamers geen subsidiariteits- of proportionaliteitsbezwaren hebben ten aanzien van onderhavig voorstel. Een afschrift van de brief wordt aan het Europees Parlement, de Europese Raad, COSAC en de staatssecretaris van Europese Zaken gestuurd.

Op 24 november 2009 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 20 november 2009 heeft de commissie voor de JBZ-Raad een brief gestuurd aan de minister van Justitie in aanvulling op de brief van 3 november. 

Op 3 november 2009 heeft de commissie voor de JBZ-Raad een brief verstuurd aan de minister van Jusitie en vastgesteld dat onderhavig kaderbesluit belangrijke raakvlakken heeft met bestaande verdragen van de Raad van Europa. De commissie vraagt de regering welke meerwaarde het kaderbesluit heeft op EU-niveau dan wat er op verdragsrechtelijk al is vastgelegd.

Op 13 oktober 2009 heeft de Eerste Kamer wederom instemming onthouden op formele gronden.

Op 26 mei 2009 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 28 april 2009 werd het advies van de commissies voor Justitie en de JBZ-raad aan de TGCS verzonden.

Tijdens een gezamenlijke vergadering met de commissie voor Justitie op 21 april 2009 werd de adviesaanvraag van de TGCS d.d. 6 april 2009 besproken. De commissies zien geen bezwaren omtrent bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit.

Op 31 maart 2009 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

De commissie voor Justitie stuurde op 21 april 2009 haar advies aan de Tijdelijk Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets. Zij ziet geen bezwaren met betrekking tot de voorgestelde rechtsgrondslag en de subsidiariteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen.

Het voorliggende voorstel inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van

slachtoffers bouwt voort op de consensus die in 2009 is bereikt over een voorstel voor een kaderbesluit

ter bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers (COM (2009) 136). Dit ontwerpkaderbesluit kon evenwel niet voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 formeel worden vastgesteld. Om die reden heeft de Commissie nu een voorstel voor een richtlijn gepresenteerd waarin al rekening is gehouden met de consensus die was bereikt over het ontwerpkaderbesluit.

Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige Europese aanpak mensenhandel

te bestrijden en slachtoffers te beschermen.

De Europese Commissie heeft 29 maart 2010 een voorstel voor een richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers, en tot intrekking van Kaderbesluit 2002/629/JBZ gepubliceerd. Als gevolg van de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon is een eerder gepubliceerd voorstel voor een nieuw kaderbesluit komen te vervallen. De richtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van nationale wetgeving voort te zetten en de internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking te verbeteren.

De toekomstige richtlijn bevat bepalingen betreffende:

– een omschrijving van het misdrijf, de verzwarende omstandigheden en strengere straffen;

– extraterritoriale rechtsmacht, die het mogelijk moet maken EU-onderdanen te vervolgen voor in het buitenland gepleegde misdrijven en gebruik te maken van opsporingsmethoden

zoals afluisteren van telefoongesprekken en toegang tot financiële gegevens;

– een speciale behandeling van slachtoffers in strafprocedures, waaronder de niet-bestraffing van slachtoffers die de gevolgen van criminele activiteiten dragen;

– een hogere norm voor bescherming van en bijstand aan slachtoffers, en in het bijzonder speciale beschermingsmaatregelen voor kinderen;

– preventieve maatregelen die op ontmoediging aan de vraagzijde van het verschijnsel gericht zijn. 

De Europese Commissie stelt voor om het bestaande kaderbesluit ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel en bescherming van de slachtoffers te vervangen door een nieuwe, meer uitgebreide regeling. Hiermee wordt de bestrijding verder aangescherpt en wordt de bescherming van de slachtoffers vergroot. Bovendien wordt in de nieuwe regeling verdere aansluiting gezocht bij andere internationale regelgeving op dit terrein.

In het nieuwe kaderbesluit worden alle elementen uit de oude regeling overgenomen. Daarnaast wordt een aantal bepalingen uitgebreid en worden nieuwe bepalingen toegevoegd. Zo wordt de definitie van mensenhandel aangescherpt en worden nieuwe mogelijkheden voor strafverzwaring geïntroduceerd. Daarbij worden ook minimale maximumstraffen vastgelegd. De aansprakelijkheid van rechtspersonen wordt geregeld in artikel 4, waarbij tevens leidinggevenden van de rechtspersoon kunnen worden aangesproken. De slachtoffers worden uitdrukkelijk vrijgesteld van de oplegging van sancties. Het voorstel voorziet voorts in een uitbreiding van de extraterritoriale jurisdictie, speciale zorg voor de slachtoffers (inclusief financiële compensatie) en een mechanisme om slachtoffers van mensenhandel sneller op te sporen. Artikel 12 roept de lidstaten op er alles aan te doen om de oorzaken van mensenhandel aan te pakken. Hierbij kan gedacht worden aan het bestrijden van arbeid door illegalen. Daarnaast krijgen alle lidstaten de plicht opgelegd om een nationale rapporteur mensenhandel in te stellen.

Op 21 maart 2011 heeft de Raad heeft ingestemd met minimumregels in de EU voor de definitie van criminele overtredingen en de hoogte van straffen in zaken die te maken hebben met mensenhandel. Deze nieuwe regels versterken eveneens de preventie van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers van mensenhandel.

JBZ-Raad 2 en 3 december 2010 (agendapunt 5)

Tijdens deze bijeenkomst zal de Raad worden geïnformeerd over de stand van zaken van de discussie tussen de Raad en het Europees Parlement. De onderhandelingen met het Europees Parlement verlopen op constructieve wijze. Dit onderwerp is ter algemene oriëntatie besproken tijdens de Raad van 3 en 4 juni 2010. Nederland kon destijds instemmen met de ontwerp-richtlijn. Naar aanleiding van de amendementen van het Europees Parlement is de ontwerp-richtlijn nadien op enkele punten gewijzigd. Deze wijzigingen houden overwegend verband met de meer beleidsmatige bepalingen van de richtlijn, zoals bescherming van slachtoffers, internationale samenwerking en de rol van de European Anti-Trafficking Coordinator. De materieelrechtelijke kern van de richtlijn (definities, delictsomschrijving, strafniveaus, rechtsmacht) is ongewijzigd gebleven.

Het Voorzitterschap heeft aangegeven dat de mogelijkheid bestaat dat in de aanloop naar de Raad een compromis zal worden bereikt, waardoor een tweede lezing van het voorstel met het Europees Parlement niet nodig zal zijn.

Het Voorzitterschap benadrukte de goede samenwerking met het EP op deze strafrechtelijke richtlijn. Tijdens de plenaire sessie van het EP (13-16 december 2010) zal plenair worden gestemd. Het dossier kan in eerste lezing worden aanvaard.

Tijdens de JBZ-Raad van 3 en 4 juni 2010 is er overeenstemming bereikt over een algemene oriëntatie met betrekking tot een richtlijn die bedoeld is om mensenhandel krachtiger te bestrijden en de slachtoffers ervan beter te beschermen. De Commissie heeft haar voorstel betreffende dit dossier in maart 2010 aangenomen (COM(2010)95). Zodra de nieuwe regels zijn aangenomen, zullen zij Kaderbesluit 2002/629/JBZ vervangen.

JBZ-Raad 30 november en 1 december 2009 (agendapunt B12)

Het Voorzitterschap gaf tijdens de Raad aan dat de onderhandelingen over dit voorstel zullen worden voortgezet onder de werking van het Verdrag van Lissabon. Het voorstel van de Commissie voor een ontwerprichtlijn, waarin het tot nu toe overeengekomen ontwerp-kaderbesluit naar aanleiding van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december jl. één op één wordt omgezet, wordt afgewacht. Die ontwerprichtlijn zal uiteindelijk via de medebeslissingsprocedure en met gekwalificeerde meerderheid in de Raad worden aangenomen.

Minister Hirsch Ballin gaf aan het voorstel te steunen en hij maakte daarbij de opmerking dat er is een brede benadering nodig is. De minister doelde hierbij op samenwerking tussen diverse autoriteiten en diensten (zoals arbeidsinspecties en ministeries van Buitenlandse Zaken van de landen van herkomst) en op de relatie met slachtoffers van migratie. Als slachtoffers meewerken dan zouden ze tijdelijke bescherming moeten krijgen.

Uit de geannoteerde agenda blijkt dat het Voorzitterschap de stand van zaken van de besprekingen zal voorleggen aan de Raad. Naar verwachting zal worden aangegeven dat, aangezien er geen materiële overeenstemming is bereikt, onder Zweeds Voorzitterschap niet meer zal worden onderhandeld over dit ontwerp-kaderbesluit. Dit betekent dat de onderhandelingen zullen worden hervat onder het Spaanse Voorzitterschap en onder het Verdrag van Lissabon. De tekst van het ontwerp-kaderbesluit, zoals die nu is, zal dan naar verwachting één op één in een ontwerp-richtlijn worden gevat, waarover verder zal worden onderhandeld via de medebeslissingsprocedure. De ontwerp-richtlijn zal uiteindelijk met gekwalificeerde meerderheid in de Raad worden aangenomen.

JBZ-Raad 23 oktober 2009 (agendapunt B9)

Blijkens het verslag heeft Minister Hirsch Ballin aangegeven in te kunnen stemmen met dit ontwerp-kaderbesluit, maar ook dat het ontwerp-kaderbesluit ten aanzien van de minimale maximumstraf sterker had kunnen zijn (voor ernstige vormen van mensenhandel is een minimale maximumstraf van twaalf in plaats van de voorgestelde tien jaar volgens Nederland op zijn plaats). Minister Hirsch Ballin verzocht de andere ministers om zich hierop nogmaals te beraden. Nadat een aantal lidstaten had aangegeven niet akkoord te kunnen gaan met een minimale maximumstraf van twaalf jaar, heeft Minister Hirsch Ballin geconstateerd dat er geen steun is om twaalf jaar op te nemen en ingestemd met tien jaar.

Het Voorzitterschap concludeerde dat binnen de Raad ten aanzien van dit ontwerp-kaderbesluit een algemene oriëntatie is vastgesteld. Nadat het advies van het Europees Parlement is ontvangen, zal dit ontwerp-kaderbesluit voor finale besluitvorming aan de Raad worden voorgelegd.

Uit de geannoteerde agenda blijkt dat dit voorstel beoogt het beschermingsniveau binnen de Europese Unie te brengen naar het niveau van het Verdrag van de Raad van Europa inzake mensenhandel.

Het voorstel heeft ten doel de bestrijding van mensenhandel te verbeteren, onder meer door bescherming en ondersteuning van slachtoffers, internationale samenwerking en verbetering van de positie van slachtoffers in het strafproces. Het kaderbesluit is dus alomvattend. Het kaderbesluit is ambitieuzer van opzet dan de tot nu toe totstandgekomen kaderbesluiten inzake materieel strafrecht.

In het voorstel zijn verschillende nieuwe elementen opgenomen. Een daarvan betreft het verbreden van de definitie van mensenhandel, opdat deze meer in lijn zal zijn met de instrumenten van de VN en de Raad van Europa. Ook wordt een voorstel gedaan tot verdere harmonisatie van straffen in de EU. Een belangrijk onderdeel van het herziene kaderbesluit is de verdere versterking van de positie van slachtoffers in strafrechtelijke procedures en het ontwikkelen van hulp aan slachtoffers. Ook wordt meer aandacht besteed aan preventie van mensenhandel. Ook al deze maatregelen zijn grotendeels geïnspireerd op het Verdrag van de Raad van Europa inzake mensenhandel. Nederland kan het voorliggende kaderbesluit op hoofdlijnen steunen.

JBZ-Raad 4 en 5 juni 2009 (agendapunt 14a)

De voorzitter gaf volgens het verslag een overzicht over de stand van zaken van de besprekingen met betrekking tot dit dossier en dossier 4.3.119. De ontwerp-kaderbesluiten hebben betrekking op strafvervolging, de bescherming van slachtoffers en preventie. Commissaris Barrot merkte op dat het aantal vervolgingen thans veel te laag is ten opzichte van het aantal delicten; de betreffende kaderbesluiten moeten leiden tot verbetering van de bescherming van slachtoffers van deze delicten.

Blijkens de geannoteerde agenda heeft de bespreking van de nieuwe voorstellen van de Commissie een aanvang genomen in de Raadswerkgroep materieel strafrecht. De voorstellen beogen het beschermingsniveau binnen de Europese Unie te brengen naar het niveau van de verdragen van de Raad van Europa op het terrein van de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en de aanpak van mensenhandel. Op een aantal punten gaan de voorstellen van de Commissie echter verder, bijvoorbeeld terzake definities, sancties en rechtsmacht. De voorstellen die verder gaan, zullen de belangrijkste punten in de verdere onderhandelingen vormen. De voorstellen zijn door alle lidstaten in het algemeen positief ontvangen. Ook Nederland heeft de voorstellen verwelkomd. Het voorzitterschap zal tijdens deze bijeenkomst van de Raad verslag doen van de stand van zaken.

JBZ-Raad 6 en 7 april 2009 (agendapunt B9)

Blijkens het verslag gaf commissaris Barrot een toelichting op het voorstel. Het voorstel omvat alle typen van mensenhandel, steun aan slachtoffers, de verbetering van onderzoeksmethodes in dit verband en het voorkomen van secundair slachtofferschap. De bedoeling is dat dit kaderbesluit voor het einde van dit jaar door de Raad wordt aangenomen.

Uit de geannoteerde agenda blijkt dat de voorgestelde wijzigingen betrekking hebben op definities, rechtsmacht, het sanctie- mechanisme, preventie en bescherming van slachtoffers van mensenhandel. Nederland verwelkomt het wijzigingsvoorstel.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Het Europees Parlement heeft op 14 december 2010 ingestemd met een resolutie en een gemeenschappelijk standpunt over onderhavige richtlijn. In het standpunt wordt de richtlijn vastgesteld. In de resolutie verzoekt het EP om hernieuwde voorlegging indien de Commissie ingrijpende wijzigingen in haar voorstel aanbrengt.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Het Europees Grondrechtenbureau (Fundamental Rights Agency) publiceerde op 7 juli 2009 een rapport over kinderhandel in de EU. Volgens het Grondrechtenbureau is er dermate weinig informatie beschikbaar om de omvang van dit probleem te overzien. Het Grondrechtenbureau verzoekt de Raad met klem het onderhavige voorstel tegen mensenhandel in het algemeen aan te nemen.

Statewatch heeft een artikel gepubliceerd van professor Steve Peers van de universiteit van Essex van 26 november 2010 over de richtlijn ter voorkoming van mensenhandel. Het artikel, The new directive on trafficking in persons , is gepubliceerd als een Statewatch Analysis.