Toezegging College van procureurs-generaal verzoeken om richtlijnen op te stellen over uitleg van 'maatschappelijke onrust' als element in nieuwe grond voor voorlopige hechtenis (33.360)

De Minister van Veiligheid en Justitie zegt de Kamer, naar aanleiding van vragen en opmerkingen van de leden Quik-Schuijt (SP), Engels (D66), Strik (GroenLinks), Holdijk (SGP) en Swagerman (VVD), toe het College van procureurs-generaal te verzoeken om in richtlijnen voor officieren van justitie handreikingen te doen voor de uitleg van het begrip 'maatschappelijke onrust' in de nieuwe grond voor voorlopige hechtenis. 

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 5

Mevrouw Quik-Schuijt (SP):

Dan de maatschappelijke onrust, één van de drie constituerende elementen van de nieuwe grond voor voorlopige hechtenis en als zodanig zeer belangrijk. Maar wanneer nu precies sprake is van maatschappelijk onrust blijft in de parlementaire behandeling onduidelijk. Maatschappelijke onrust moet volgens de minister ruim worden geïnterpreteerd, van de ruzie in de kroeg waarbij met een barkruk wordt gezwaaid tot vernieling in een tram. Dit begrip is ruimer dan het begrip "geschokte rechtsorde" dat wij al kennen en dat overeen zou komen met public disorder in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Toch baseert de minister zijn stelling dat maatschappelijke onrust voldoende redengevend is voor preventieve hechtenis, op diezelfde rechtspraak. Dat het Europees Hof maatschappelijke onrust zonder meer zou accepteren als grond voor voorlopige hechtenis komt ons uiterst onwaarschijnlijk voor.

(...)

Nu zelfs moord volgens het EHRM op zichzelf preventieve hechtenis niet rechtvaardigt, vermag de SP-fractie in deze Kamer niet in te zien waarom de strafbare feiten waarvoor dit wetsvoorstel voorlopige hechtenis mogelijk wil maken zonder dat sprake is van gevaar voor herhaling, zonder recidive, vluchtgevaar of gevaar voor collusie, de toets van het Europees Hof zouden kunnen doorstaan. Realiseert de minister zich dat, zo hij al gelijk zou hebben dat het EHRM maatschappelijke onrust in de situatie die is omschreven in het nieuwe artikel 67a voldoende grond zou vinden om iemand op te sluiten, per geval onderzocht zal moeten worden of opsluiting of voortzetting van de vrijheidsbeneming noodzakelijk is om maatschappelijke onrust binnen de perken te houden? Wat is volgens de minister het verschil tussen maatschappelijke onrust en verontwaardiging?

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 6

De heer Engels (D66):

In de eerste plaats rijst de vraag of het begrip "maatschappelijke onrust" in wetstechnische zin voldoende bepaald is. In de parlementaire stukken zijn vooral gesubjectiveerde, speculatieve en op een theoretische casuïstiek gebaseerde aanknopingspunten voor een zekere afbakening te vinden. De minister erkent in de memorie van antwoord dat "maatschappelijke onrust" geen statisch en vastomlijnd begrip is en om die reden dan ook niet strikt geformuleerd kan worden. De vraag in welke mate een geweldsdelict bovengemiddelde maatschappelijke onrust veroorzaakt, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval zoals deze zich — soms onvoorspelbaar, plotseling of hevig — voordoen. De minister verwijst uiteindelijk opnieuw naar het verdragsrechtelijke criterium "public disorder".

Maar dat begrip neemt het probleem niet weg. Mijn fractie heeft de minister in de schriftelijke voorbereiding gevraagd welke precieze betekenis aan de begrippen "maatschappelijke onrust", "public disorder" en de tot dusver gebruikelijke wettelijke term "geschokte rechtsorde" moet worden toegekend. Ik moet bekennen dat de reactie van de minister op de pagina's 8, 9 en 18 van de memorie van antwoord binnen mijn fractie, ondanks de nodige inspanningen van mijn kant, niet tot veel verheldering heeft geleid. Het betoog beweegt zich in meerdere richtingen en dat maakt het moeilijk een beetje greep op het verhaal te krijgen. Het lijkt erop dat de minister de drie begrippen min of meer uitwisselbaar acht, nu hij de begrippen "maatschappelijke onrust" en "geschokte rechtsorde" relateert aan de term "public disorder", en dit laatste begrip vervolgens — in het licht van de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het Letellier-arrest van 1991 — in de context van de vrijlating van een verdachte plaatst. Mijn interpretatie van dit betoog is dat het begrip "maatschappelijke onrust" blijkbaar moet worden vereenzelvigd met het begrip "geschokte rechtsorde", en dat dit zich voordoet als een verdachte van een geweldsdelict tegen wat vroeger "een ambtenaar in functie" heette niet meteen wordt opgesloten. Graag vraag ik de minister nog eens dieper op dit punt in te gaan.

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 9

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Ik kom op de vraag naar de afbakening van het begrip "maatschappelijke onrust". Waar begint en eindigt dit? Is maatschappelijke onrust niet een te subjectief begrip om in wetgeving vast te leggen, en om de nadere inkleuring ervan vervolgens aan het OM en de rechter-commissaris over te laten? Het is volgens onze fractie ook een verantwoordelijkheid van de wetgever om hier middels criteria duidelijkheid over te verschaffen. Voor ons, als onderdeel van de medewetgever, is het in elk geval nog niet helder.

Hoe belangrijk is het bijvoorbeeld dat diezelfde publieke ruimte ook wordt bedreigd omdat bijvoorbeeld grote groepen mensen zich daar gaan roeren als reactie op het strafbaar feit? Ik denk aan bijvoorbeeld demonstreren of belagen. In dergelijke gevallen zou het argument van bescherming van de openbare orde nog kunnen gelden. Maar als er veel ingezonden brieven binnenkomen of de media er veel aandacht aan besteden, kan er dan ook al sprake zijn van maatschappelijke onrust? De minister sluit dat niet uit, maar mijn fractie vindt dit een zeer hellend vlak. Zo valt maatschappelijke onrust nogal eenvoudig te organiseren. Als je wilt dat een verdachte meteen wordt opgesloten, ga je bijvoorbeeld twitteren of opiniestukken schrijven. En omdat maatschappelijke onrust zo'n multi-interpretabel begrip is, kan het ook selectief en willekeurig worden gebruikt, ook door het OM. Erkent de minister deze risico's en hoe zijn die te voorkomen? En kan het beschermen van de verdachte zelf ook een reden zijn om hem in voorlopige hechtenis te nemen, bijvoorbeeld als hij wordt belaagd door die boze burgers? Hoe is verder in zo'n geval te voorkomen dat die boze burgers, die eigenlijk te ver gaan in hun woede, hun gedrag op die manier beloond zien? Kortom, kan de minister schetsen hoe de richtlijnen voor de invulling van het begrip "maatschappelijke onrust" voor het OM eruit zullen zien?

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 10-11

De heer Holdijk (SGP):

Dan het element maatschappelijke onrust. De memorie van toelichting stelt dat de mogelijkheid tot het toepassen van voorlopige hechtenis mede van belang is met het oog op de maatschappelijke onrust en dat die daarom in het tweede lid van artikel 67a Wetboek van Strafvordering in een nieuw onderdeel 4 een bestanddeel van de nieuwe grond voor de voorlopige hechtenis vormt. Volgens diezelfde toelichting gaat het bij dit voorstel niet om zogenoemde twaalfjaarsfeiten waardoor de rechtsorde is geschokt. Dat is begrijpelijk, omdat dan de twaalfjaarsgrond toereikend zou zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State vond de term "maatschappelijke onrust" onvoldoende rechtvaardiging voor de nieuwe grond voor voorlopige hechtenis. Volgens de Afdeling kan de reden en noodzaak voor een nieuwe grond wél worden gevonden in de maatschappelijke veiligheid. Tot die gevallen zou volgens haar de voorgestelde grond dan ook beperkt moeten worden.

De minister reageerde op deze opmerkingen met te zeggen, en ik citeer: "Ik meen dat de Afdeling hiermee in feite de voorgestelde grond voor voorlopige hechtenis onderschrijft." De uitwerking in onderdeel 4 van het tweede lid van artikel 67a zit hem volgens de minister niet alleen in het gevaar van de gepleegde misdrijven, maar ook in de maatschappelijke onrust die daardoor is ontstaan en die opnieuw kan ontstaan als de verdachte zijn berechting in vrijheid mag afwachten. Is de veronderstelling dat maatschappelijke onrust wordt veroorzaakt doordat geweldplegers op korte termijn terugkeren naar de plaats van aanhouding, zoals in de memorie van antwoord staat, wel zo plausibel? Bij eenmalige, incidentele en wellicht niet eens geplande gebeurtenissen is het toch niet zo waarschijnlijk te achten dat voor vernieling of mishandeling aangehouden verdachten snel naar de plaats van aanhouding terugkeren? Mocht dat wel gebeuren, dan lijkt mij dat dit snel te keren is. Het gaat immers in deze gevallen niet om de vrees voor herhaling, want er is geen strafblad.

Wat betreft de oorspronkelijke term "personen met een publieke taak" was door de Afdeling opgemerkt dat deze term in de strafwetgeving niet voorkomt. De minister heeft deze term terecht nader omschreven in een nieuw vierde lid van artikel 67a. Dat gegeven brengt mij tot de vraag of van de term/het begrip "maatschappelijke onrust" wel gesteld kan worden dat dit een in de strafwetgeving voorkomend begrip is en, zo ja, waar dit dan wordt aangetroffen. Ik heb het niet kunnen vinden.

De term "maatschappelijke onrust" verschilt in wezen niet zo veel, lijkt mij, van maatschappelijke verontwaardiging of beroering. In zaken waar dit aan de orde is, past toch een lik-op-stukbenadering indien zij geen invrijheidstelling gedogen voordat de rechter in supersnelrecht vonnis heeft bepaald en geen voorlopige hechtenis? Kortom, sterker dan het element maatschappelijke onrust is mijns inziens de grond dat er een dringende maatschappelijke noodzaak vanwege de veiligheid dient te bestaan voor de uitbreiding van de mogelijkheid van voorlopige hechtenis. De vraag, waarover in onze gedachtewisseling hier meer duidelijkheid zou moeten ontstaan, is wat de rechter-commissaris straks met dit element "maatschappelijke onrust" in zijn afwegingen kan of moet aanvangen.

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 14

Minister Opstelten:

Mevrouw Quik-Schuijt, mevrouw Strik en de heer Holdijk hebben gevraagd wat het bestanddeel "maatschappelijke onrust" inhoudt. Laat ik het volgende vooropstellen. Het is niet zo dat elk strafbaar feit dat wordt gepleegd op een voor publiek toegankelijke plaats of tegen een persoon met een publieke taak, tot maatschappelijke onrust leidt. Het wetsvoorstel ziet op die gevallen waarin het gepleegde strafbare feit vanwege het ordeverstorende karakter tot grote maatschappelijke verontwaardiging en gevoelens van onveiligheid leidt. Dat moet vastgesteld worden door de rechter-commissaris. Het zou in mijn ogen zeer onwenselijk zijn als de verdachte van een dergelijk feit de volgende dag weer op hetzelfde tijdstip met dezelfde tram kan reizen met dezelfde reizigers. Als je met de tram of metro reist, heb je immers een bepaald patroon. Zo'n verdachte moet dus kunnen worden vastgehouden tot aan de snelrechtszitting. Het wetsvoorstel biedt die mogelijkheid, ook voor first offenders.

Hoe beoordeelt een rechter-commissaris of er sprake is van maatschappelijke onrust? De heer Holdijk, mevrouw Quik-Schuijt en mevrouw Strik hebben daarnaar gevraagd. Bij de beoordeling of er al dan niet maatschappelijke onrust dreigt als de verdachte tot aan de snelrechtzitting op vrije voeten blijft, kunnen alle omstandigheden van het geval worden betrokken. De aandacht die het strafbare feit in de sociale media krijgt, kan bij de beoordeling een rol spelen. Het spreekt voor zich dat berichten in de sociale media de gevoelens van de samenleving reflecteren. De media kunnen deze gevoelens aanjagen door de snelheid waarmee ze de berichten verspreiden en ze kunnen de dynamiek van de gebeurtenissen versterken. Door de berichten te betrekken bij de vraag of voorlopige hechtenis kan worden bevolen, wordt niet ingespeeld op onderbuikgevoelens. Wel wordt ingespeeld op reële gevoelens van verontrusting en onveiligheid die burgers kunnen hebben. Overigens zeg ik hiermee niet dat de rechter-commissaris verplicht is om de voorlopige hechtenis te bevelen als een strafbaar feit veel stof in de sociale media heeft doen opwaaien. Het is en blijft aan hem of haar om de afweging te maken en om aan te nemen dat de later oordelende rechter in de strafzaak een gevangenisstraf zal opleggen.

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 15-16

Minister Opstelten:

Waarom wordt de voorlopige hechtenis niet beter gemotiveerd? De heer Swagerman vroeg daarnaar. Ik moet zeggen dat het mij niet past om aan rechters voor te schrijven hoe zij hun taak binnen het wettelijke kader uitvoeren. (...) Verder is het OM er op grond van de wet al aan gehouden zijn vordering te motiveren. Ik zie geen reden om hieraan nadere eisen te stellen, omdat men dat zal gaan doen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Het is prima dat het OM zich moet houden aan de motiveringseis. Maar mijn vraag was een andere omdat het begrip zo breed is. Is het dan niet de aangewezen weg dat de minister richtlijnen voor het OM opstelt? Het gaat niet zozeer om het motiveren, maar om het wat nader afbakenen en het op een bepaalde manier inkaderen van de toepassing ervan.

Minister Opstelten:

Mijn werkwijze met het OM is dat wij de wet door de Kamers brengen en dan met elkaar bespreken hoe de wet wordt uitgevoerd. Ik geef zelden allerlei richtlijnen uit, maar spreek wel altijd in een overlegvergadering met het college over dat soort zaken. Hoe wij dit gaan uitvoeren zal dan ook zeker aan de orde komen in de collegevergadering en in het overleg met mij. En natuurlijk is de termijn waarop het kan worden uitgevoerd heel belangrijk. Ik laat mij daarbij graag leiden door de Raad voor de rechtspraak en het college: wanneer vinden zij dat zij daarvoor klaar zijn? Dat is heel belangrijk en wij zullen dat daar ook zeker aan de orde stellen.

De heer Swagerman (VVD):

Ik ben het uiteraard volledig met de minister eens dat het aan de rechter-commissaris is om de toetsing te doen en dat het niet aan de minister van Veiligheid en Justitie is om de rechtspraak, de zittende magistratuur, in die zin van richtlijnen te voorzien. Evenwel kan ik me voorstellen dat men in de beginfase van de uitvoering van deze wet, enige duiding krijgt omtrent het begrip, omdat de "maatschappelijke onrust" toch een cruciaal begrip is in deze wet. Ook kan ik me voorstellen dat er op zijn minst een richtlijn aan het OM wordt uitgevaardigd waarin vereist wordt dat een motivering plaatsvindt en dat er bouwstenen worden aangedragen voor de vordering die het OM uiteindelijk doet. Het probleem dat door meerdere fracties, maar ook door mij is gesignaleerd, is dat wij niet moeten vervallen in het automatisme van de rechtsfabriek waarbij de voorlopige hechtenis een stempel wordt. Zeker in de beginfase, met een nieuwe grond voor voorlopige hechtenis, is het van essentieel belang om enige guidance aan de praktijk te geven of in ieder geval daarbij guidance te vragen.

Minister Opstelten:

Ik denk even na. Ik combineer dat even met wat mevrouw Strik, de heer Swagerman, de heer Holdijk en anderen daarover hebben gezegd. Ik denk ook even aan wat de Raad van State over dat begrip heeft gezegd. Ik heb het tijdens de schorsing nog even nagekeken en ik heb, gelet ook op het advies in zowel de memorie van toelichting als in het artikel, mijn huiswerk wel goed gedaan door het aan te passen. Qua Raad van State zijn wij het materieel en formeel met elkaar eens. Ik ben echter bereid om aan het college te vragen om dit te doen. Ik vind dat ook de winst van de interruptie van de beide Kamerleden en de inbreng van de heer Holdijk. Ik begreep dat mevrouw Strik suggereerde dat ik richtlijnen zou geven aan het OM. Ik vind het echter beter dat het OM richtlijnen geeft voor de wijze waarop men daar in de praktijk mee omgaat. Die richtlijnen worden overigens ook altijd met mij besproken. Men kan er dus van uitgaan dat als het OM richtlijnen uitvaardigt, ik daarmee instem en daarvoor in politieke zin ook de verantwoordelijkheid wil dragen, en niemand anders. Ik heb dat punt dus genoteerd.

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 20

De heer Swagerman (VVD):

Het meest essentiële onderdeel is het volgende. Het gaat om een nieuwe wet met nieuwe begrippen, met name het kernbegrip "maatschappelijke onrust". Ik ben dan ook heel blij dat de minister heeft aangegeven — ik vat dit maar op als een min of meer harde toezegging — dat hij zal bevorderen — misschien moet ik het zo formuleren — dat het College van procureurs-generaal de individuele officieren van justitie handreikingen zal doen om daadwerkelijk de vordering tot toepassing van de voorlopige hechtenis met deze nieuwe grond te helpen vullen.

(...)

Mevrouw Quik (SP):

De gesprekken van de minister met het college evenals de aanwijzingen van het OM zijn weliswaar openbaar, maar het blijft mijn opvatting dat dit soort zaken in de wet hoort te staan. Dit moet niet allemaal via aanwijzingen van het college verlopen. Morgen kunnen die veranderd worden. Morgen kan er een ander kabinet zitten en komen er weer andere aanwijzingen.

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 20-21

De heer Engels (D66):

De minister heeft toegezegd om het College van procureurs-generaal te vragen om via richtlijnen een nadere invulling te geven aan het begrip "maatschappelijke onrust". Dat zal volgens mij niet helpen. Bovendien is het niet juist, want het is toch de bedoeling dat die duidelijkheid in de wet wordt geboden? Op dit punt ben ik het eens met mevrouw Quik.

(...)

Mevrouw Strik (GroenLinks):

De minister gaat het OM verzoeken om richtlijnen op te stellen. Dat kan allicht iets meer houvast bieden. Wij worden graag geïnformeerd over de manier waarop het OM dit gaat toepassen. Op die manier kunnen wij beoordelen in hoeverre dit overeenkomt met de motiveringseis en dergelijke zaken waarover de minister het had.

De minister zei ook dat de Raad van State en hij het hierover eigenlijk wel eens zijn. Hij zei: de Raad van State was kritisch, maar uiteindelijk zijn we het eens geworden. Mijn fractie vraagt of de minister er dan ook voor kan zorgen dat in de richtlijnen de aanbeveling van de Afdeling advisering wordt overgenomen. Die Afdeling advisering heeft gesteld dat deze voorlopige hechtenis moet worden beperkt tot gevallen waarin de maatschappelijke veiligheid in het geding komt vanwege ernstig geweld tegen, en ernstige bedreiging van openbare hulpdiensten. De Afdeling advisering stelt dat als dit op die manier wordt toegepast, zij ermee kan leven. Ik ben benieuwd of de minister dit op deze manier wil gaan inperken, dus in overeenstemming met het advies van de Raad van State.

(...)

De heer Holdijk (SGP):

Ik was content met de positieve reactie van de minister op de interruptie van de heer Swagerman waar het gaat om in ieder geval het OM aan te bevelen dat voor het OM, door het OM een handreiking wordt gegeven voor het nieuwe element van de maatschappelijke onrust, onder de koepel van de maatschappelijke veiligheid, zoals de Raad van State dat ook bedoeld heeft. Die handreiking zou met name een dienst kunnen vervullen bij de motivering en wellicht bij het geven van een indicatie van omstandigheden die die maatschappelijke onrust kunnen bepalen. Ik geef toe dat ik niet in staat ben om die maatschappelijke onrust in al zijn omvang en details te omschrijven. Ik vraag mij af wie dat wel kan, maar elke poging in die richting is waardevol te noemen.

Handelingen I 2013-2014, nr. 28, item 7 − blz. 23

De heer Opstelten:

Is publieke verontwaardiging nu wel of niet hetzelfde als maatschappelijke onrust, public disorder, verstoring van de rechtsorde? Het is niet hetzelfde. Publieke verontwaardiging is niet voldoende om te constateren dat er sprake is van maatschappelijke onrust. Er moet sprake zijn van een bepaalde ontwrichtende werking van de gepleegde feiten. Dat is de public disorder, waarop de Raad van State doelt en waarover er jurisprudentie van het EHRM is. Dat hebben we ook gevoegd en daar wil ik ook aan voegen het betoog van de heer Holdijk, dat ik ook steun. De rechter is volgens mij heel goed in staat om daar invulling en uitleg aan te geven. Ik heb ook gezegd dat ik aan het Collega van procureurs-generaal zal vragen om daar in de richtlijnen voor de officieren van justitie duidelijkheid over te creëren.  Die zijn altijd openbaar, dat weet u.

Brondocumenten

• 1 december 2015
  nieuwe status: voldaan
  Voortgang:
  documenten:

  • -   
    Korte aantekeningen van de commissie voor Veiligheid en Justitie van 1 december 2015
    
• 20 november 2015
  nieuwe status: openstaand
  Voortgang:
  documenten:

  • -   
    Verslag van een schriftelijk overleg inzake de halfjaarlijkse stand van zaken van toezeggingen die aan de Kamer zijn gedaan
    EK, F
    
• 6 mei 2014
  toezegging gedaan