Verslag van de vergadering van 11 maart 2014 (2013/2014 nr. 22)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.27 uur
De heer Engels i (D66):
Voorzitter. De afgesproken thema's rechtspraak, strafrecht en grondrechten wil ik bespreken in de context van de machtenscheiding en in relatie met de democratie. Het machtenscheidingsbeginsel vormt immers een centraal element in het concept van de rechtsstaat en het is tegenwoordig algemeen gebruik te spreken over de democratische rechtsstaat. Met betrekking tot de rechtsstaat en de democratie doen zich enkele zorgelijke en deels met elkaar samenhangende verschijnselen voor, die de verhouding tussen de drie overheidsmachten onder druk zetten.
In de eerste plaats maakt de D66-fractie zich grote zorgen over de constitutionele armoede in onze democratische rechtsstaat. De Grondwet is in de afgelopen 50 jaar onvoldoende meegegroeid met de constitutionele en politieke werkelijkheid en geeft als gevolg daarvan geen realistisch beeld meer van de grondslagen, inrichting en werking van de staat.
Onze Grondwet is op zijn best een polderconstitutie, kent geen expliciete democratisch-rechtsstatelijke soevereiniteitsgrondslag voor de uitoefening van staatsmacht en bevat vanwege een bewust gekozen soberheid veel leemten en daarmee veel ruimte voor politieke opportuniteit. Ook kent de Grondwet de nodige orgaancomplexen, waarin de verschillende staatsfuncties zijn samengeklonken. Zo is de regering als uitvoerende macht in het wetgevend orgaan geplaatst, ontbreekt een heldere aanduiding van het begrip rechterlijke macht, worden uiteenlopende vormen van rechtspraak mogelijk gemaakt en mag de rechter wetten niet aan de Grondwet te toetsen.
Deze beperkte en bijzondere grondwettelijke inkadering van onze instituties heeft bijgedragen aan een proces van politisering van de wetgevende en uitvoerende organen binnen de trias. Het in een rechtsstaat beoogde machtsevenwicht is daarmee onder spanning komen te staan.
Een tweede en daarmee samenhangend probleem in de verhoudingen binnen de trias is naar het oordeel van mijn fractie de staat van onze parlementaire democratie. Samengevat is de analyse dat de vertegenwoordigende kiezersdemocratie zich door het functioneren van de politieke partijen heeft ontwikkeld tot een vertegenwoordigende partijendemocratie. Politieke partijen gedragen zich in deze partijenstaat als onmisbare en noodzakelijke dragers van de parlementaire democratie en zijn in belangrijke mate virtuele staatsorganen geworden.
Als gevolg van de cultuur die in deze partijendemocratie dominant en monistisch is, zijn de wetgevende en uitvoerende macht dermate in elkaar overgevloeid dat men niet meer kan spreken van een wezenlijke machtenscheiding. De meeregerende rol van de coalitiefracties holt de positie van de Staten-Generaal als medewetgever uit. Binnen een gepolitiseerd wetgevend orgaan lijken de coalitiefracties de "eigentlichen Herren der Gesetzgebung". Om die reden wordt regelmatig over partijdige wetgeving gesproken. Het zo nadrukkelijk in één hand brengen van politiek en recht staat echter haaks op de idee van de machtenscheiding, doet vrezen voor de waarborgfunctie van de rechtsstaat binnen de democratie en ondergraaft het normatieve en feitelijke evenwicht binnen de trias.
Een derde bedreiging voor een evenwichtige trias is volgens de D66-fractie de toenemende regelgroei en regeldruk. Naast de oorspronkelijke functie van ordenen en handhaven is de wet steeds meer het kaderinstrument geworden voor presterende en sturende overheidsfuncties. Als gevolg van onverminderde politieke ambities en pretenties richting een inmiddels zeer complexe en gedifferentieerde samenleving hebben wij een ontwikkeling gezien naar een instrumentalisering van de wet, met veel gedelegeerde vormen van regelgeving en een grote vlucht naar beleidsregels. Daarmee is een substantiële juridisering op gang gekomen waarin rechtsregels zijn verfijnd, rechtsvormen zijn gedifferentieerd, rechtsgebieden zijn gespecialiseerd en de rechtsbescherming is geëxplodeerd.
Deze ontwikkeling heeft grote gevolgen gehad voor de verhoudingen binnen de trias. Ten eerste vanwege de verschuiving van het beleidsprimaat van de wetgevende naar de uitvoerende macht. Ten tweede omdat de rechter, om het functieverlies van de wetgever en het bestuur te compenseren, meer werk heeft moeten maken van zijn rechtsvormende rol. Ook in die zin is sprake van toenemende druk op de trias. Hoewel van een "gouvernement des juges" niet kan worden gesproken, zijn de politieke ambities voor het terugdringen van de rol van de rechter toegenomen. Ik noem de aanhoudende verwijten uit de hoek van kordate bestuurders over een te vergaande juridisering van het openbaar bestuur en de angst voor een rechter die te zeer op de stoel van het bestuur zit.
Als tussenconclusie stelt mijn fractie vast dat rechtsstaat en democratie sterker met elkaar vervlochten zijn geraakt. Als gevolg daarvan zijn de verhoudingen tussen wetgever, bestuur en rechter behoorlijk veranderd. Er is sprake van een beweging naar machtsconcentratie, in plaats van machtsspreiding, machtenscheiding of machtsevenwicht. Deze politisering van democratie en rechtsstaat is door Alex Brenninkmeijer op de expertmeeting gekwalificeerd als systeemfalen. Herman Tjeenk Willink heeft deze ontwikkeling in zijn Bart Tromp-lezing De verwaarloosde staat op een vergelijkbare wijze verwoord. Waar de democratie vorm geeft aan de maatschappelijke en politieke diversiteit, geeft de rechtsstaat vorm aan de eenheid. Als representanten van zowel de diversiteit als van de eenheid kost het de volksvertegenwoordiging, en daarmee de wetgever, steeds meer moeite het evenwicht tussen rechtsstaat en democratie, tussen eenheid en verscheidenheid, tussen politiek en recht te handhaven.
De ministers van Binnenlandse Zaken en van Veiligheid en Justitie dragen een belangrijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de democratie en de rechtsstaat. Daarom vraag ik hun om te reageren op de observaties van mijn fractie over de constitutionele armoede, de democratische ontsporing en de overladen rechtsorde.
De besproken ontwikkeling van ineenschuivende overheidsmachten is in het bijzonder ook bedreigend voor de positie van de rechter, het strafrecht en de grondrechten.
De eens zo stabiele positie van de rechterlijke macht, die rust op een magistratelijkheid in de luwte, is in het afgelopen decennium gaan afbladderen, vooral sinds het zogenaamde revoltejaar 2002. Om te beginnen is er sprake van een onmiskenbaar imagoverlies. Dit komt niet alleen vanwege enkele geruchtmakende rechterlijke dwalingen. De onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de rechter worden via de moderne media meer structureel ter discussie gesteld. Volgens een zelfbenoemde volkswil behoren rechters tot de elite en zijn zij derhalve per definitie verdacht. Hier ligt de voedingsbodem voor ideeën om tot een politieke insnoering van de rechterlijke rol te komen. Geert Corstens noemde in de expertmeeting een andere factor, namelijk de verlegde stromen van geschilbeslechting en handhaving. Ook deze perken het domein van de rechter steeds verder in.
Naast imagoverlies ziet de D66-fractie een dreigend verlies aan kwaliteit in de rechtspleging. Met de van buiten opgelegde verzakelijking van de rechterlijke macht, via efficiencymaatregelen, schaalvergroting en de scheiding van rechtspraak en management, is de werkdruk tot bijna onverantwoorde hoogte gestegen. Als rechter en rechtspraak structureel onderdeel worden van politieke en maatschappelijke controverses en verdere bezuinigingsrondes, zal de kwetsbaarheid van de rechterlijke macht verder toenemen.
Mijn fractie maakt zich ernstig bezorgd over dit verlies aan prestige en kwaliteit. De rechter is immers, als overheidsmacht die zich uitsluitend op de rechtmatigheid richt, het sluitstuk van de rechtsstaat. Piet Hein Donner zei in 2006 dat de aanvaarding en het gezag van politiek en bestuur op losse schroeven komen te staan, als de rechter niet als drijfanker voor de continuïteit van de rechtsorde fungeert.
Tot elke prijs moet worden voorkomen dat de rechterlijke macht als onafhankelijke en afzonderlijke staatsmacht zijn gelijkwaardige plaats naast wetgever en bestuur verliest. In dat perspectief zouden parlementariërs en bestuurders niet uit politieke flinkheid rechters en rechtspraak moeten bekritiseren of zelfs als hindermacht wegzetten. Met de WRR stelt de D66-fractie echter vast dat de rechterlijke macht ook zelf de kritiek op zijn eigenstandige positie hanteerbaar zal moeten maken. Graag vraag ik de bewindslieden te reflecteren op deze analyse.
Het thema strafrecht biedt mij de gelegenheid in te gaan op de brief van de bewindslieden van Veiligheid en Justitie van 11 juni 2013. Het is al enige tijd geleden, maar eerder deed zich de kans niet voor. Graag zeg ik de bewindslieden, en via hen de ambtelijke adviseurs, oprecht dank voor hun uitvoerige en diepgaande reactie op de unaniem aanvaarde motie-Engels van 4 december 2012 over een reflectie op de beginselen en de ontwikkeling van het strafrecht.
Wij zijn het erover eens dat onverkort moet worden vastgehouden aan de geldende rechtsstatelijke eisen en de strafrechtelijke rechtsbeginselen. Dit dient uiteraard te gebeuren in goed evenwicht met de maatschappelijke behoeften en verwachtingen. Kortom, het moet een even zorgvuldige als effectieve bestrijding van de criminaliteit zijn die de rechtsorde versterkt. Het grote verschil tussen mijn fractie en het kabinet is echter dat het kabinet de op een specifieke wijze gedefinieerde maatschappelijke component verknoopt met de morele context van het strafrecht. Strafrecht is in de ogen van de bewindslieden levend en houdt rekening met de publieke opinie over criminaliteitsbestrijding. Op welk inzicht is deze benadering gebaseerd?
Een strafrechtelijke wetgevingsagenda die op deze wijze wordt aangestuurd, roept vervolgens een principiële vraag op. Richten wij ons als wetgevende organen op het rechtsbewustzijn van alle rechtsgenoten in de rechtsgemeenschap? Of richten wij ons als politieke functionarissen primair op de angst en het ongenoegen in bepaalde segmenten van de samenleving, die vanuit electorale motieven worden geselecteerd? Mijn fractie vreest dat het kabinet zich op het laatste richt, maar ik laat me uiteraard graag corrigeren.
Het is mijn fractie in dit licht opgevallen dat de kabinetten-Rutte op grond van een eigen duiding van de maatschappelijke ambiance van het strafrecht nieuwe belangen en zogenaamde rechten articuleren, die slechts gedeeltelijk aansluiting vinden bij het algemene rechtsbewustzijn. Wij herkennen dit in het systematisch en gestructureerd inzetten op verdere aanscherpingen in strafrecht en strafvordering. Dit gebeurt bijvoorbeeld met de Wet herziening ten nadele, en in de grotere focus op de positie en het belang van slachtoffers, zoals in het wetsvoorstel uitbreiding voorlopige hechtenis. Eerder was het voorstel om te komen tot de invoering van hogere minimumstraffen gelukkig afgeblazen. Het was een significant voorbeeld van het beantwoorden aan het al te simpele beeld van een samenleving die het niet meer pikt. Eerlijkheidshalve moet wel worden opgemerkt dat de aanscherpingen in het straf- en strafprocesrecht al zijn ingezet door voorgaande kabinetten. Ik noem als voorbeeld de Wet opsporing terroristische misdrijven uit 2007, waarvan een recente evaluatie overigens uitwijst dat van een efficiëntere opsporing van terroristische misdrijven geen sprake is. Dat geeft te denken, zou ik menen. Graag hoor ik ook wat de bewindslieden op dit punt denken.
Mijn fractie herkent de eigenstandige perceptie van het kabinet over misdaad en straf ook in het voorstel voor het strafbaar stellen van illegaal verblijf van vreemdelingen. Het zonder geldige vergunning verblijven in Nederland van vreemdelingen is in de ogen van de D66-fractie geen crimineel gedrag en dus geen misdaad. Het is wel heel wonderlijk om iets strafbaar te maken wat niet strafwaardig is. Daarnaast zijn recentelijk nog meer ballonnetjes opgelaten, zoals het weigeren van een verklaring van goed gedrag ingeval van de verdenking van een misdrijf, het vragen van een bijdrage in de kosten van detentie en het opnieuw introduceren van infiltranten om misdrijven op te sporen. In welke zin versterken wij met dit alles nu de rechtsstaat, zo vraag ik de bewindslieden.
Mijn fractie concludeert uit dit alles dat het kabinet, door de oren naar ons idee te veel te laten hangen naar het verongelijkte deel van de samenleving, de uit rechtsstatelijk oogpunt wezenlijke verbinding van rechtsbeginselen en maatschappelijke noden en behoeften niet op een evenwichtige wijze nastreeft. Maar simpele benaderingen als "straf helpt", "zero tolerance" en "een sterk signaal afgeven" scheppen slechts een schijngerechtigheid, betaald met de prijs van meer repressie. In een redactioneel commentaar las ik onlangs dat de bewindslieden zich primair lijken te richten op de uitvoering van de PVV-agenda, en eerlijk gezegd kon ik dat niet meteen weerleggen.
Mijn fractie deelt in dat licht de treurige analyse van Herman Tjeenk Willink tijdens de expertmeeting dat beelden en sentimenten het vaak winnen van feiten en waarden. Ook de veiligheid is gediend met een maximale begrenzing door het recht. Zelfs het Openbaar Ministerie gaf tijdens de expertmeeting bij monde van mevrouw Penn aan dat de rechterlijke macht als pijler van de rechtsstaat niet moet mee zwabberen met alle politieke oprispingen. Dat is een duidelijk signaal aan ons als wetgevende organen. Hoe kijken de bewindslieden hier tegenaan?
Mijn fractie meent in dit verband tot slot dat de gemaakte politieke keuze voor een heringericht ministerie van Veiligheid en Justitie een totaal verkeerde is geweest. De gecreëerde machtsconcentratie van politie en justitie suggereert een tegenstelling die het belang van optimale rechtsstatelijkheid op voorhand relativeert. Zoals uitgerekend de voormalige minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin het tijdens de expertmeeting formuleerde: veiligheid wordt gediend met goed recht. Dat heb ik deze hoogleraar overigens als minister nooit horen zeggen. Hieruit blijkt maar weer eens dat hoogleraren het vaak beter weten dan ministers. Graag vraag ik de bewindslieden op deze analyse te reageren en dan vooral op wat ik daarvoor zei, anders krijgen wij hier misverstanden. Ik ga gauw over naar de grondrechten, want er gaat iets niet helemaal goed.
Grondrechten en burgerlijke vrijheden vormen als rechtsstatelijke principes een belangrijke uitkomst van de strijd om de democratie. In bepaalde politieke en maatschappelijke kringen worden grondrechten echter al snel als een belemmering voor de eigen, helaas niet zelden kortzichtige, ambities en posities gezien. Daarmee dreigen rechtsstatelijke beginselen, nota bene onder aanroeping van de democratie, vergaand te worden opgeofferd aan partijpolitieke wensen. Niet voor niets zei Ernst Hirsch Ballin tijdens de expertmeeting dat het niet de grondrechten zijn die afbreuk doen aan de democratie, maar dat omgekeerd de democratie afbreuk kan doen aan gewaarborgde grondrechten. Dat risico ontstaat als een tot een kwantitatieve meerderheid gereduceerd staatsapparaat voor minderheden niet meer als legitiem gezag herkenbaar is.
De D66-fractie acht de waarborging van zowel nationale als internationale grondrechten essentieel voor de rechtsstatelijke balans tussen wetgever en rechter. Maar wij kunnen ons niet aan de indruk onttrekken dat het kabinet de waarborging van grondrechten anders, dat wil zeggen zo minimalistisch mogelijk, weegt. Ik wil dat toelichten met de vraag naar de toegang tot de rechter.
Mijn fractie wil de plannen voor verhoging van griffierechten en de voorgenomen bezuinigingen op het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand niet meteen aangrijpen als belangrijkste indicatie dat het kabinet de bijl aan de wortels van de rechtsstaat zet. Ook wij zien de ontwikkeling naar nieuwe modaliteiten van conflictbeslechting en wij erkennen ook zeker een eigen verantwoordelijkheid voor rechtzoekenden. Maar met bijvoorbeeld professor Barkhuysen in zijn advies aan de Vereniging Sociale Advocatuur zien wij wel degelijk dat de voorgenomen jaarlijkse korting van 85 miljoen vanaf 2018 implicaties heeft voor de toegang tot het recht als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Want wat is nog de betekenis van het in artikel 18 van de Grondwet gewaarborgde recht op bijstand als de toegang tot de rechter financieel onmogelijk wordt? Tijdens de expertmeeting wees met name ook de voorzitter van de Orde van Advocaten indringend op dit probleem. Ik roep verder op dit punt in herinnering dat de Staatscommissie-Thomassen in haar rapport over mogelijke grondwetswijzigingen heeft benadrukt dat de toegang tot de rechter een essentieel element in de te waarborgen burgerrechten vormt. Het betreft hier, met andere woorden, een principieel punt, dat om die reden in onze ogen nadere overweging verdient. Ook hierop vraag ik een reactie van de bewindslieden.
Mijn fractie wil graag meer actieve investeringen in de rechtsstaat. Wij zijn op voorhand bepaald niet gerust op de ambitie en de inzet van het kabinet om de hier genoemde, maar ook buiten dit huis veelal geventileerde zorgen over de huidige staat van de rechtsstaat weg te nemen. Wij hebben de stellige indruk dat het kabinet de rechtsstatelijke waarborgen te zeer alleen met de mond belijdt. Naar onze mening zou het kabinet de in het regeerakkoord opgenomen ambities voor een betere overheid, die zich vooral richten op meer bedrijfsmatigheid, veel breder moeten trekken. Wij vragen niet alleen een focus op doelmatiger en goedkoper overheidshandelen, maar een breder traject naar een ook inhoudelijk inspirerende en legitimerende democratische rechtsstaat. Mijn fractie denkt daarbij aan de volgende elementen.
In de eerste plaats een samenhangende modernisering van de Grondwet. Zonder de recente uitvoerige debatten over de Grondwet nog weer eens te willen overdoen, bepleit mijn fractie vandaag opnieuw in de context van de rechtsstaat een meer adequate grondwettelijke inbedding van de democratische rechtsstaat. Om elk misverstand te voorkomen: dat pleidooi strekt verder dan de in de motie-Engels bedoelde constitutionalisering van het principe van de democratische rechtsstaat. Overigens zeg ik de minister van BZK en zijn ambtelijke adviseurs graag dank voor de notitie van 17 februari, waarin een zeer inhoudelijke en diepgaande verkenning is uitgevoerd naar het opnemen van een dergelijke bepaling in de Grondwet. Zoals hij echter inmiddels heeft begrepen, betreurt de Eerste Kamer het zeer dat hij het daarbij heeft gelaten.
De minister van BZK heeft inmiddels wel de motie-Lokin-Sassen, over het recht op een eerlijk proces, en een andere motie-Engels, over de herinrichting van hoofdstuk 7 over het decentraal bestuur, in uitvoering genomen. Er zijn op dit moment nog meerdere, sterk uiteenlopende voorstellen tot wijziging van de Grondwet in behandeling dan wel in voorbereiding. Onder meer over het correctief referendum, de deconstitutionalisering van de aanstelling van de burgemeester en de commissaris van de Koning, de kiesrechtelijke positie van de BES-eilanden en het invoeren van constitutionele toetsing. Het zijn er inmiddels meer dan tien. Deze ontwikkeling illustreert dat de eerder geconstateerde constitutionele armoede binnen de verschillende geledingen van het wetgevend orgaan breder wordt gevoeld. Die observatie doet de vraag rijzen of onze dit jaar 200 jaar bestaande Grondwet, die 30 jaar geleden voor het laatste integraal is herzien, niet toe is aan een algemene en consistente modernisering. Het minimale politieke antwoord van een vorig kabinet op het rapport van de jongste staatscommissie, moet bij nader inzien als te weinig ambitieus worden aangemerkt. Mijn fractie meent dat het uit een oogpunt van zorgvuldig constitutioneel beheer niet verantwoord is zo gefragmenteerd verder te gaan met pogingen tot aanpassingen van de Grondwet. Om die reden geeft mijn fractie het kabinet in overweging na te denken over een samenhangend en afgestemd proces tot aanpassing van de Grondwet aan de politieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Ik vraag de bewindslieden of zij bereid zijn een voorstel daartoe te ontwikkelen.
In de ogen van de D66-fractie kan de invoering van rechterlijke toetsing van wetten de relatie tussen wetgever, bestuur en rechter evenwichtiger maken en bovendien de vitaliteit van de democratische rechtsstaat verhogen.
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
De heer Engels bepleit een proces tot herbezinning op de Grondwet en de plaats van de Grondwet. Kan ik het zo opvatten dat hij misschien opnieuw pleit voor een Staatscommissie Grondwet?
De heer Engels (D66):
Nou nee, niet meteen. Ik zal het toelichten. Mijn grootste zorg in mijn pleitnota — laat ik die term maar even overnemen — is om aan het kabinet, en dan met name de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, te vragen, kijkend naar de vele doch gefragmenteerde bewegingen die wij zien rondom de Grondwet en kijkend naar het laatste moment waarop wij integraal de Grondwet hebben herzien, om de leiding te nemen en een proces op gang te brengen waarin wij gestructureerd en samenhangend op een consistente manier en met brede steun onze Grondwet kunnen aanpassen aan de huidige stand van de politiek en de samenleving. Het zou heel gemakkelijk zijn als ik allerlei ideeën zou loslaten op de modaliteiten, bijvoorbeeld wat mijn eigen voorkeuren en die van mijn fractie zijn, of een tijdspad, in de trant van: "u moet binnen zoveel tijd met een notitie komen", of dat ik zou zeggen: "komt u met een staatscommissie of een andere commissie". Dat laat ik op dit moment echter allemaal open, omdat ik graag de minister de ruimte wil geven, als hij zich aangesproken voelt op de idee om te komen tot een proces van modernisering, om daarin de leiding te nemen en zelf met ideeën te komen over de manier waarop hij dat zou willen aanpakken. Ik wil dus graag eerst ruimte geven.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Ik vraag dit omdat we net het hele proces voltooid hebben, of in ieder geval afgerond, met de staatscommissie. Het is inderdaad helaas niet al te verheugend wat daar uiteindelijk van terecht is gekomen. De heer Engels zei in het begin van zijn betoog echter dat hij het niet wil overdoen, dus dan komt bij mij toch de vraag op waar hij dan wél aan denkt en welke effecten hij nu wél ziet.
De heer Engels (D66):
Het is in die zin heel simpel: in een voorgaand kabinet, dus niet met deze minister, is ten aanzien van het rapport van de Staatscommissie-Thomassen vastgesteld dat het slechts op één punt aanleiding geeft om de Grondwet aan te passen. Ondertussen zien we wel meer dan tien andere voorstellen circuleren binnen de wetgevende organen. Politiek is destijds dus wel door een meerderheid het besluit genomen om er verder niets mee te doen, maar daarmee is het probleem niet weg. Ik gebruik dit debat over de stand van de rechtsstaat, door mij opgevat mij als een democratische rechtsstaat, om het element van de constitutionele armoede nadrukkelijk onder de aandacht te brengen. In mijn analyse, namelijk, is juist constitutionele armoede een van de drijfveren geweest, of heeft in ieder geval geen belemmering gevormd, om tot een grote mate van politisering te komen binnen de trias politica. Het is dus een absolute noodzaak, die verder reikt dan politieke opvattingen, dat wij onze Grondwet veel meer aanpassen aan de stand van onze constitutie. Dat is mijn pleidooi. Omdat ik dat graag op een samenhangende manier wil zien, lijkt mij de minister van Binnenlandse Zaken bij uitstek degene die, vooroplopend in het wetgevend orgaan, hier het initiatief zou kunnen nemen, richting zou kunnen geven, regie zou kunnen voeren en daarmee ook ideeën zou kunnen leveren over de manier waarop we dit het beste kunnen aanpakken.
De voorzitter:
Tot slot, mevrouw Strik.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Ik ben dan heel benieuwd naar het antwoord van het kabinet. Het zal namelijk toch afhangen van de bereidheid van het kabinet om hiermee verder te gaan.
De heer Engels (D66):
Zeker. Mag ik zo vrij zijn om zeggen: mogelijk ook van de inbreng van de GroenLinks-fractie?
De heer Witteveen i (PvdA):
Ik hoor in het lijstje van de heer Engels de constitutionele toetsing genoemd worden. We hebben daar een wetgevingsproces over gezien dat ergens is gestrand. Daarbij kwam de vraag op of het niet eigenlijk zo is dat de hele grondwetsystematiek van hoofdstuk 1 zou moeten worden herzien om de constitutionele toetsing effectiever te laten verlopen. Immers, daar komt een heel andere systematiek in voor van beperken van de grondrechten dan in het EVRM, dat zich blijkens de rechtspraak goed leent voor toetsing. Denkt de heer Engels ook in die richting? Is dat ook een richting waarin die bredere herziening van de Grondwet zou moeten worden gezocht? Die zou dus heel hoofdstuk 1 kunnen omvatten. Heeft de partij van de heer Engels hier ook denkbeelden over of wacht hij daarover de inzichten van de minister af?
De heer Engels (D66):
Het punt dat de heer Witteveen noemt, moet daar zeker onderdeel van uitmaken. Ik was net al begonnen met een aanloop naar het vraagstuk van constitutionele toetsing. Ik probeer juist de ambitie, die er natuurlijk is, om er allerlei voorzetten voor te geven wat in te dammen, omdat ik een zekere mate van consensus over de noodzaak om dat proces in te gaan belangrijker vind dan dat dat proces een inhoud krijgt die het meest aansluit bij de ideeën van mijn fractie of van mijzelf. Het punt dat de heer Witteveen noemt, is echter zeker een element. Daarom noem ik het ook een "integrale herziening". Ik wil juist wegblijven van wat we nu aan het doen zijn, met al die gefragmenteerde voorstellen. Dat is precies de achtergrond.
Voorzitter. Ik herneem …
De voorzitter:
De heer Franken heeft eerst nog een vraag.
De heer Franken i (CDA):
Ik heb met belangstelling geluisterd naar alle staatsrechtelijke beschouwingen. De heer Engels heeft gesproken over de constitutionele toetsing die zou passen in een herziening. Nu hebben wij het initiatiefwetsontwerp-Halsema in deze Kamer behandeld en aangenomen. Ik neem aan dat voor de tweede lezing de initiatiefneemster dan wel haar opvolgers de volgende stappen zullen zetten. Die komen van uw partij, maar u vraagt nog aan de regering om te handelen. Ligt het dan niet eerder zo dat de bal bij u is?
De heer Engels (D66):
Ik was net begonnen met nog wat opmerkingen te maken over die constitutionele toetsing. Vandaar dat ik u dus niet naar de interruptiemicrofoon zag lopen, ik keek al helemaal in de verte. Het eerste punt dat ik noemde, is het wetsvoorstel-Halsema, een van de inmiddels denk ik twaalf voorstellen die voorliggen om te komen tot verandering van de Grondwet. Het zijn heel uiteenlopende voorstellen. Dit ligt er al langer. Natuurlijk is het zo dat je dan in eerste instantie ook kijkt naar de initiatiefnemer, om te weten hoe het verdergaat. Die vraag ga ik zo meteen ook stellen aan die fractie, hoewel die er niets mee te maken heeft. Je moet echter ergens beginnen, voorzitter.
Los daarvan, blijft daaroverheen de vraag liggen of alle dynamiek rondom de Grondwet niet een reden is om vast te stellen dat er kennelijk voldoende aanleiding is om met die Grondwet bezig te zijn. Ik kijk op dit punt ook nadrukkelijk naar de minister van Binnenlandse Zaken, als eerstverantwoordelijke voor de Grondwet. Zouden wij vanwege het belang, de positie en de betekenis van de Grondwet daar niet wat meer gecoördineerd mee moeten omgaan dan nu gebeurt? Dit nog even afgezien van het feit dat de afstand tussen de Grondwet en de levende constitutie in ieder geval al groot is en misschien te groot, hoewel je daarover van mening kunt verschillen. Ik kom nog tot mijn vragen aan de fractie van GroenLinks.
Voorzitter. Mijn fractie vindt dat rechterlijke toetsing — dan heb ik het wel over rechterlijke toetsing, dus niet een constitutioneel hof van oud-politici — bij uitstek een uitgebalanceerde machtenscheiding dient. Wij vinden namelijk dat de rechtmatigheid van formele wetgeving niet uitsluitend door wisselende meerderheden in politieke machtsorganen wordt getoetst. Bovendien, ook door de invoering van rechterlijke toetsing blijft uiteindelijk het politieke primaat in stand, mocht dat al bestaan.
Er ligt nog steeds een in eerste lezing aangenomen wetsvoorstel-Halsema tot invoering van rechterlijke constitutionele toetsing. De Tweede Kamer heeft in het kader van de behandeling in tweede lezing in oktober 2010 het verslag vastgesteld, maar een vervolg is tot dusver uitgebleven. Ik heb begrepen dat de fractie van GroenLinks in de Tweede Kamer voornemens is om het voorstel verder te willen verdedigen, maar het is op dit moment niet duidelijk of en wanneer er een memorie van antwoord komt. Mijn fractie roept de fracties van GroenLinks in beide Kamers op om het goede werk van Femke Halsema voort te zetten, liefst met de nodige slagvaardigheid. Mijn vraag aan de bewindslieden is of zij de invoering van rechterlijk constitutionele toetsing als bedoeld in dat in eerste lezing aangenomen initiatiefvoorstel op enigerlei wijze nuttig, wenselijk en/of noodzakelijk achten.
Het regeerakkoord belooft een splitsing van de Raad van State in een adviserend en een rechtsprekend deel, waarbij dit laatste deel wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Op zichzelf juicht mijn fractie elke stap naar een verdere integratie binnen de rechtspraak toe. Met name de administratiefrechtelijke rechtsbescherming is, ook na de twee uitgevoerde twee fases in het proces tot herziening van de rechterlijke organisatie, nog steeds zeer verbrokkeld. Het stelsel is bovendien complex, moeilijk toegankelijk en berust onverminderd op onevenwichtige en onlogische keuzes. Dat levert niet te veronachtzamen risico's op in termen van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en vooral rechtseenheid.
De door het kabinet voorgestelde figuur zal ongetwijfeld de overzichtelijkheid vergroten en de systematiek vereenvoudigen. Maar mijn fractie meent dat hier een kans wordt gemist om nog meer synergievoordeel te halen en daarmee de rechtseenheid en een meer uniforme rechtspleging te bevorderen. De bestaande infrastructuur van rechterlijke overleggen met al zijn richtlijnen en afspraken over werkprocessen blijft namelijk ingewikkeld. Wij pleiten er vandaag opnieuw voor om nu meteen een definitieve stap te zetten, door de bestuursrechtspraak geheel onder te brengen bij de gewone rechterlijke macht. Dat biedt in onze ogen grote organisatorische, rechtspositionele en vooral ook inhoudelijke voordelen. De gerealiseerde beperking van de cassatiemogelijkheden, de versterking van cassatie in het belang der wet en de introductie van de figuur van de prejudiciële vraag illustreren naar mijn oordeel een erkenning van het belang van de leidinggevende rol van de Hoge Raad in de bevordering van de rechtseenheid. Bovendien lossen wij dan de discussie over de dubbelrol van de Raad van State, of de veronderstelde dubbelrol, definitief op. Mijn vraag aan de bewindslieden is of zij bereid zijn om op dit punt het regeerakkoord volgens het principe "in één keer goed" uit te voeren.
Mijn fractie meent dat rechtsstaat en democratie meer moeten worden ontvlochten, zodat hun eigen specifieke functionaliteit kan worden versterkt. Als de dynamiek van de politiek en de bestendigheid van het recht evenwichtiger met elkaar worden verbonden, blijven de stabiliteit en de continuïteit van de Staat verzekerd. Een evenwichtige machtenscheiding heeft in het licht van de rechtsstaat als primaire strekking, de waarborging van burgerlijke vrijheid en de reductie van statelijke macht. In essentie is het de functie van de rechtsstaat om de democratie te beteugelen in ambities waarin macht boven recht wordt gesteld en om de kwetsbare democratie te beschermen tegen antidemocratische bewegingen. Dit vraagt een actieve opstelling van de regering om de democratische en rechtsstatelijke waarden actueel te houden. Mijn fractie heeft daarvoor vandaag een analyse en agenda willen aanreiken en is benieuwd naar de reacties.