Verslag van de vergadering van 1 april 2014 (2013/2014 nr. 25)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.52 uur
Mevrouw Lokin-Sassen i (CDA):
Mevrouw de voorzitter. Wij behandelen vandaag het wetsvoorstel forensische zorg. Dit voorstel vormt het sluitstuk van een langdurig traject, dat in juli 2004, dus bijna tien jaar geleden, in gang is gezet ter uitvoering van de door de Eerste Kamer — dit huis dus — breed aangenomen motie van het lid Van de Beeten van het CDA uit 2004. Hierin werd de regering verzocht te voorzien in een noodzakelijke samenhang tussen curatieve en penitentiaire voorzieningen. Ter uitvoering van deze motie stelde het toenmalige kabinet de ambtelijke werkgroep ggz in strafrechtelijk kader in, de werkgroep-Houtman genoemd, die de opdracht kreeg te bezien hoe de zorg in het kader van het strafrecht beter kon worden afgesteld op de geestelijke gezondheidszorg, zodat de benodigde continuïteit van zorg zou ontstaan. De werkgroep adviseerde in mei 2005 een aantal ingrijpende wijzigingen in de besturing en financiering van de forensische zorg aan te brengen. De toenmalige regering heeft deze adviezen overgenomen en heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 25 augustus 2005 geïnformeerd over haar standpunt. Ter uitvoering daarvan is het kabinet op 10 oktober gekomen met een plan van aanpak, waarmee de Tweede Kamer in een algemeen overleg op 26 november 2006 heeft ingestemd. De voorstellen van de commissie-Houtman zijn ook betrokken bij het parlementaire onderzoek naar het tbs-stelsel door de commissie-Visser, die daarover heeft gerapporteerd in haar rapport "TBS, vandaag over gisteren en morgen".
Onderdeel van het plan van aanpak was de forensische zorg uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) te halen en het budget daarvoor over te hevelen naar de Justitiebegroting. Sinds 1 januari 2008 is die overheveling definitief. De overheveling is voorbereid in het kader van het programma Vernieuwing Forensische Zorg. Over de uitvoering daarvan is de Tweede Kamer geïnformeerd in een vijftal voortgangsrapportages over het Plan van Aanpak tbs/Vernieuwing Forensische Zorg. Voor een volledige overheveling van de verantwoordelijkheid voor de financiering van de besturing en de overige taakuitvoering inzake de forensische zorg naar Justitie, is een wet in formele zin nodig. Het wetsvoorstel hiertoe, het thans aan de orde zijnde voorstel Wet forensische zorg, is op 4 juni 2010 ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Dat is dus zo'n beetje vier jaar geleden.
In dit wetsvoorstel wordt de brede stelselherziening ten aanzien van de forensische zorg geregeld, met regels over de inkoop, de financiering van de forensische zorg, de aanspraak op de forensische zorg, de plaatsing — in de stukken aangeduid met het afschuwelijke woord "zorgtoeleiding", alsof we het over loodgieterspraktijken hebben — en enkele andere onderwerpen die met de besturing en de zorgcontinuïteit samenhangen. Tot het moment van inwerkingtreding van deze wet, is ten aanzien van de forensische zorgverlening het vigerende kader van toepassing. Wat wordt precies verstaan onder forensische zorg? Geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en verstandelijkegehandicaptenzorg die deel uitmaken van een al dan niet voorwaardelijke straf of maatregel of de tenuitvoerlegging daarvan dan wel een andere strafrechtelijke titel.
De budgetoverheveling stelde Justitie in staat om gelijktijdig met het wetgevingsproces en ter voorbereiding van de inwerkingtreding daarvan alvast onderdelen van een nieuw beoogde werkwijze bij de inkoop, indicatiestelling en plaatsing in de praktijk te beproeven. Ik noem de belangrijkste overwegingen die tot deze keuze hebben geleid. Allereerst konden op deze wijze direct een aantal al jaren gevoelde knelpunten bij de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen waarbij forensische zorg nodig was, worden opgelost. Bovendien bood deze aanpak de mogelijkheid om de ervaringen die met de nieuwe werkwijze werden opgedaan, mee te nemen in het wetgevingsproces. Aldus zouden op het moment van inwerkingtreding van de wet waarmee een bredere stelselwijziging wordt beoogd, in elk geval de nieuwe werkwijze bij de inkoop, indicatiestelling en plaatsing voldoende beproefd zijn om direct uitgevoerd te worden.
Forensische zorg wordt verleend op grond van 21 strafrechtelijke titels. Ik zal ze hier niet opsommen. In het algemeen acht de CDA-fractie de beantwoording van de regering op de meeste vraagpunten adequaat. Het wetsvoorstel is uitgebreid schriftelijk behandeld. De CDA-fractie zal hierna dan ook vooral het punt van de continuïteit van de zorg — dat lag per slot van rekening aan de oorsprong van het wetsvoorstel — aan de orde stellen en zal bijvoorbeeld het vraagstuk van de weigerende observandi en de privacy verder met rust laten. Daarbij zij wel aangetekend dat mijn fractie goede nota heeft genomen van de toezegging van de regering dat drie jaar na de inwerkingtreding van de onderhavige wet een evaluatie naar beide Kamers der Staten-Generaal zal worden gezonden, waarvan de regeling inzake de weigerende observandi een integraal onderdeel zal uitmaken. Dit is toegezegd in de nadere memorie van antwoord op bladzijde 7. Mijn vraag is: wil de regering de Kamer eveneens toezeggen dat in deze evaluatie ook expliciet aandacht wordt besteed aan de borging van de privacy?
Uitgangspunten van de Wet forensische zorg zijn: de juiste patiënt/cliënt op de juiste plek, het creëren van voldoende forensische zorgcapaciteit van de wet, het bieden van kwalitatief goede zorg, gericht op de veiligheid van de samenleving en adequate aansluiting tussen forensische zorg en de reguliere zorg. Deze uitgangspunten worden vanzelfsprekend alle door de CDA-fractie onderschreven. Het zijn dan ook niet zozeer de uitgangspunten die ons zorgen baren, als wel de realisering daarvan in de praktijk, hoewel wij tegelijk graag willen erkennen dat de wijze waarop de regering in voortdurende samenspraak met "het veld" deze majeure stelselherziening vormgeeft, tot dusver zorgvuldig lijkt te zijn. Dank daarvoor aan het adres van de regering en het veld.
Allereerst is mijn fractie blij met de — zij het wel late — toezegging van de regering in de nadere memorie van antwoord om gevolg geven aan de oproep van GGZ Nederland om artikel 51 van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (BOPZ) aan te passen. Ik citeer: "De door GGZ Nederland genoemde forensische titels zullen worden toegevoegd aan de titels waarbij de interne rechtspositie van de Wet BOPZ geldt. Voor de situatie waarin de Wfz in werking is getreden, maar de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) nog niet, is het probleem daarmee verholpen."
Mijn fractie heeft voorts eveneens goede nota genomen van de door de regering aangegeven verduidelijking van de rechtspositie van de forensische patiënt in dezelfde nadere memorie van antwoord, op pagina 3: "Voor wat betreft de situatie waarin zowel de Wfz als de Wvggz in werking zijn getreden, geldt vooruitlopend op de harmonisatie van rechtsposities dat de (interne) rechtspositie van de forensische patiënt die is opgenomen in een reguliere GGZ-instelling op dezelfde grondslag berust als die van degene die in een instelling verblijft op basis van een machtiging. Dat is de rechtspositie zoals deze voortvloeit uit de Wvggz." Mijn vraag is: kan de regering een tijdpad aangeven waarbinnen de harmonisatie van de rechtspositie in haar totaliteit haar beslag zal krijgen? Mijn fractie zou graag concreet willen weten wanneer de regering met een dergelijke harmonisatie komt, want op dit ogenblik geldt een oerwoud aan regelingen, waardoor men door de bomen het bos niet meer ziet.
Het onderhavige wetsvoorstel draagt "op verschillende wijzen bij aan het verbeteren van de aansluiting tussen de forensische zorg en de (reguliere) geestelijke gezondheidszorg", aldus de regering in de nadere memorie van antwoord op bladzijde 3 "Zo is in artikel 2.5 neergelegd dat de zorgaanbieder zes weken voor afloop van de justitiële titel voorbereidingen voor aansluitende zorg treft wanneer de zorgverlener of behandelaar van oordeel is dat verdere zorg nodig is na afloop van de strafrechtelijke titel." Maar het gaat hierbij slechts om een inspanningsverplichting van de kant van de zorgaanbieder en juist dat baart mijn fractie zorg.
Wat gebeurt er, zo vraag ik de regering, als er ondanks de inspanningen van de zorgaanbieder niet tijdig een adequate plek gevonden wordt in de reguliere zorg zolang het wetsvoorstel langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking niet is aanvaard? Wie draagt de verantwoordelijkheid dat de zorg toch in alle gevallen wordt gecontinueerd op een wijze die voldoet aan de interne en externe veiligheidseisen, ook als iemand niet bereid is tot vrijwillige nazorg en zo ja, op welke wijze gebeurt dat dan? Is er bijvoorbeeld een meldplicht bij het niet realiseren van een adequate plek van de zorgaanbieder richting het Openbaar Ministerie, zodat de officier van justitie nog tijdig een verzoek tot machtiging kan aanvragen?
Ons is ter ore gekomen vanuit het veld dat de plaatsing in de reguliere zorg na ommekomst van de forensische titel in de praktijk nu al tot problemen leidt. Is de regering daarvan op de hoogte en zo ja, wat stelt zij voor om deze problemen te verminderen en het liefst op te lossen?
De Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland schreef in haar brief van 28 maart jongstleden aan deze Kamer over haar zorgen rond de continuïteit van de zorg voor de gehandicapten. Is de regering bereid deze te monitoren en wil de staatssecretaris toezeggen dat in de evaluatie eveneens expliciet aandacht wordt besteed aan deze specifieke groep, de gehandicapten?
Ook de Kinderombudsman sprak zijn bezorgdheid uit over de continuering van de zorg voor minderjarigen en de overgang van forensische naar reguliere zorg. Kan de staatssecretaris toezeggen dat ook deze specifieke groep minderjarigen expliciet aan de orde komt bij de evaluatie van de wet?
Het uitgangspunt "adequate aansluiting tussen de forensische zorg en de reguliere zorg" wordt kort gezegd vertaald in de leuze: "ggz, tenzij ..." Mijn fractie juicht het op zichzelf genomen toe als, waar mogelijk, de overgang van forensische zorg naar de reguliere ggz naadloos kan aansluiten, maar plaatst vraagtekens bij de wijze waarop dat tot dusver in de praktijk wordt gerealiseerd, temeer daar ook de regering in de nadere memorie van antwoord erkent dat in de praktijk de overgang van forensische zorg naar reguliere zorg te wensen overlaat. Ik citeer: "Het voorgaande laat onverlet dat wij met deze leden van mening zijn dat de aansluiting tussen de tbs en de verplichte reguliere ggz beter kan." Dat staat op pagina 6, waarbij "deze leden" de leden van het CDA zijn. De doeleinden zijn nu eenmaal verschillend: Veiligheid en Justitie heeft tot doel de veiligheid in de samenleving te verhogen door vermindering van de recidive te bereiken. Bij de ggz staat de patiënt met zijn stoornis centraal, in de justitiële sfeer de wetsovertreder en het gepleegde delict. Op zichzelf hoeft hier geen onoverbrugbare tegenstelling uit voort te vloeien, maar er moeten wél nog heel wat verschillen in cultuur tussen de beide departementen, V en J en VWS, worden geslecht, ook al wordt hieraan gewerkt door de interdepartementale werkgroep van de beide ministeries. Kan de staatssecretaris ons mededelen hoe het met de samenwerking van de beide departementen op dit ogenblik gesteld is?
Het resultaat hiervan is wel dat in toenemende mate meer, en een geheel nieuwe groep, ex-delinquenten instromen in de reguliere ggz, die geheel andere, voor de ggz tot voor kort ongekende eisen stelt aan bijvoorbeeld de bewaking van de veiligheid, in de eerste plaats intern ten behoeve van het personeel en de overige patiënten/cliënten binnen psychiatrische ziekenhuizen en afdelingen, maar ook extern, ten behoeve van de samenleving. De meeste reguliere instellingen zijn hier nog steeds niet of in ieder geval niet voldoende op ingericht, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de casus Arnold in bijlage 2 van de brief van GGZ-Nederland van 1 oktober 2013, die de Kamer heeft gekregen en die helaas niet op zichzelf staat.
De CDA-fractie is er niet gerust op dat dit in de nabije toekomst al verbeteren zal, zeker niet wanneer er ook nog eens bezuinigingen plaatsvinden door afstoting of sluiting van verschillende forensische zorginstellingen, waaronder zoals tbs-klinieken. Mijn fractie verzoekt de regering, nog eens precies aan te geven welke concrete maatregelen er getroffen worden en/of zijn, die specifiek gericht zijn op de verbetering van de veiligheid binnen de reguliere instellingen.
Een volgend punt van zorg is de financiering daarvan: bij grotere instroom, niet alleen van meer, maar ook van zwaardere patiënten/cliënten zullen er extra kosten gemaakt worden binnen de ggz, terwijl er geen geld meer van de forensische zorg naar de ggz gaat. Dan rijst de vraag of een en ander niet zal leiden tot overschrijding van het plafond dat is afgesproken in het Bestuurlijk Akkoord Toekomst GGZ. Kan de regering uiteenzetten of, en zo ja op welke wijze, deze extra kosten binnen de GGZ zullen worden gecompenseerd? Voor de gemeenten voorziet mijn fractie eveneens nieuwe problemen, zoals ook blijkt uit een schrijven van de Federatie Opvang van 25 maart 2014 aan deze Kamer. Nu reeds valt een toename te bespeuren van problemen rondom ggz-patiënten/cliënten, bijvoorbeeld in de vorm van overlast in woonwijken, extra crisisopname, extra politie-inzet enzovoorts. Worden de gemeenten hierin dan ook extra ondersteund, met name financieel?
Met de overgang van de AWBZ naar de Wet maatschappelijke ondersteuning worden de gemeenten verantwoordelijk voor de zorg voor uitstromende justitiabelen. Zijn de gemeenten zich hiervan wel voldoende bewust? En zo ja, hoe gaat de zorginkoop dan precies in zijn werk? Zijn gemeenten voorts wel of niet verplicht om zorg te bieden aan een persoon die uitstroomt uit een forensische zorginstellingen binnen de gemeentegrenzen, maar die van oorsprong niet uit de betreffende gemeente komt?
De Directie Forensische Zorg koopt steeds nauwkeuriger in, zo stelt de regering in de nadere memorie van antwoord op bladzijde 10. Een goede vriend van mij deelde mij jarenlang mede dat hij steeds meer toegroeide naar een huwelijk met zijn vriendin. Hij is nog steeds niet getrouwd. Vergeleken met de reguliere zorgverzekeraars vallen bij het inkopen wel degelijk nog slagen te maken, zo vernemen CDA-fractieleden uit het veld. Dit klemt temeer daar de Directie Forensische Zorg het afgelopen jaar moest bezuinigen en voor de komende jaren nog veel meer zal moeten bezuinigen.
In het op 3 april 2013 gesloten convenant forensische zorg, gesloten en ondertekend door de staatssecretaris en, al dan niet toevallig, twee senatoren in een andere hoedanigheid, mevrouw Barth namens GGZ Nederland en mevrouw Dupuis namens de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland, zijn afspraken vastgelegd over ontwikkelingen die de komende jaren plaatsvinden in de forensische zorg. Daarin staat dat het budget het komende jaar wordt verlaagd van 725 miljoen in 2012 naar 602 miljoen in 2017. Dit is noodzakelijk vanwege de bezuinigingen die zijn aangekondigd in het Masterplan DJI 2013-2018 en vanwege verminderde instroom in de forensische zorg. Zo valt in het masterplan te lezen dat in 2013 17 miljoen op de forensische zorg, inclusief tbs, is bezuinigd. Dat zal oplopen tot 56 miljoen in 2018.
Voor 2014 heeft de Nederlandse Zorgautoriteit nieuwe tarieven vastgesteld. De Directie Forensische Zorg heeft 25% op die tarieven gekort. In genoemd masterplan wordt tariefkorting ook genoemd als maatregel om de genoemde financiële opgave te realiseren. Hoe voorkomt de regering dat het beschikbare budget doorslaggevend wordt bij de inkoop van zorg, in plaats van de werkelijk gemaakte kosten van de noodzakelijke zorg? Hoe kan men voorkomen dat het leveren van zorg en, last but not least, het bieden van veiligheid niet in botsing komen met het belang om op de kosten te bezuinigen?
De geruchten dat de indicatiestellers onder druk staan om lager en dus goedkoper te indiceren, blijven hardnekkig, ondanks de categorale ontkenning van de regering in de nadere memorie van antwoord op pagina 10. Het is waar dat het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) onafhankelijk indiceert, maar dat laat onverlet dat daarbij budgettaire argumenten kennelijk een rol spelen, en dat verontrust mijn fractie en baart ons zorg. Ons is ter ore gekomen dat, wanneer er bijvoorbeeld een indicatie voor FPK is en daar op dat ogenblik geen plek is, de Directie Forensische Zorg dan zegt dat er wel plek is in FPA, waar een lagere beveiliging geldt. Als de justitiabele daar vervolgens geplaatst wordt en er niet onmiddellijk problemen volgen, zegt de Directie Forensische Zorg dat er klaarblijkelijk te hoog geïndiceerd was. Hoe vaak komt het voor dat patiënten bij gebrek aan plaats al dan niet tijdelijk worden geplaatst in een inrichting waar wel plek is, of dat zij misschien zelfs in de ambulante zorg terechtkomen, waar dit uit veiligheidsoverwegingen eigenlijk niet verantwoord is? Is het waar dat de plaatsing straks naar de Directie Forensische Zorg gaat, die vervolgens gaat matchen en kijken waar er plek is, ongeacht de zorgvraag van de patiënt/cliënt? Ook begrijpt mijn fractie dat de Directie Forensische Zorg nu al aan het zorgplafond zit en lijsten aan het NIFP — de instantie die verantwoordelijk is voor de indicatiestelling — geeft met locaties waar wel plek is, terwijl het NIFP indicatie behoort te stellen op basis van de zorgvraag en niet op basis van de vraag of en waar er plek is. Kan de staatssecretaris dit bevestigen? Is dit niet geheel in strijd met wat juist de doelstelling is van dit wetsvoorstel?
Dit alles bevestigt de geruchten dat de Directie Forensische Zorg aandringt op lagere indicatiestelling dan de indicatiesteller soms nodig acht. Het bevestigt ook het beeld van onze fractie dat de zorginkoop beïnvloed wordt
door de financiële mogelijkheden in plaats van de benodigde zorgbehandeling. Een dergelijke ontwikkeling lijkt ons ongewenst en onjuist, en ze levert een gevaar op voor de veiligheid. Wij hopen oprecht dat de regering de zorg van onze fractie in haar antwoord alsnog kan wegnemen. Kan de regering ons geruststellen op dit punt?
Mijn fractie heeft goede nota genomen van het feit dat de regering tegemoet is gekomen aan het verlangen van onder meer de ggz dat alleen bij private instellingen of een onderdeel daarvan dat kan worden aangemerkt als een zogenaamde "organisatorische eenheid", waarvan minimaal 75% van de totale capaciteit is ingekocht voor de plaatsing van personen aan wie tbs is opgelegd, de Beginselenwet verpleging tbs van toepassing is en de bevoegdheden als bedoeld in artikel 3.3. kunnen worden aangewend. Ik verwijs naar de nadere memorie van antwoord, bladzijde 6 en 7.
Tot slot moet mij nog een laatste opmerking van het hart. Bij de tweede nota van wijziging is van regeringswege voorgesteld om aan artikel 37, eerste lid toe te voegen de zinsnede: "onze minister kan bij of krachtens AMvB ..." Mijn fractie wees er bij het voorlopig verslag tijdens de schriftelijke behandeling al op dat een minister niets bij of krachtens AMvB vermag, aangezien zulks is voorbehouden aan de regering. Daar zit de Koning bij, dat wil zeggen Koning plus minister. De regering deed deze formulering in strijd met de Grondwet af als een "kennelijke vergissing" die de wetgever uiteraard niet heeft beoogd. Zij zegde toe dit gebrek in de formulering van het onderhavige wetsvoorstel "bij de eerstvolgende gelegenheid" te zullen herstellen.
De CDA-fractie — en ik neem aan de hele Kamer — hecht zeer aan wetgeving die zorgvuldig, precies en in ieder geval in overeenstemming met de Grondwet en internationale regelingen wordt geformuleerd. Onzorgvuldigheid van formulering verraadt onzorgvuldigheid van denken. Mijn fractie dringt er bij de regering dan ook op aan om dit gebrek onverwijld, en wel via een novelle, te herstellen. Reeds vroeg in de schriftelijke behandeling is de regering gewezen op deze "kennelijke vergissing". Hierdoor is niet duidelijk wie nu de nadere regels zal stellen, de minister bij ministeriële regeling, of de regering bij AMvB. Mijn fractie is van oordeel dat dat door de regering bij AMvB behoort te geschieden en dat deze AMvB bij beide Kamers dient te worden voorgehangen. Is de regering het met ons standpunt eens? Kan de regering aangeven welke stappen zij inmiddels heeft ondernomen om deze formulering, die strijdt met de Grondwet, te corrigeren? Zij is daar immers al lang geleden van op de hoogte gesteld. Indien zij onverhoopt nog geen stappen heeft ondernomen, wil zij mijn fractie dan toezeggen dit middels een novelle dan wel reparatiewetje onverwijld alsnog te doen?
Een van de hoofdtaken van deze Kamer, die niet voor niets de "chambre de réflexion" wordt genoemd, bestaat eruit, ervoor te waken dat wetsvoorstellen regelingen bevatten in strijd met de Grondwet en internationale regelgeving. De regering kan toch niet in ernst van deze Kamer verwachten en verlangen om voor een wetsvoorstel te stemmen dat een bepaling bevat die in flagrante strijd met de Grondwet is? Kan de minister toezeggen dat dit wetsvoorstel in ieder geval niet in werking zal treden alvorens deze "kennelijke vergissing" in de wet is gecorrigeerd? Afhankelijk van de reactie van de regering op de door ons gestelde vragen, zal de CDA-fractie bepalen of zij voor of tegen het onderhavige wetsvoorstel stemt. Mijn fractie ziet met belangstelling uit naar de reactie van de regering.