Verslag van de vergadering van 20 mei 2014 (2013/2014 nr. 30)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.44 uur
De heer Thom de Graaf i (D66):
Voorzitter. Hoewel collega Vliegenthart het debat al samenvatte, vindt u het vast niet erg dat ik ook met een bijdrage kom.
Zelden heb ik zo veel namen onder een initiatiefvoorstel uit de Tweede Kamer zien staan: liefst zeven. Dat veronderstelt twee dingen: dat er een breed draagvlak voor dit wetsvoorstel is in de Tweede Kamer, de directe volksvertegenwoordiging, en dat het de initiatiefnemers is gelukt om de partijpolitieke geschillen te overstijgen en gemeenschappelijke grond te vinden op een onderwerp waarop gemakkelijk zowel de meningen als de juridische opvattingen uiteen kunnen lopen. Ik spreek op beide punten mijn waardering uit voor de initiatiefnemers en overigens ook voor hun adviseur. Zij hebben een belangrijk maatschappelijk knelpunt bij de kop waar ook mijn fractie zich zorgen over maakt.
Klokkenluiders hebben een belangrijke maatschappelijke functie die noopt tot erkenning, bescherming en zorgvuldig onderzoek. Zij moeten de gelegenheid krijgen om te worden ondersteund en geadviseerd hoe om te gaan met hun signalen en klachten. Die signalen dienen zorgvuldig en onafhankelijk te worden onderzocht met inzet van relevante onderzoeksbevoegdheden en de klokkenluiders moeten in die signalering en tijdens en na het onderzoek voldoende worden beschermd tegen ongerechtvaardigde acties van hun werkgever. De fractie van D66 en de initiatiefnemers verschillen hierover niet van mening, wij moeten toe naar een goede en allesomvattende regeling.
Een initiatiefvoorstel dat een zo breed draagvlak in de Tweede Kamer genereerde, vraagt in de Eerste Kamer tot extra bezinning. Om zo'n voorstel af te wijzen zijn zware argumenten nodig, zeker als het politiek-maatschappelijk motief voor het voorstel ook hier wordt gedragen en er in het voorstel elementen zitten die op grote instemming kunnen rekenen. Ik noem daarbij in het bijzonder het creëren van een onafhankelijke onderzoeksinstelling, dat wil zeggen onafhankelijk van de regering in positie, in bevoegdheden en in samenstelling. Ik noem ook de aandacht voor een stevige bescherming van de klokkenluider in zijn arbeidsrechtelijke positie en voor een adequate advisering en ondersteuning van de klokkenluider in diens zoektocht naar een juiste en integere wijze van opkomen tegen kennelijke onrechtvaardigheid en maatschappelijke misstand.
Niettemin hebben de initiatiefnemers al uit de schriftelijke behandeling kunnen afleiden dat mijn fractie grote vraagtekens plaatst bij de uitwerking van al deze goede voornemens. Ik vrees dat de nadere toelichting in de memorie van antwoord deze vraagtekens niet hebben kunnen wegnemen. Ik zal ze hier kort nog even de revue laten passeren in de wetenschap dat ook door andere fracties bij dezelfde onderdelen al kritische kanttekeningen zijn geplaatst.
Ik noem allereerst de problematische samenkomst van zowel de advies- en ondersteuningsfunctie als de onderzoekstaak in één en hetzelfde publiekrechtelijk orgaan. De initiatiefnemers menen dat dit geen probleem hoeft op te leveren zolang er maar schotten worden geplaatst binnen het Huis voor klokkenluiders, zodat de adviseur en de onderzoeker niet dezelfde persoon kunnen zijn en de een de ander niet kan beïnvloeden. Mijn fractie is niet overtuigd. De adviesfunctie houdt niet op waar het onderzoek start. Advocaat en rechter, om deze vergelijking maar te maken, moeten niet onder één dak verblijven en deel uitmaken van één en dezelfde instantie. Dat ondermijnt een van beide functies van advies en onderzoek en vermoedelijk op den duur allebei. Met het kabinet en vele adviserende organisaties zijn wij van oordeel dat zowel een juridische als een functioneel-organisatorische scheiding wenselijk is. Die ontbreekt nu. Dat oordeel van ons, en ook van het kabinet, heeft natuurlijk ook betekenis voor het voortgaande debat over de toekomst van de rechtsprekende functie van de Raad van State. Mevrouw Vos wees er al op.
Tot mijn verrassing ben ik het ten aanzien van dit wetsvoorstel op onderdelen wel meer eens met het kabinet. Dat zal de minister wellicht deugd doen. Want ook waar het gaat om de samenloop van de onderzoekstaak van het Huis voor klokkenluiders met de bij wet opgedragen handhavings- en onderzoekstaken van toezichthouders kan mijn fractie zich in de kritische noten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vinden. Wij vragen ons af of samenwerkingsprotocollen voldoende zijn om een mogelijke interferentie met onderzoeken van marktoezichthouders en inspecties te voorkomen. Als zo'n interferentie uiteindelijk de zorgvuldigheid van beide trajecten zou schaden, zijn we verder van huis dan de bedoeling kan zijn. Misschien willen de initiatiefnemers hier nog eens nadrukkelijk op ingaan.
Over de arbeidsrechtelijke bescherming van de klokkenluider kan men twisten. Het kabinet vindt, net als veel adviserende organisaties, een ontslagverbod tijdens de procedure en mogelijk tot een jaar daarna te ver gaan en vreest misbruik en een aanzuigende werking. Mijn fractie vindt dat niet doorslaggevend. Een stevige rechtsbescherming is noodzakelijk om het systeem te laten functioneren. Wel vraag ik mij af of voldoende bescherming kan worden geboden tegen andere vormen van sanctionering door de werkgever, bijvoorbeeld ontneming van verantwoordelijkheden of werkzaamheden, demotie of overplaatsing. Graag hoor ik daarover van de initiatiefnemers.
Ik kom tot een ander relevant punt, namelijk de verwevenheid van het publieke en het private normenstelsel. Het zonder meer van toepassing verklaren van het publiekrechtelijk normenstelsel van de Algemene wet bestuursrecht op de private sector lijkt, in de woorden van diverse adviserende instanties, inderdaad niet helemaal doordacht. Het kabinet wijst er in zijn reactie op dat het ongeclausuleerd inzetten van publiekrechtelijke onderzoeksbevoegdheden in de private sector de grondrechten van burgers en bedrijven kan veronachtzamen. Jegens de overheid en overheidsinstanties hoeft onderzoek minder scrupules te kennen dan jegens private partijen die een beroep kunnen en ook mogen doen op de bescherming van hun fundamentele rechten tegen diezelfde overheid. Dat onderscheid lijkt in het initiatiefvoorstel enigszins te zijn weggevallen. Ik hoor graag van de initiatiefnemers hoe zij reageren op het standpunt van het kabinet dat deze regeling niet past in ons stelsel van rechtswaarborgen en rechtsbescherming en of zij niet met het kabinet vrezen voor imagoschade van de Nationale ombudsman en voor schadeclaims en kort gedingen van bedrijven tegen de overheid. Ook hier moet de uitwerking niet tegen de goede intenties in werken.
Mijn belangrijkste aarzeling bij het voorstel betreft de mogelijke strijdigheid met de Grondwet, in het bijzonder met artikel 78a, dat, zoals bekend, ziet op de positie en de taak van de Nationale ombudsman. Het antwoord van de initiatiefnemers op de kanttekeningen van mijn fractie en andere fracties in de schriftelijke behandeling was weliswaar uitvoerig maar daarom nog niet overtuigend. Het eerste lid van artikel 78a van de Grondwet ziet op de instelling van het Hoge College van Staat Nationale ombudsman en preciseert de taakstelling: onderzoek doen naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen. Dat gaat dus per definitie over de publieke sector. De Nationale ombudsman is immers juist ingesteld om klachten tegen de overheid in al haar geledingen een serieus gehoor te geven. Het vierde lid geeft de mogelijkheid dat bij of krachtens de wet ook andere taken aan de Ombudsman kunnen worden opgedragen.
Op de betekenis van dit laatste lid spitst zich het debat toe. Mag daaruit worden afgeleid dat zolang er maar een relevant algemeen belang aanwezig wordt geacht, de Nationale ombudsman ook bij wet taken mag worden opgedragen die zien op de private sector, of is dat een veel te ruime interpretatie die feitelijk het eerste lid van datzelfde artikel 78a ondergraaft?
De indieners verwijzen naar de introductie van de Kinderombudsman op de grondslag van artikel 78a, vierde lid. Zowel door de Raad van State als door regering en parlement is toen geaccepteerd dat, in de woorden van de Raad van State, uit de redactie van artikel 78a van de Grondwet niet kan worden afgeleid dat de Grondwetgever beoogd heeft niet toe te laten dat het werkterrein van de Nationale ombudsman zich buiten het bestuursorgaanbegrip zou uitstrekken. In andere, eenvoudiger woorden samengevat: de Grondwet verbiedt niet het werkterrein van de Ombudsman uit te breiden.
Tot zover begrijp ik de verwijzing van de initiatiefnemers naar de introductie van de Kinderombudsman. Net als bij het Huis voor klokkenluiders wordt ook daar voorzien in een substituut-ombudsman met een specifieke taak die zich ook op andere organisaties richt dan slechts de bestuursorganen van de overheid. Mutatis mutandis zou artikel 78a dus ook geen obstakel behoeven te vormen voor een huis dat zich richt op zowel overheid en maatschappelijke organisaties als op de private sector.
Naar het oordeel van mijn fractie schiet de redenering van de initiatiefnemers hier door. Artikel 78a, vierde lid, van de Grondwet geeft de ruimte voor een beperkte uitbreiding van de taken van de Ombudsman, maar mag de betekenis van het eerste lid natuurlijk niet geheel tenietdoen. Het kabinet verwijst mijns inziens terecht naar de beperkte bevoegdheidskring van de Kinderombudsman. Daar gaat het, naast de overheid, alleen om private rechtspersonen die een publieke verantwoordelijkheid hebben gekregen voor de uitvoering van wettelijke taken ten aanzien van jeugdigen of taken in de sfeer van onderwijs, kinderopvang of jeugdzorg. Een beperkte, afgescheiden kring dus in een duidelijke verbinding met publieke taken waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid draagt.
Ik onderschrijf het standpunt van de regering dat een veel algemenere uitbreiding van deze kring tot alle private rechtspersonen ongeacht hun doelstellingen en taken, dus inclusief het gehele bedrijfsleven, haaks staat op de intentie en dus op het motief van de grondwetgever. Dat motief was en blijft om een onafhankelijke voorziening te scheppen die oordeelt over de behoorlijkheid van overheidsoptreden. Overheidsoptreden kan en mag, gelet op het vierde lid van artikel 78a, ruim worden uitgelegd, maar niet zó ruim dat er helemaal geen overheidsrelatie meer in het geding is.
De D66-fractie kan zich dus, ook na de uitvoerige schriftelijke gedachtewisseling op dit punt, niet aan de indruk onttrekken dat het wetsvoorstel strijdigheid met de Grondwet oplevert. Die strijdigheid kan alleen maar worden opgeheven als de constructie van het huis als onderdeel van de Nationale ombudsman wordt verlaten en er een aparte eigenstandige voorziening wordt gecreëerd. Ik antwoord alvast op de vraag van de heer Vliegenthart die ik al van ver kan zien aankomen, namelijk wat ik dan wel zou willen. Dat hoeft wat ons betreft niet een Hoog College van Staat te zijn. Een zelfstandig bestuursorgaan op grond van de wet kan heel goed volstaan. Uit contacten met leden uit de kring rond de initiatiefnemers heb ik begrepen dat een gewichtig punt van zorg in dat geval de onafhankelijkheid ten opzichte van de regering zou zijn. Ik denk dat daarvoor een oplossing kan worden gevonden in de wijze waarop de benoeming van de leiding van zo'n onderzoeksinstelling wettelijk wordt geregeld. Dat kan bijvoorbeeld door een bindende voordracht te regelen waar de regering zelf geen invloed op uitoefent. Ik zou graag een reactie van de initiatiefnemers op dit punt horen.
De fractie van D66 heeft, zoals ik al in voldoende mate heb aangegeven, grote aarzelingen bij de uitwerking die de initiatiefnemers aan hun voortreffelijke grondgedachte hebben gegeven. Zo kan het niet, denken wij. Het kan wel anders. Natuurlijk staan wij open voor nader debat vandaag, maar het zou vermoedelijk niet onverstandig zijn als de initiatiefnemers de tijd zouden nemen om te bezien of hun voorstel op essentiële onderdelen aanpassing kan krijgen. Ik zou dat toejuichen. In de tijd spoort dat dan ook met de evaluatie van het huidige adviespunt en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid die de minister op zeer korte termijn, te weten voor 1 juli aanstaande, in het vooruitzicht heeft gesteld. Het zou dus evenzeer verstandig zijn als de initiatiefnemers en het kabinet de koppen — mijn excuus dat ik uw hoofden zo omschrijf — bij elkaar zouden steken om te bekijken of er een gezamenlijke grond voor een goede regeling kan worden gevonden. Ook dat zou ik toejuichen.
Misschien mag ik afsluiten met een laatste vraag aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Kan hij de passage in zijn brief van 9 april jongstleden nader toelichten op het punt van de eventualiteit van het weigeren van bekrachtiging van dit wetsvoorstel indien niet alleen de Tweede Kamer maar ook de Eerste Kamer zich daarmee zou hebben kunnen verenigen? Ik vond daar een buitengewoon vergaande dreiging van uitgaan, die in normale omstandigheden bij een verschil van mening over de interpretatie van een grondwetsartikel toch oneigenlijk aandoet. Mijn fractie was daar op zijn zachtst gezegd uitermate verbaasd over en wil graag tekst en uitleg van de minister.
Die uitleg wacht ik met belangstelling af, net als de reactie van de initiatiefnemers op mijn bijdrage.
De beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter:
Dank u wel, mijnheer De Graaf. Ik schors de vergadering in afwachting van de komst van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.