Verslag van de vergadering van 21 februari 2017 (2016/2017 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.57 uur
Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):
Voorzitter Het wetsvoorstel dat wij vandaag bespreken, heeft een nobel doel: voorkomen dat studenten een keuze maken voor een vervolgopleiding die in tegenstelling tot wat de glimmende studiefolder of fraaie website beloofde, uiteindelijk geen erkend diploma of erkende bul oplevert. De fractie van de ChristenUnie deelt de zorg van de minister dat dergelijk frauduleus handelen schrijnende situaties voor studenten en beschadiging van de goede naam van het hoger onderwijs an sich oplevert. Maar over de middelen die dit wetsvoorstel ter bescherming introduceert en over de kwestie of het beoogde doel bereikt wordt, leven bij mijn fractie vragen.
De Raad van State schreef een stevig advies, dat al begint met de vraag naar het nut van de bescherming van de namen "universiteit" en "hogeschool". Hoe vaak zijn er nu werkelijk problemen ontstaan doordat een niet-geaccrediteerde instelling de naam van universiteit of hogeschool voert? Het rapport waar de minister de bescherming van de namen "universiteit" en "hogeschool" op baseert, dateert uit 2011. Maar zou bij nieuw onderzoek wellicht geen ander verhullend taalgebruik ontdekt kunnen worden door een nieuwe generatie zwendelaars? Ik denk aan opleidingen met in hun naam woorden als "academie", "academy", "college" of "instituut". Zo zijn er vast meer te verzinnen. Is het juist daarom niet veel raadzamer om het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO) publieksvriendelijk te maken en om werk te maken van de publieksbekendheid?
Ook erkende instellingen kunnen overigens niet-erkende opleidingen aanbieden, zo merkt de Raad van State terecht op. Juist op dit punt onderstreept de minister het belang van goede communicatie. Welke plannen heeft zij dan op dit punt? Waarom is voor niet-erkende opleidingen bij erkende instellingen communicatie de sleutel, maar is dat voor niet-erkende instellingen niet afdoende te regelen? Heeft de minister dat al uit alle macht geprobeerd? Heeft zij ook onderzoek gedaan naar stelsels in landen waar geen bescherming van instellingsnamen is? Het vergelijkende onderzoek waar de minister in de huidige stukken aan refereert, was namelijk alleen gericht op omliggende landen die wel een vorm van wettelijke bescherming van de namen kenden. Ook wordt de internetzwendel met internationale diploma's zonder enige voorafgaande studie of inspanning hiermee niet aangepakt. Is dat eigenlijk niet een groter probleem? Hoe weet de minister dat? Graag krijg ik een toelichting.
Voor de erkenning van nevenvestigingen van instellingen van buiten de Europese Economische Ruimte zal worden gekeken naar internationale ranglijsten zoals de Shanghai Index, zo schrijft de minister. Alleen de wereldtop wordt erkend. Maar hoe werkt dat? Wat als iemand een opleiding start bij een nevenvestiging van zo'n instelling en bij aanvang van de studie komt de instelling nog voor in de ranking en aan het einde niet? En wat als het andersom is? Hoe gaat de minister dat handhaven?
In 1880 schreef Abraham Kuyper bij de oprichting van de Vrije Universiteit over het oogmerk van de naamkeuze: "om vrij van den staat en vrij van de kerk, op den grondslag der Gereformeerde beginselen land en volk een zegen te zijn." Dat zijn nog eens klinkende woorden! In veel gezinnen werd gespaard voor het in stand houden van de VU. Inmiddels maakt de VU al decennia deel uit van de erkende Nederlandse universiteiten en wordt zij niet meer privaat maar publiek bekostigd. De oprichting is echter wel kenmerkend voor het Nederlandse bestel, dat een open bestel is waar de vrijheid van onderwijs ruimte geeft voor initiatieven uit de samenleving. Bij de fractie van de ChristenUnie leeft de zorg dat we met dit wetsvoorstel, opgesteld met de beste bedoelingen, om fraude tegen te gaan, tegelijk de onderwijsvrijheid en de ruimte voor nieuwe ontwikkelingen beknotten. Een nieuwe Abraham Kuyper zou zijn VU nog maar moeilijk gesticht krijgen, zo denk ik, onder andere omdat de minister ervoor kiest om artikel 5a.10a Whw in het 5e lid als volgt aan te vullen: "het accreditatie-orgaan komt met een verzwaarde toets nieuwe opleiding, voor de eerste opleiding die wordt verzorgd door een rechtspersoon die geaccrediteerde opleidingen wil verzorgen. De werkwijze houdt ten minste in dat deze toets plaatsvindt op basis van het volledige curriculum van de opleiding, waarop de aanvraag betrekking heeft, welke opleiding ten tijde van de aanvraag ten minste één maal recent in Nederland is verzorgd en waaraan studenten zijn afgestudeerd."
De minister heeft betoogd dat dit in het verleden ook gebruikelijk was. Maar als we wat verder terugkijken, voor 2003, dan geldt dat toch alleen voor het overleggen van een papieren curriculum en niet voor het doorlopen van de hele opleiding? Worden hier niet onnodig instelling en studenten in onzekerheid gehouden? En wordt er niet onnodig een rem gezet op nieuwe opleidingen? Immers, alleen zeer vermogende partijen zullen nog aan deze eis kunnen voldoen. Waarom is er niet gekozen om een goed onderwijs- en organisatieplan als aanvangseis voor accreditatie te stellen en om met NVAO en inspectie tijdens de onderwijscyclus het onderwijs te volgen? Is op zo'n manier niet veel meer maatwerk te leveren en biedt dit niet veel meer zekerheid voor instelling, student en overheid dat het onderwijs kwalitatief in orde is? Mijn fractie vindt de volkomencycluseis te rigide en vreest dat die in de praktijk een nodeloze inperking van de onderwijsvrijheid is. Wordt deze eis geëvalueerd? Komen er nog nieuwe kleine instellingen zonder kapitaalkracht in het onderwijsbestel? Kan dit punt onderdeel worden van de evaluatie? Graag krijg ik een reactie van de minister op onze stelling en onze vraag. Het heeft er op dit moment namelijk alle schijn van dat "vrij van de kerk" bij een nieuwe oprichting wel zal lukken, maar dat "gebonden aan de staat en/of de commercie" de andere dwingende eis zal zijn.
Ook heeft mijn fractie moeite met de aanvulling dat de minister de rechten aan een opleiding kan ontnemen indien het instellingsbestuur of degenen die belast zijn met de dagelijkse leiding van de instelling of opleiding zich gedragen of uiten op een discriminatoire wijze. Er is in de schriftelijke voorbereiding al veel over gewisseld en alle collega's die voor mij spraken, hebben hun zorgen geuit. Voor de fractie van de ChristenUnie ligt het principieel zo dat het op dit punt niet de minister moet zijn die allereerst uitspreekt of een gedraging of uiting discriminerend is, maar de rechter. Laat ik in eerste termijn maar eerlijk zijn: deze aanvulling in het wetsvoorstel is voor mijn fractie wel een graat in de keel.
De minister verweert zich met een stappenplan. Een instelling krijgt eerst een waarschuwing en indien daaraan gevolg wordt gegeven, volgt er geen besluit om de instelling haar rechten te ontnemen. Dat is vriendelijk en klinkt goed, maar een waarschuwing is geen besluit in de zin van de Awb en er staat dus ook geen bezwaar en beroep open. Als een instelling het dus niet eens is met de minister, kan ze voorbereidingen treffen op een rechtsgang, maar heeft ze het besluit wel af te wachten. Vervolgens is een verzoek om een voorlopige voorziening mogelijk, met een schorsende werking zolang de procedure loopt. Indien dat wordt toegekend, is de tijdwinst die de minister beoogde met de keuze voor het bestuursrechtelijke regime in plaats van het strafrechtelijke beperkt. Indien het niet wordt toegekend, bestaat nog steeds het gevaar dat in een bodemprocedure de rechter tot een ander oordeel komt dan de minister. Dan is de instelling in de tussentijd haar rechten en waarschijnlijk ook haar studenten kwijt. Bovendien is de instelling mogelijk ten onrechte aangetast in haar vrijheid van meningsuiting. Door de minister ... De Raad van State is glashelder en hard in zijn kritiek; geadviseerd wordt af te zien van deze uitbreiding. Het geven van onderwijs is in Nederland namelijk vrij. Ook bij wettelijke maatregelen moet de overheid terughoudend zijn. De Raad van State wijst erop dat de kern van die terughoudendheid is dat overheidsingrijpen slechts gerechtvaardigd is, indien dat noodzakelijk is om de deugdelijkheid van het onderwijs te garanderen. Indien een uitbreiding van de mogelijkheid om sancties te treffen wordt overwogen zonder dat de kwaliteit van het onderwijs in het geding is, wordt een grondwettelijke grens overschreden.
De heer Bruijn i (VVD):
Ik heb even een verhelderende vraag aan mevrouw Bikker. De Raad van State stelt dat een grondwettelijke eis, de vrijheid van onderwijs, wordt overschreden indien een uitbreiding van de mogelijkheid om sancties te treffen wordt overwogen zonder dat de kwaliteit van opleiding in het geding is. Het is niet zo dat de Raad van State vindt dat de minister de bevoegdheid ontnomen zou moeten worden om instellingen uit het bestel te zetten. De vraag draait dus om de vraag of de kwaliteit van het onderwijs wordt aangetast als een instelling discriminatoire uitlatingen doet. Is mevrouw Bikker van mening dat in dat geval die kwaliteit van onderwijs niet aangetast wordt? Is het überhaupt mogelijk dat die onaangetast blijft als die instelling dat formeel doet?
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Stel er is een discriminatoire uitlating, kan het dan zo zijn dat de kwaliteit van het onderwijs niet wordt aangetast? Begrijp ik de vraag zo goed?
De heer Bruijn (VVD):
Ja. Wordt de kwaliteit niet altijd aangetast als dit gebeurt, in de ogen van mevrouw Bikker?
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Dat hangt toch van de context af. Je moet de academische vrijheid hebben om dingen te uiten. Ik zou denken dat het bijna altijd het geval is, maar ik wil de deur niet helemaal in het slot gooien omdat ik niet alle voorbeelden kan overzien. Ik denk dat juist met het instrumentarium dat wij al hebben, en dat volgens mij ook in uw bijdrage aan de orde kwam, voor heel veel gevallen de oplossing er al is.
De heer Bruijn (VVD):
Het is dus niet zo dat de Raad van State adviseert tegen deze wetswijziging. De Raad van State zegt alleen: als de kwaliteit van het onderwijs niet in het geding is, zou je de minister niet moeten laten ingrijpen. Als wij het er echter over eens zijn dat bijna altijd de kwaliteit van het onderwijs in het geding is als door de instelling flagrant en bij herhaling uitlatingen worden gedaan zoals ze gedaan zijn, dan zijn we het er ook over eens dat we niet tegen het advies van de Raad van State ingaan als we dit wetsvoorstel aannemen.
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Dat hangt ervan af. Het gaat om de vraag: wat doe je in het geval dat de discriminatoire uitlating de kwaliteit van het onderwijs niet raakt of daar discussie over is? Het gaat nog steeds over een botsing van grondrechten in een situatie die we niet kunnen voorzien. De Raad van State zegt: wees terughoudend. Bij mij gaat dan het stoplicht op oranje. Ik wil dan even goed bestuderen of het wetsvoorstel inderdaad de goede kant is, al hebben we allemaal hetzelfde oogmerk.
Mevrouw Martens i (CDA):
Begrijp ik het goed dat mevrouw Bikker zegt dat de ene keer de inspectie aan de orde is, namelijk als het niet precies direct aan het onderwijs raakt maar bijvoorbeeld aan de deugdelijkheidseisen, en de andere keer de NVAO, als het gaat om de inhoud van onderwijs? Dat onderscheid is er dus wel. En de Raad van State oordeelt breder dan alleen op dit punt. Die vindt ook dat er voldoende maatregelen zijn; het instrumentarium is voldoende. In die zin is het onnodig, maar ook onwenselijk vanwege het interfereren met het rechtssysteem, en disproportioneel. De heer Bruijn zegt, maar mevrouw Bikker heeft zich daar niet over uitgelaten, dat beide niet ingaan tegen het advies van de Raad van State. Ik weet niet hoe mevrouw Bikker daarover denkt. Ik ben daar eigenlijk benieuwd naar.
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Ik denk dat de Raad van State zich milder had geuit als hij niet de indruk had gehad dat we hier de verkeerde kant op gaan. Laat ik het maar zo samenvatten.
De heer Rinnooy Kan i (D66):
Is mevrouw Bikker nu wel of niet van mening dat het wenselijk kan zijn om een instelling op grond van discriminerend gedrag zijn erkenning te ontnemen? Zo ja, hoe zou de route daarnaartoe dan moeten verlopen?
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Ik kan mij zeker voorstellen dat er instellingen zijn die dermate onrechtstatelijk gedrag vertonen dat we zeggen: dit willen wij niet zien in ons onderwijsbestel. Dat moet dan zijn vastgesteld door de rechter. Daar zit mijn springende punt. Ik vind dat als er sprake is van discriminatie die zo ver gaat dat je zegt "dit onderwijs willen wij niet in ons onderwijsbestel", die discriminatie moet zijn vastgesteld door de rechter.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Zou dat in de beleving van mevrouw Bikker door de strafrechter of de bestuursrechter moeten worden gedaan?
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
De Raad van State zegt dat dat via het strafrechtelijke regime zou moeten kunnen. Omdat de minister is gesprongen naar een eigen oplossing hebben we nooit in de volle diepte uitgeëxerceerd of dat via alleen de strafrechter ook zou kunnen. Mijn zorg is dat we te snel, te makkelijk in het bestuursrechtelijk regime zijn gesprongen — ik kom daar zo op terug — wat ook nog voor wrijving kan zorgen. Stel dat wij bestuursrechtelijk opereren en het zodanig organiseren dat de rechten worden ontnomen van een instelling terwijl de strafrechtelijke zaak over het al dan niet aan de orde zijn van discriminatie nog loopt. Als daar dan een ander oordeel uit komt, zitten we hier allemaal met de handen in het haar.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Dat betekent dat mevrouw Bikker accepteert dat de strafrechtelijke procedure in zijn geheel wordt afgewacht, inclusief mogelijk hoger beroep, voordat de minister tot een eigen initiatief in staat wordt gesteld.
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Als ik tegen het wetsvoorstel stem, zal dat het gevolg zijn. Ik vraag de minister echter om haar creativiteit aan te wenden en zich daarbij te laten ondersteunen door al haar ambtenaren. We moeten natuurlijk wel met elkaar nadenken of er nog andere paden te begaan zijn. Uiteindelijk is het echter een afweging tussen zorgvuldigheid en snelheid voor een zeer beperkt aantal gevallen. Voor mij gaat dan de zorgvuldigheid, met pijn in de maag, en voor de grondrechten.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Ik sluit even aan op het gesprekje dat mevrouw Bikker had met de heer Bruijn. Is zij het met mijn fractie eens dat kwaliteit niet bepaald wordt door de subjectieve ideeën die wij daarover hebben of door de politieke welgevalligheid daarvan, maar dat die bepaald worden door wat in wetten en regelgeving is vastgelegd als het gaat om de deugdelijkheid en de kwaliteit van onderwijs?
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Natuurlijk. Ik denk dat dat maar goed is ook. Af en toe moet onderwijs ook jeuken. Wij moeten niet met elkaar willen vaststellen wat kwaliteit is. Daar ben ik het mee eens.
Ik vervolg, voorzitter. De Raad van State wijst erop dat de kern van die terughoudendheid, waar ik zojuist voor alle interrupties over sprak, is dat overheidsingrijpen slechts gerechtvaardigd is indien het noodzakelijk is om de deugdelijkheid van het onderwijs te garanderen. Indien een uitbreiding van de mogelijkheid om sancties te treffen wordt overwogen zonder dat de kwaliteit van het onderwijs in het geding is, wordt een grondwettelijke grens overschreden. De voorgestelde wettekst en de volgorde van het stappenplan van de minister passen volgens mijn fractie niet bij deze uitgangspunten. Het ontnemen van rechten van een opleiding wordt als bestuursrechtelijke sanctie gepresenteerd, maar heeft intussen wel een punitief karakter. In Nederland is niet de minister, maar het Openbaar Ministerie verantwoordelijk voor het vervolgen van het al dan niet oproepen tot ongerechtvaardigde discriminatie, waar dan ook. En het is de rechter die oordeelt. Hoe vaak heeft de minister trouwens inmiddels aangifte conform artikel 160 Wetboek van Strafvordering moeten doen? En, zoals ik net al aangaf, wat nu als het strafrechtelijk traject onverhoopt een andere uitkomst geeft dan het bestuursrechtelijk traject dat de minister voorstaat? Welke oplossingen voorziet de minister dan?
De minister heeft in haar laatste brief over dit onderwerp de geste gedaan om onafhankelijke deskundigen om advies te vragen, alvorens het besluit te nemen. Zij heeft erop gewezen dat de Tweede Kamer al bij een waarschuwing wordt geïnformeerd. Het spijt me, maar het stelt me niet gerust. Dergelijke beslissingen moeten niet door de politiek worden genomen, maar bij de rechter liggen. Met het informeren van de Tweede Kamer zie ik de afstand tot het politieke domein, en daarmee de bewegingsruimte voor de minister om anders dan de meerderheidsopinie in het vervolg van het proces te oordelen, alleen maar kleiner worden. Ik kan me aansluiten bij verzoeken van meerdere partijen op dit onderdeel om nog eens even goed naar dit punt te kijken en voorzichtigheid te betrachten.
Daarmee heb ik de heetste aardappel bij dit wetsvoorstel bewaard voor het laatst. Samenvattend dient de minister een nobel doel, maar staat mijn fractie kritisch tegenover dit wetsvoorstel. Ik vraag me af of het de student die met een waardeloos papiertje dreigt af te studeren, wel echt effectief helpt, of het de ruimte blijft geven aan de oprichting van nieuwe instellingen of nieuwe opleidingen die niet zo kapitaalkrachtig zijn en bovenal of het niet disproportioneel is in de wettelijke beperking van artikel 23 van de Grondwet bij het toekennen van een nieuwe bevoegdheid voor de minister. Maar de dag is nog niet om en daarom zie ik zeer uit naar de beantwoording.