De Eerste Kamer heeft dinsdag de behandeling van het initiatiefvoorstel-Karabulut Wet verdringingstoets na de eerste termijn op verzoek van de initiatiefneemster, Tweede Kamerlid Sadet Karabulut, aangehouden.
Karabulut had om aanhouding gevraagd om zorgvuldig in te kunnen gaan op de kritiek vanuit de Kamer tijdens de eerste termijn van het debat dinsdag. De kritiek van de Kamer betrof met name de summiere onderbouwing waarop het voorstel is gebaseerd. In eerste termijn vroeg een meerderheid van de senatoren om aanvullend onderzoek. Karabulut zegde toe met aanvullend onderzoek te komen. Om die reden vroeg zij om aanhouding.
De meerderheid van de Kamer stemde in met het verzoek om aanhouding. De behandeling zal nu op een nader te bepalen datum worden voortgezet.
Doel van het initiatiefvoorstel is het tegengaan van ongewenste verdringing op de arbeidsmarkt door het introduceren van een verdringingstoets. Met deze toets wordt mensen met een bijstandsuitkering meer kansen geboden op een betaalde baan en worden werknemers in loondienst en zelfstandigen zonder personeel beschermd tegen oneerlijke concurrentie door onbetaalde of laagbetaalde krachten.
Impressies van het debat
Senator Kok (PVV) stond positief tegenover de verdringingstoets, maar had nog wel enkele vragen en kanttekeningen. De PVV is er voorstander van dat van de ontvangers van bijstand een tegenprestatie wordt gevraagd, al moet de primaire lijn die naar betaald werk zijn. De tegenprestatie moet een duidelijk doel dienen. De verplichte nuttige activiteit moet ook echt zin hebben en werken. Senator Kok vroeg de initiatiefneemster in hoeverre de tegenprestatie blokkerend is. Waar ligt voor haar de grens? Waar ligt de afbakening tussen de diverse vormen van inzet? Is een checklist, zoals voorgesteld in de verdringingstoets, hier wel op toegesneden? Ook vroeg hij of de initiatiefneemster de spanning ziet tussen wat de lokale democratie zou moeten doen in het kader van de Participatiewet en het met hetzelfde doel opleggen van een extra taak in de vorm van een centraal opgelegde toets. Senator Kok vroeg de initiatiefneemster waar de meerwaarde van dat nieuwe middel ligt en of zij al op voorhand van oordeel is dat zonder checklist vooraf verdringing niet te elimineren valt. Kok besloot zijn bijdrage met erop te wijzen dat er voor gewaakt moet worden dat wetgeving te incident gedreven is.
Senator Schnabel (D66) wilde weten of het voorstel wel past in de lijn die in de participatiewet wordt gevoerd. Al bij behandeling in de Tweede Kamer werd duidelijk dat er slechts anekdotische voorbeelden voor handen waren, en ook nu zijn er geen nieuwe cijfers, aldus Schnabel. Daarbij vroeg hij zich af welke kosten een dergelijke toets met zich mee zal brengen. De complexiteit zal ongetwijfeld gevolgen hebben voor de kosten van de uitvoering, betoogde Schnabel. Hij constateerde dat de initiatiefneemster geen extra kosten voorziet, maar wilde wel 10 miljoen euro reserveren voor het op basis van de verdringingstoets kritisch nalopen van eerdere contracten voor re-integratietrajecten. Schnabel wilde van de initiatiefneemster weten of het niet eerder aannemelijk is dat rekening gehouden moet worden met een dergelijk bedrag voor extra mankracht en middelen. Hij vroeg haar of ze er rekening mee heeft gehouden dat kleine wetgevers terugschrikken voor de administratieve last die de verdringingstoets met zich mee gaat brengen. Schnabel eindigde door te zeggen dat D66 niet van mening verschilt over de te bereiken doelen, maar zorgen heeft over de middelen die ervoor nodig zijn.
Senator Sent (PvdA) stelde dat het niet gaat om wel of geen verdringing, maar of er sprake is van ongewenste verdringing. Verdringing wordt een probleem als het leidt tot nieuwe voorkeursposities omdat meer dan de achterstand wordt gecompenseerd. De PvdA-fractie plaatst vraagtekens bij de noodzaak van het voorliggende wetsvoorstel. Sent vroeg of de initiatiefneemster van mening is dat een werkgever 'duurdere' krachten gaat wegsturen. De schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel heeft de PvdA-fractie niet gerustgesteld dat de verdringingstoets uitvoerbaar is. De PvdA-fractie vindt de inhoud van het begrip verdringing minder duidelijk omlijnd dan de initiatiefneemster suggereert. Daarnaast is tot nu toe nog geen realistisch berekening van de werkelijke kosten gemaakt, aldus Sent. Ze vroeg de initiatiefneemster of zij dat nog steeds niet wilde doen. Het wetsvoorstel beperkt de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering en de controlerende taak van de gemeenteraad. De PvdA meent juist dat er aansluiting dient te blijven met het principe van decentralisatie. Aan de staatssecretaris vroeg Sent of zij het eens is met de PvdA dat de werkelijke kosten van het voorliggende initiatiefwetsvoorstel pas inzichtelijk worden wanneer de criteria bij AMvB zijn uitgewerkt en uitvoeringstoetsen hebben plaatsgevonden. Ook vroeg zij of de staatssecretaris het met de PvdA-fractie eens is dat bedragen in de Memorie van Toelichting hoe dan ook te laag geraamd lijken.
Senator Strik (GroenLinks) verving haar zieke collega Lintmeijer. De GroenLinks-fractie steunt de doelen van het wetsvoorstel. De fractie vraagt zich wel af of dit wetsvoorstel die adequate oplossingen garandeert. De zorgen zitten met name bij de uitvoerbaarheid en de handhaving van het wetsvoorstel. Volgens Strik is verdringing niet ontstaan met de inwerkingtreding van de Participatiewet. Al in 2015 constateerde de Inspectie SZW dat bij uitkerings- en re-integratie trajecten verdringing in zo'n kwart van de gevallen voorkomt. Ze vroeg of de initiatiefneemster nog eens helder kan verwoorden waarom zij vindt dat de wettelijke kaders in de nog jonge Participatiewet op dit moment tekort schieten. Wat is er tegen om niet eerst te kijken of gemeenten in het uitvoeren van de Participatiewet wel mogelijkheden zien om verdringing tegen te gaan, vroeg Strik tot besluit.
Senator Ester (ChristenUnie) vond het moeilijk om mee te gaan in de conclusie dat er sprake is van een dwingend probleem dat een dringende oplossing behoeft. Ook de antwoorden van de initiatiefneemster in de schriftelijke voorbereiding waren in dit opzicht weinig overtuigend. Ester vroeg haar nogmaals om een gedegen onderbouwing van de proportionaliteitskwestie. Gemeenten hebben in het kader van de Participatiewet eigen mogelijkheden om in te grijpen indien verdringing zich voordoet. Wat voegt het wetsvoorstel hier inhoudelijk aan toe, wilde senator Ester weten. Het lijkt er op dat de gemeentelijke verantwoordelijkheid hier aan banden worden gelegd. Ook vroeg hij de initiatiefneemster wat het wetsvoorstel nu precies betekent voor mensen die in een re-integratietraject zitten. En hoe beoordeelt zij nut en noodzaak van de door haar voorgestelde verdringingstoets beoordeelt in het licht van deze krappe arbeidsmarkt? Verdringing vindt ook plaats op het niveau van betaalde banen: nieuwe banen die oude banen overnemen of overbodig maken. Ester vroeg hoe deze ingrijpende arbeidsmarktontwikkelingen in het denken van de initiatiefneemster passen. Van de staatssecretaris wilde senator Ester tot besluit weten of zij het oordeel van haar voorgangster, die het wetsvoorstel ontraadde, deelt en wat haar uiteindelijke oordeel is.
Senator Van de Ven (VVD) zei inleidend dat de bedenkingen van de VVD-fractie zowel staatsrechtelijk als inhoudelijk van aard zijn. Nog voordat de Participatiewet goed en wel in werking is getreden, laat staan geëvalueerd, wordt een complementair initiatiefwetsvoorstel over de verdringingstoets gelanceerd. Hij vroeg de initiatiefneemster of zij het principieel wenselijk vindt om een initiatiefwetsvoorstel nagenoeg te laten samenlopen met een wetsvoorstel van de regering. Ook vroeg hij haar waar en hoe het initiatiefvoorstel concrete maatregelen tegen geconstateerde verdringing biedt. De VVD-fractie mist een uitvoeringstoets bij het initiatiefvoorstel. Van de Ven vroeg daarom met welke uitvoeringsinstanties de initiatiefneemster vooraf overleg gevoerd heeft over haar wetsvoorstel. Hoe biedt het initiatiefvoorstel feitelijk de mogelijkheid tot effectieve inzet van de verdringingstoets? De VVD-fractie verzocht de initiatiefneemster deze vraag te specificeren naar de kwaliteit van de personele, financiële, organisatorische, procedurele en juridische voorzieningen bij de uitvoerende gemeenten. Tot slot vroeg Van de Ven of de initiatiefneemster wilde aangeven hoe de kwaliteit van het toezicht en de controle wordt geborgd.
Senator Köhler (SP) betoogde dat werk met behoud van uitkering niet in de plaats mag komen van betaalde arbeid, maar dat de werkelijkheid anders is. Verdringing van betaalde arbeid door onbetaalde arbeid is geen incident, stelde Köhler. Rond de 25% van nieuw gecreëerde arbeidsplaatsen komt in de plaats van betaalde arbeidsplaatsen. Het initiatiefvoorstel wil hier iets aan doen en is niet meer dan een uitwerking van het bestaande wettelijk verbod op verdringing, aldus senator Köhler. Het geeft uitvoering aan de motie-Hamer/Kerstens uit 2013 waarin de regering werd verzocht "spelregels te formuleren met maatregelen en objectieve criteria opdat verdringing maximaal wordt voorkomen en hierop toe te zien." Een wetsvoorstel dat gemeenten verplicht alsnog serieus om te gaan met het al bestaande verbod op verdringing. Wie kan daar op tegen zijn, vroeg Köhler. De SP-fractie niet, gaf hij aan. De fractie ziet verdringing als een maatschappelijk kwaad dat zoveel mogelijk voorkomen moet worden. Daarom steunt de SP-fractie het initiatiefwetsvoorstel.
Senator Schalk (SGP) vroeg zich af wat de initiatiefneemster nu eigenlijk wil. Gaat het om voorkomen dat werkgevers verkeerd gebruik maken van de Participatiewet? Of gaat het om de rol van gemeenten die verdringing te gemakkelijk accepteren? Gaat het om werkenden die hun baan kwijt raken als gevolg van de inzet van uitkeringsgerechtigden? Of gaat het om het snel aan de slag helpen van uitkeringsgerechtigden. Dat laatste is volgens Schalk het doel van de Participatiewet. Deze verdringingstoets legt daar niet de juiste focus op, meent hij. Schalk stelde de initiatiefneemster de vraag of door het specifiek inbrengen van een verdringingstoets niet een zware administratieve, zo niet bureaucratische, last wordt opgelegd aan degenen die de Participatiewet uitvoeren. De SGP-senator vindt het lastig dat met de verdringingstoets het perspectief op echt werk problematischer wordt voor mensen in een uitkeringspositie. Ook vroeg hij zich af of sinds het indienen van het voorstel in 2015 de omstandigheden niet verbeterd zijn. Er is geen sprake meer van de economische crisis en het aantal werklozen is fors afgenomen. Heeft dit nog invloed op het wetsvoorstel dan wel op de uitwerking ervan, vroeg Schalk aan de initiatiefneemster en de staatssecretaris.
Senator Van Kesteren (CDA) erkende dat veel mensen die langdurig werkloos zijn of anderszins tot een moeilijk plaatsbare categorie behoren, niet vanzelf aan bod komen. Hij wees op het 100.000-banenplan waarin is overeengekomen dat er tot 2026 100.000 banen bij zullen komen in het bedrijfsleven voor mensen met een beperking, mensen met een Wajong-uitkering. Dat project loopt op schema, aldus Van Kesteren. Wel constateerde hij dat het aan het werk helpen van vluchtelingen minder goed loopt. Blijkens recente publicaties lukt het nauwelijks om hen aan het werk te krijgen. Voor de integratie van deze groep is het essentieel dat dit beeld gaat veranderen, zei Van Kesteren. Wellicht met eenzelfde aanpak als voor de Wajongers. Hij vroeg de staatssecretaris om een reactie. De vragen in de voorgestelde verdringingstoets, zijn volgens de CDA-fractie relevante vragen. Deze liggen echter al op het bord van de uitvoeringsinstanties. De Participatiewet verplicht hen al om verdringing tegen te gaan. Daarom vragen de leden van de CDA-fractie zich af wat de toegevoegde waarde van deze initiatiefwet is. Van de initiatiefneemster wilde Van Kesteren weten waarom zij dit centrale framework wil opleggen, waar de Participatiewet uitgaat van een decentrale verantwoordelijkheid van gemeenten en andere instanties.
Beantwoording door initiatiefneemster Karabulut
Initiatiefneemster Karabulut ging in haar beantwoording eerst in op de achtergrond van het initiatiefvoorstel dat niets anders is dan een uitwerking van de bestaande wet. Het heeft als doel om trajecten in het kader van de Participatiewet, de participatieplaatsen in de WW en social return vooraf te toetsen op verdringing van betaald werk door onbetaald werk, stelde Karabulut. Het wetsvoorstel is met andere woorden een uitwerking van de bepalingen in de Participatiewet, waarin dat verdringing verboden is.
Aan de basis van het wetsvoorstel ligt een motie, aangenomen door de Tweede Kamer, de motie-Hamer/Kerstens uit 2013, die verzoekt om spelregels te formuleren met maatregelen en objectieve criteria, opdat verdringing maximaal wordt voorkomen, en hierop toe te zien. Dit voorstel zoekt aansluiting bij de Participatiewet, dus gemeenten zijn verantwoordelijk voor uitvoering, controle en toezicht. Daarmee wordt het decentralisatieprincipe niet aangetast. Karabulut gaf aan dat er wel kaders worden gesteld, ook middels een AMvB, maar dat vervolgens de gemeenteraad de verdringingstoets uitwerkt in samenwerking met het gemeentebestuur.
In antwoord op vragen van senatoren over de tegenprestatie zei Karabulut dat in de Participatiewet is geregeld dat het om onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden moet gaan die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Eenzelfde formulering is in de wet opgenomen bij de inzet van de participatieplaatsen. Ook hier mogen deze werkzaamheden niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Maar volgens Karabulut tonen onderzoek en praktijk aan dat verdringing in bepaalde mate wel wordt geaccepteerd.
Karabulut zei dat de Tweede Kamer geen nieuwe, uitgebreide wetgeving wil, maar slechts een verduidelijking van het begrip 'verdringing' en een verplichte verordening, zodat gemeenten en gemeenteraden de bestaande wetten kunnen toetsen en controleren.
Met betrekking tot de onderzoeken en de onderbouwing van het wetsvoorstel erkende Karabulut dat zij tot nu toe in de schriftelijke beantwoording een aantal onderzoeken heeft opgenoemd. Dat was inderdaad geen wetenschappelijk longitudinaal onderzoek, maar voor haar wel voldoende aanleiding en onderbouwing om het probleem te zien en te onderkennen, en om de noodzaak voor dit wetsvoorstel te zien. Ze realiseerde zich terdege dat het niet het onderzoek is dat de senatoren van haar verlangen. Op basis van de eerste termijn van de Kamer vermoedde Karabulut dat zij de Eerste Kamer niet kon overtuigen. Zij stelde daarom voor om het debat en de behandeling op te schorten, zodat zij nader onderzoek kan uitvoeren naar de omvang van verdringing via de Participatiewet.
De senatoren stemden in met dit verzoek en daarmee werd het initiatiefvoorstel Wet verdringingstoets aangehouden.
De Kamerleden stelden er nog wel prijs op dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid antwoord gaf op de aan haar gestelde vragen.
Beantwoording staatssecretaris Van Ark (Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
Staatssecretaris Van Ark ging in haar antwoorden allereerst in op de rol van de gemeenten bij de Participatiewet. Ze zei dat gemeenten hun mensen moeten kennen, zodat zij ook mee kunnen denken over wat er nodig is voor participatie, zo mogelijk ook richting werk. Gemeenten hebben verschillende instrumenten tot hun beschikking, aldus Van Ark. Ze stelde dat nog niet alle gemeenten de mogelijkheden voor beschut werk maximaal benutten. Hier liggen kansen, ook voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.
Met betrekking tot de tegenprestatie merkte de staatssecretaris op dat gemeenten een gereedschapskist hebben, waarin een aantal instrumenten horen te zitten. De verplichte tegenprestatie is zo'n instrument, maar gemeenten hebben de mogelijkheid om hier met maatwerk in individuele situaties mee om te gaan.
Van Ark zei dat verdringing een probleem is dat we aan moeten pakken. Over de kosten van de voorgestelde verdringingstoets zei ze dat de geraamde kosten wat het kabinet betreft onvoldoende onderbouwd zijn. Gemeenten verwachten veel meerwerk. Daarnaast achtte zei het wetsvoorstel niet proportioneel. Dat heeft ermee te maken dat de huidige wetgeving al waarborgen kent én een gedecentraliseerd beleidsterrein betreft, waarbij de bevoegdheden op het veld liggen van de gemeenten. In de gemeenten is het initiatief aan het college van burgemeesters en wethouders en is de gemeenteraad degene die controleert. In dat speelveld past de rijksoverheid terughoudendheid bij het dwingend opleggen van instrumenten die de beleidsvrijheid aantasten, aldus Van Ark.
De staatssecretaris deed twee toezeggingen aan de Kamer. De eerste betrof het bestuurlijk overleg dat zij maandag 12 maart heeft met de commissie Werk en Inkomen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Van dit debat in de Kamer zal zij daar verslag doen en er bij hen op aandringen om, ongeacht het verdere verloop van het initiatiefvoorstel, door te gaan met het op de agenda zetten van verdringing, het delen van goede voorbeelden en het tegengaan van verdringing. Ten tweede zegde Van Ark toe dat zij, vooruitlopend op de wetsbehandeling, het komende jaar zal gebruiken om te kijken of Divosa, de vereniging van leidinggevenden in het sociaal domein, een aanjaagfunctie richting gemeenten kan worden geven.
Deel dit item: