Verslag van de vergadering van 27 januari 2020 (2019/2020 nr. 17)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 20.35 uur
Mevrouw Baay-Timmerman i (50PLUS):
Voorzitter. Het doel is om per 1 januari 2021 de Omgevingswet in werking te laten treden. We behandelen vandaag de Invoeringswet en het daaraan gerelateerde Invoeringsbesluit Omgevingswet. In 2014 verkondigde het kabinet-Rutte II trots dat de omzetting naar de Omgevingswet de grootste wetgevingsoperatie sinds de grondwetsherziening van 1848 zou zijn. In plaats van 26 wetten en 60 AMvB's komen er één Omgevingswet, vier algemene maatregelen van bestuur en een Omgevingsregeling, waarbij de focus ligt op de samenhang en de balans in het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving vanuit één Omgevingsvisie. Dus we krijgen één simpele wet, toegankelijk voor iedere burger, die weer zeggenschap krijgt over zijn eigen leefomgeving.
Pijlers daarbij zijn:
-
-meer bestuurlijke afwegingsruimte door lokaal maatwerk van het bestuursorgaan;
-
-cultuurverandering binnen bestuursorganen;
-
-burgerparticipatie: voorafgaand aan projecten worden burgers geïnformeerd zodat meer draagvlak bestaat voor uitvoering van projecten, en
-
-het voorkomen van juridische procedures.
Voorzitter. Wie kan tegen deze maatschappelijke doelstellingen zijn, waarin alle belangen in de leefomgeving worden meegenomen? Die grondgedachte zal toch iedereen omarmen? Dat is ook de reden geweest waarom de Tweede Kamerfractie 50PLUS op 7 maart 2019 voor dit wetsvoorstel heeft gestemd. Maar gedurende de voorbereiding van deze plenaire behandeling bleek uit ingekomen brieven, toelichtingen tijdens de deskundigenbijeenkomst, technische briefings en de beantwoording van de vele schriftelijke en mondeling gestelde vragen de complexiteit en de implicaties van dit wetsvoorstel.
Kunnen we voldoende vertrouwen hebben dat alle bestuurslagen, dus ook de kleinere gemeenten en waterschappen, voldoende voorbereid zijn om de invoering in 2021 te laten plaatsvinden? Zal het burgerperspectief daadwerkelijk invulling krijgen zoals dat thans geschetst wordt? Hoe wordt geborgd dat de vergrote ruimte die de decentrale overheden krijgen, de kwaliteit van de leefomgeving niet negatief aantast? De beantwoording van deze vragen over de rechtmatigheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel spelen voor mijn fractie een doorslaggevende rol.
Voorzitter. Mijn fractie zal zich aansluiten bij de nog te stellen vragen van de Partij voor de Dieren aangaande de rechtmatigheid, bij de vragen van de ChristenUnie over het rapport-Remkes, bij de vragen van GroenLinks over de toetsing van de open normen en bij de vragen van het CDA over de onafhankelijke evaluatiecommissie. Dit zal echter niet voorkomen dat herhaling of overlapping van vragen plaatsvindt.
Voor 50PLUS ligt de focus bij dit wetsvoorstel op de participatie van de burger, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (het DSO), en de rechtsbescherming. Dan volgen nog een paar vragen over de financiële gevolgen van deze stelselherziening.
De burgerparticipatie is een van de uitgangspunten van de Omgevingswet. De betrokkenheid van burgers is van groot belang om tot betere en breed gedragen besluiten te komen. De Omgevingswet schrijft echter niet voor hoe participatie moet plaatsvinden omdat ieder plan of project weer anders is. Gesteld wordt dat participatie maatwerk is en dat daarvoor geen algemene regels gesteld hoeven te worden; het is dus geheel vormvrij. Deze vormvrijheid waarbij geen kader is gesteld, schept hoge verwachtingen bij burgers waarvan het maar de vraag is of die kunnen worden waargemaakt.
Door het amendement van De Vries wordt een initiatiefnemer in de Omgevingsregeling gestimuleerd om derden, dus de burgers en belanghebbenden, actief bij de totstandkoming van zijn aanvraag te betrekken. Dit is echter geen verplichting. Initiatiefnemers behouden het recht om geen toepassing te geven aan participatie. In dat geval hoeft de initiatiefnemer alleen aan te geven dat er geen participatie heeft plaatsgevonden.
In de nota naar aanleiding van het verslag van 10 januari 2020 schrijft de minister dat participatie een stevigere wettelijke basis in dit wetsvoorstel krijgt, waardoor het gemeengoed gaat worden. Is de minister van mening dat geheel vormvrije en niet verplichte participatie met deze wet inderdaad kan worden afgedwongen? Hoe stelt de minister zich dat dan voor? Heeft de manier waarop participatie bij omgevingsvergunningen is geregeld niet veel weg van enkel symboolwetgeving? Graag een toelichting van de minister.
Participatie wordt in de Van Dale gedefinieerd als "het hebben van een aandeel c.q. deelname". Betekent dit in de context van het wetsvoorstel de burger actief betrekken, informeren of laten meebeslissen, zo vraag ik aan de minister. Stimuleert deze wetgeving dat ook echt alle burgers daadwerkelijk gaan participeren, dus niet alleen de initiatiefnemers en een handjevol betrokken belanghebbenden, maar juist ook degenen die op enige afstand staan? Graag een toelichting van de minister hoe zij zich dit in de praktijk voorstelt.
De initiatiefnemer van een project — dat kan zowel een burger als een ondernemer zijn — dient bij de vergunningaanvraag slechts informatie te overleggen over al dan niet gevoerde participatie. De minister stelt in de nota naar aanleiding van het verslag dat het bestuursorgaan zich moet vergewissen van de juistheid van de verstrekte informatie over de participatie. Ook moet het bevoegd gezag nagaan of aanvullende informatie over feiten of belangen nog nodig is. 50PLUS wil graag weten welke toetsingscriteria het bestuursorgaan hanteert om tot een oordeel te komen of nadere informatie nodig is. Immers, daar moeten toch bepaalde criteria voor aanwezig zijn, zo vraagt mijn fractie aan de minister. Waarom zouden die criteria of normen dan ook niet leidend moeten zijn voor de initiatiefnemer?
Op basis van het amendement-Van Eijs kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag voor een vergunning voor een buitenplanse Omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend. In dat geval moet de initiatiefnemer aantonen hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat daarvan de resultaten zijn. Maar zoals eerder gesteld is dat vormvrij. Impliceert dit bijvoorbeeld dat de initiatiefnemer kan volstaan met digitale participatie, dus participatie uitsluitend via de digitale weg? Dit kan immers in vele gevallen een aantrekkelijke manier zijn, goedkoop en snel. Indien uitsluitend digitale participatie is toegestaan, in hoeverre kan een bestuursorgaan dan nagaan of de participatie representatief was? Zijn belanghebbenden van alle leeftijden goed en naar verhouding überhaupt vertegenwoordigd bij digitale participatie, zo vraag ik de minister.
Onderzoeksbureau SIRA heeft de effecten van vereiste participatie in de Omgevingsregeling onderzocht, maar niet of vooraf en vroegtijdige betrokkenheid ook daadwerkelijk leidt tot een daling van het aantal te behandelen zienswijzen, bezwaren en beroepen. De aanname dat participatie leidt tot een reductie van de uitvoeringslasten bij het bevoegd gezag wordt dus niet gestaafd met feiten. Mijn fractie wil graag van de minister horen waarom SIRA niet de opdracht heeft gekregen om te kijken of er een causaal verband is tussen vroegtijdige participatie en afname van bezwaar- en beroepsprocedures. Dit zou immers de stelling van de minister staven dat minder juridische procedures gevoerd gaan worden na invoering van de Omgevingswet.
In theorie moet participatie voor iedereen openstaan en laagdrempelig zijn. Lang niet iedere initiatiefnemer zal zich bij uitstek gaan richten op de moeilijk bereikbare doelgroepen. In de praktijk zal veelal voor de gemakkelijke weg worden gekozen. Onze fractie maakt zich zorgen over hoe inzichtelijk het is of aan de kwaliteit van participatie is voldaan, en of ieder bestuursorgaan dat ook daadwerkelijk kan en zal gaan toetsen. Graag de visie van de minister hierop.
Voorzitter. Dan kom ik toe aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet, het DSO. Steeds vaker vindt informatievoorziening door de overheid naar de burger plaats via de digitale weg. Communicatie tussen de overheid en de burger wordt steeds meer bepaald door technologie. Inmiddels is dat zo vanzelfsprekend geworden dat we amper meer stilstaan bij het feit dat voor grote groepen in de samenleving deze manier van communiceren helemaal niet zo vanzelfsprekend is. De minder digitaal vaardige burgers vallen daardoor maar al te vaak buiten de informatiestromen van de overheid. Dit terwijl de overheid de plicht heeft dienstbaar te zijn aan al haar burgers.
De werking van de in te voeren Omgevingswet is in feite volkomen afhankelijk van technologie. De provincies, waterschappen en gemeenten moeten allemaal overstappen naar een nieuw digitaal systeem, het zogeheten DSO. Gestart wordt met een basisniveau. Het bestuursorgaan moet zelf softwareleveranciers aanwijzen en het is aan het bestuursorgaan om de nieuwe informatie en ontwikkelingen in ICT te implementeren en up-to-date te houden.
In 2015 is een bestuursakkoord afgesloten. Over het DSO wordt het volgende gezegd: "Digitalisering is een onlosmakelijk onderdeel van de Omgevingswet. Zonder goede digitale ondersteuning zullen de voordelen van de Omgevingswet voor burgers en bedrijven duidelijk minder groot zijn. Een omgevingswet met goede digitale ondersteuning draagt bij aan de doelstelling om te komen tot vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven."
Voorzitter. Uit het bestuursakkoord blijkt een grote ambitie om de Omgevingswet in te voeren. Nu, eind januari 2020, is tot twee keer toe de invoering van de Omgevingswet uitgesteld in verband met problemen met het DSO. Volgens de brief van de minister van 16 december 2019 heeft de Auditdienst van het Rijk, de ADR, het statusrapport onderzocht en kunnen we nu overgaan naar de volgende fase. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten geeft aan dat ze verwacht dat alle gemeenten op 1 januari 2021 voldoen aan de minimale criteria om met het basisniveau DSO aan de slag te gaan. Maar is deze verwachting wel realistisch? Nu al komen er vele signalen vanuit met name de kleinere gemeenten dat zij de expertise voor de transitie naar de Omgevingswet niet zelf in huis hebben en dat deze thans al wordt ingehuurd ten laste van het gemeentebudget, wat ten koste gaat van andere gemeenschapszaken.
In de nota naar aanleiding van het verslag wordt gesproken over speciale regioteams die hoogwaardige ondersteuning moeten gaan bieden aan overheden die met het DSO aan de slag gaan. Hoe zijn deze teams samengesteld? Welke expertise hebben zij? Wie financiert deze regioteams? Hoelang blijven de teams beschikbaar voor de lokale overheden? Kan de minister toezeggen dat deze regioteams ook na inwerkingtreding van de wet nog minimaal een jaar ondersteuning blijven geven aan die gemeenten die daaraan behoefte hebben en dat de kosten daarvan door het Rijk worden gedragen?
Tijdens de technische briefing over het DSO in november vorig jaar bleek dat enkele modules nog moesten worden toegevoegd en dat het basisniveau DSO nog niet geheel gereed was op 31 december 2019. De ministeriële toezegging dat de bestuursorganen een geheel oefenjaar zouden krijgen om zo vaardigheden met het DSO op te doen wordt niet gehaald, zo constateert 50PLUS. Voorheen was dit oefenjaar nog een conditio sine qua non voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. Begrijpt mijn fractie het goed dat de minister nu de gestelde termijn van het oefenjaar loslaat? Of wordt de termijn verlengd door die te koppelen aan een latere inwerkingtreding van de Omgevingswet? Graag een antwoord van de minister.
Voorzitter. In de nota naar aanleiding van het verslag spreekt de minister de verwachting uit dat er in de toekomst een samenhangend systeem zal ontstaan op lokaal niveau zonder tegenstrijdigheden, overlap of omissies. Er wordt veel participatie en maatwerk van de gemeente en burger verwacht. De minister blijft herhalen dat de gemeenten op 1 januari 2021 slechts aan een beperkt aantal criteria hoeven te voldoen en dat zij voor het aanpassen van hun omgevingsplan tot 2029 de tijd hebben. 50PLUS wil graag van de minister weten of door dit tijdsbestek in combinatie met het maatwerk van gemeenten niet binnen één provincie en tussen gemeenten onderling een lappendeken aan wet- en regelgeving ontstaat, mede door verschillende implementatie van software. Zal dit niet leiden tot grote verschillen tussen gemeenten, waarbij de ene grensgemeente duidelijk vooroploopt ten opzichte van de andere, waardoor onduidelijkheid en daardoor onzekerheid ontstaat bij burgers, met als gevolg een toename van het aantal rechtszaken? Deelt de minister deze zorgen van mijn fractie? Zo niet, dan graag een uitgebreide toelichting van de minister.
Ik kom bij DSO voor de burger. Na 1 januari 2021 bestaat voor burgers en bedrijven enkel de mogelijkheid om via DSO vergunningen aan te vragen. Dit vergt van de vergunningsaanvrager dus bekendheid met het systeem. Hoe worden de aanvragers hierop voorbereid? Graag een antwoord van de minister. Daarnaast fungeert DSO als een algehele informatievoorziening, zodat burgers en bedrijven na kunnen gaan welke ontwikkelingen en toekomstige projecten zich afspelen in hun leefomgeving. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet uitte de Nationale ombudsman zijn zorgen over de deelname van eenieder in DSO zoals verwoord in een artikel in de NRC d.d. 12 december 2019. Bij brief van 18 december 2019 bevestigde de minister dat een goede dienstverlening aan burgers essentieel blijft, ook voor die groepen mensen die moeilijk bereikbaar zijn.
In de nota naar aanleiding van het verslag van 10 januari jongstleden erkent de minister dat het goed vormgeven van het participatieproces niet altijd eenvoudig is en dat zij om die reden van gedachten gaat wisselen met de Nationale ombudsman, die uiterst kritisch is over de veronderstelde zelfredzaamheid van de burger. De Nationale ombudsman is een gezaghebbende instantie die zich met name richt op klachten van burgers over onbehoorlijk overheidsoptreden en die regelmatig het gelijk aan zijn zijde krijgt. Meent de minister dat de Ombudsman exact kan aangeven hoe deze moeilijk bereikbare groepen tijdig betrokken kunnen worden bij de ontwikkeling van hun leefomgeving? Is dat de insteek van het gesprek? Graag een reactie van de minister.
In de memorie van antwoord gaf de minister aan dat ook na invoering van DSO nog steeds gebruik kan worden gemaakt van de ambtelijke dienstverlening van bestuursorganen aan een fysiek loket. Maar in dezelfde memorie staat dat overheden zelf keuzes kunnen maken over het dienstverleningsniveau dat zij hun burgers willen bieden. Mijn fractie begrijpt deze tegenstelling niet. Kan de minister garanderen dat de huidige Omgevingsloketten bij iedere gemeente blijven bestaan, zodat persoonlijk contact tussen overheid en burger in stand blijft? En, zo ja, op welke wijze kan zij dat afdwingen?
Voorzitter. Ik kom op de rechtsbescherming bij DSO. Initiatiefnemers die wel gebruikmaken van DSO en via een vergunningencheck nagaan of ze al dan niet een vergunning nodig hebben, lopen een enorm risico. In de memorie van antwoord wordt benadrukt dat de informatievoorziening via DSO slechts een serviceproduct is. Op iedere in te vullen pagina staat bovendien een disclaimer. Een uitslag verkregen via DSO dat een project niet vergunningsplichtig is, geeft dus geen absolute zekerheid en men kan daaraan geen rechten ontlenen. Gaat de initiatiefnemer dan aan de slag met de bomenkap of de aanbouw van de serre waarvoor achteraf wel een vergunning nodig is, dan ontstaat er een levensgroot probleem. 50PLUS maakt zich zorgen of iedere initiatiefnemer zich er terdege van bewust is dat de uitkomsten van een vergunningencheck via DSO in feite een schijnzekerheid geeft. Hoe gaat de minister de potentiële vergunningsaanvrager hierover informeren? Mijn fractie vraagt zich ook af wat de meerwaarde is van het DSO nu navraag bij het desbetreffende bestuursorgaan enkel volstrekte zekerheid over de vergunningplicht geeft. Graag een reactie van de minister.
Voorzitter. Dan nog een enkel woord over de verkorte vergunningsprocedure. Vanwege snelle en voortvarende besluitvorming is de vergunningprocedure verkort naar slechts acht weken. De regering acht de verkorte procedure toereikend om tot inhoudelijk gedegen besluiten te komen. De Ombudsman vraagt zich terecht af wat voor effecten deze kortere vergunningsprocedure in de praktijk heeft. Gewezen wordt op de tijdsdruk waaronder de interne organisatie van het bestuursorgaan komt te staan. Welke effecten heeft dit op de kwaliteit van besluitvorming? Kan het bestuursorgaan in zeer korte tijd een zorgvuldige belangenafweging maken om tot een deugdelijk besluit te komen? Geldt snelheid boven zorgvuldigheid? Graag hoor ik van de minister waarom zij meent dat snelheid geen negatieve invloed zou hebben op de kwaliteit van de te nemen besluiten.
Wat de rechtsbescherming betreft vraagt mijn fractie aan de minister de bevestiging dat de mogelijke beroepsgronden tegen het omgevingsplan bij de afdeling Bestuursrechtspraak bij de Raad van State een-op-een vergelijkbaar zullen zijn met de gronden tegen het huidige bestemmingsplan, dus dat er geen inperking van mogelijke beroepsgronden plaatsvindt.
Wat een belangrijk verschil tussen huidig en toekomstig recht is, is dat het omgevingsplan al in werking treedt voordat de beroepstermijn eindigt. Daarnaast kan het bestuursorgaan bepalen dat een omgevingsvergunning wegens spoedeisende omstandigheden per direct in werking treedt en kan aan een voorlopig voorzieningsverzoek de schorsende werking worden ontzegd. Dit heeft verstrekkende gevolgen voor de rechtsbescherming van de indiener van de voorlopige voorziening. Graag hoort mijn fractie waarom de minister meent dat deze inbreuk op rechtsbescherming gerechtvaardigd is.
Voorzitter. Tot slot de financiële consequenties van deze stelselwijziging. In het in 2016 gesloten financieel akkoord is vastgelegd dat besparingen die samenhangen met de invoering van de Omgevingswet, ten gunste komen van de bestuursorganen. Deze besparingen worden gezien als dekking voor de te maken kosten als gevolg van deze stelselwijziging. De regering verwacht dus structurele financiële baten na invoering van de wet. Waar is die verwachting op gebaseerd? Want de financiële lasten van het bijhouden van het DSO — aanpassen van software, implementeren van nieuwe regelgeving — worden na de opstartfase afgewenteld op de decentrale overheden. Hoe verhoudt dit zich met het genereren van financiële baten waarop de regering doelt? Graag een toelichting van de minister.
Voorzitter. Invoering van de Omgevingswet is een majeure operatie die ons uiteindelijk maatschappelijke baten en maatschappelijke meerwaarde moet brengen. 50PLUS heeft nog lang niet helder voor ogen hoe dat in de praktijk gerealiseerd gaat worden. Mijn fractie wacht daarom met extra belangstelling de beantwoording van de vragen af.
De heer Nicolaï i (PvdD):
Ik mag u wel zeggen dat ik zeer onder de indruk ben van de veelheid en de relevantie van de vragen. Ik heb zelf nog één ding gemist. Mevrouw Baay zei terecht dat toch wel een stuk technocratie, technische ondersteuning en al die dingen aan de orde zijn. Mijn vraag is hoe de fractie van mevrouw Baay aankijkt tegen het feit dat kleinere gemeenten straks te maken kunnen krijgen met hele ingewikkelde omgevingsplannen en hele ingewikkelde omgevingsvergunningen, zonder dat ze daar voldoende expertise in hebben. Ze zijn aangewezen op omgevingsdiensten of particuliere bureaus die heel veel geld kosten en kunnen in de gemeenteraad de democratische verantwoording die normaal zou moeten zijn, eigenlijk niet meer afleggen. Hoe kijkt uw fractie daartegen aan?
Mevrouw Baay-Timmerman (50PLUS):
Allereerst dank ik de heer Nicolaï voor zijn compliment. Dit is precies iets waar de 50PLUS-fractie zich nu al zorgen over maakt. Afgelopen donderdag was ik bij een kleine gemeente, mijn eigen gemeente Blaricum, waar het ging over iets heel anders; de energietransitie. Tijdens die bijeenkomst gaf men aan dat men nu al bezig is om mensen in te huren, dus dat gaat ten koste van het gemeentebudget — en dus ten koste van allerlei zaken zoals thuiszorg, jeugdzorg, de straatverlichting, noem maar op — juist omdat men de expertise zelf niet heeft. Daarom vraag ik in mijn bijdrage een langere termijn voor de ondersteunende functies van die regioteams en daarop moet ik de beantwoording van de minister uiteraard even afwachten.
De heer Nicolaï (PvdD):
Heel kort. Wij zijn beiden advocaat. Wij zijn gewend juridische teksten te lezen. Ik heb zelf al in diverse fora aangegeven dat het zelfs voor iemand die deskundig is op dat gebied een onmogelijk leesbare wet is. Hoe kunnen straks ambtenaren — als er al geld is om mensen aan te trekken — die vertaalslag maken naar de politiek toe, zodat er werkelijk nog een democratische verantwoording mogelijk is? Dat is één. De tweede vraag is: de man achter het loket kan nu nog uitleggen hoe een eenvoudige bouwvergunning werkt. Ik geef u op een briefje: als het straks gaat om een ingewikkelde omgevingsvergunning, waarbij ook allerlei andere aspecten betrokken moeten worden, want het moet allemaal integraal, dan loopt dat mis. Mijn vraag is of u daarover al een vraag aan de minister hebt gesteld.
De voorzitter:
Ik niet, maar ik geef het woord even aan mevrouw Baay voor de beantwoording.
Mevrouw Baay-Timmerman (50PLUS):
In deze bijdrage heb ik daarover niet rechtstreeks een vraag gesteld aan de minister, maar gelukkig komen er na mij nog een hele hoop fracties aan het woord en ik hoop dat degene die die expertise ook speciaal heeft, dat soort vragen ook gaat stellen aan de minister.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan geef ik het woord aan mevrouw Kluit namens de fractie van GroenLinks.