Verslag van de vergadering van 4 februari 2020 (2019/2020 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 18.06 uur
De heer Van Rooijen i (50PLUS):
Voorzitter. In de eerste plaats wil ik collega Doornhof alvast succes wensen met zijn maidenspeech, die hij na mij zal houden.
Voorzitter. Wij hebben vandaag 4 februari afscheid genomen van oud-collega mevrouw Van Huffelen, wegens haar benoeming tot staatssecretaris van Financiën. Ik heb haar vanochtend gefeliciteerd en wijsheid en sterkte gewenst. U zult begrijpen dat ik niet na kan laten op te merken dat zij met deze benoeming de belichaming is van de door mij op 10 december vorig jaar ingediende motie om een tweede staatssecretaris van Financiën te benoemen. De motie is door mij op 16 december aangehouden, één dag later kondigde de toenmalige staatssecretaris van Financiën, de heer Snel, in de Tweede Kamer zijn aftreden aan. Het kan snel verkeren, voorzitter, en dan hebben we er dus nu twee.
Voorzitter. Veel is al gezegd. Ik zal mij beperken tot die onderwerpen die de Eerste Kamer zelf direct aangaan. Ik gaf daarstraks al een klein voorzetje voor bij interruptie. Die kans doet zich namelijk niet vaak, zo niet zelden voor. Het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel biedt een uitgelezen gelegenheid. Ik sluit mij bij veel collega's aan, die hun waardering hebben uitgesproken voor het rapport. De 50PLUS-fractie vindt het advies volledig, gedegen en — dat wil ik hier ook wel zeggen — uitmuntend qua taalgebruik. Het roept de belangstelling bij wijze van spreken steeds meer op terwijl je aan het lezen bent. Dat vind ik knap van dit stuk.
De commissie beschrijft drie taken voor de Eerste Kamer. Het bieden van tegenwicht tegen het feitelijk bestaande monisme in de Tweede Kamer. Hiervoor is het noodzakelijk dat senatoren niet gebonden zijn aan het regeerakkoord. Ten tweede een betere waarborg voor de rechtsstatelijkheid, de handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, vooral wanneer die in de eerdere fase van het wetgevingsproces onvoldoende aandacht hebben gekregen. En ten derde het vergroten van de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat.
Ik volg nu het betoog van de commissie hierover. De politieke samenstelling van de Kamers verschilt steeds meer van elkaar en de commissie onderkent de problematische kant daarvan, maar deze wegen niet op tegen de waarde van de Eerste Kamer als democratisch correctiemechanisme op enige afstand van de regering en het regeerakkoord. De commissie stelt dat de meerwaarde van de Eerste Kamer onvoldoende tot haar recht komt als onderdeel van het gehele stelsel van checks-and-balances, van macht en tegenmacht. Om de meerwaarde beter tot haar recht te laten komen, is volgens de commissie enige distantie ten opzichte van de regering en de Tweede Kamer gewenst. Goed, aldus de commissie, dat de Eerste Kamer een deeltijdparlement is en dat zij niet wordt betrokken bij de kabinetsformatie. Senatoren van coalitiepartijen moeten niet gebonden zijn of worden aan het regeerakkoord.
De rol van de Eerste Kamer als correctiemechanisme komt maar zelden tot uiting in de stemmingsuitslagen. Elk jaar worden gemiddeld één tot twee wetsvoorstellen verworpen, van de 200 tot 300 voorstellen. Ook het aantal afgedwongen novelles is klein, zeker in vergelijking — en ik spreek uit enige ervaring als ik dat uitspreek — met het grote aantal amendementen in de Tweede Kamer. Daar komen recent ook steeds meer initiatieven bij.
Voorzitter. De meerwaarde van de Eerste Kamer kan beter tot haar recht komen, aldus de commissie, als zij een wat minder bot instrument zou hebben door haar ook een terugzendrecht te geven. De commissie wijst op een vorig rapport van de tijdelijke commissie van de Eerste Kamer: ook de Eerste Kamer is een politiek orgaan waar wetsvoorstellen in het licht van partijprogramma's en partijbeginselen worden bepaald. De toetsing van wetsvoorstellen is ondanks de focus op wetgevingskwaliteit uiteindelijk van politieke aard.
Tussen 2010 en 2017, zo merkt de commissie op, hebben de kabinetten-Rutte I en Rutte II geregeerd zonder vaste coalitiemeerderheid in de Eerste Kamer. Dat leidde tot onderhandelingen tussen kabinet en coalitie- en oppositiefracties in de Tweede Kamer, in de verwachting dat een verbreding van de politieke steun in de Tweede Kamer ertoe leidt dat een wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aangenomen, en anders niet. De commissie wijst erop dat de Eerste Kamer zelf maar een beperkte rol heeft in dit proces. Oud-senator De Grave kon dat mooi formuleren: het zijn de zetels in de Eerste Kamer, niet de ideeën die gebruikt worden in het politieke onderhandelingsproces in de Tweede Kamer.
De commissie stelt dat dit een niet-beoogd effect van het tweekamerstelsel is. Feitelijk leidt de samenstelling van de Eerste Kamer op deze manier tot een hogere meerderheid voor wetsvoorstellen in de Tweede Kamer. De commissie constateert ook dat de wetgevingsproductie van Rutte I en Rutte II geenszins tot stilstand is gekomen. Als een volgend kabinet minder behendig reageert op "het oppositievoeren via de senaat", zou de besluitvorming tot stilstand kunnen komen, hetgeen met name van belang is in uitzonderlijke omstandigheden in het land.
De commissie wijst er ook op dat de Eerste Kamer zelf ook een grotere rol heeft gespeeld onder Rutte I en II: meer novelles, meer verworpen voorstellen, en het kabinet trok ook meer voorstellen terug wegens het ontbreken van voldoende steun in de Eerste Kamer. De Eerste Kamer fungeert aldus iets meer als een correctiemechanisme ten opzichte van regering en coalitiefracties in de Tweede Kamer, als de regering geen vaste meerderheid in de Eerste Kamer heeft, aldus de commissie. De commissie ziet dat als een positief neveneffect van de toegenomen electorale volatiliteit.
De commissie pleit ervoor dat fracties in de Tweede Kamer niet de indruk wekken dat zij het stemgedrag van hun partijgenoten in de Eerste Kamer bepalen. Omgekeerd zouden senatoren niet de indruk moeten wekken dat hun opstelling een directe afgeleide is van het stemgedrag van hun partijgenoten in de andere Kamer. Als deze indruk ontstaat, aldus de commissie, ondergraaft dit de meerwaarde en de eigen rol die de Eerste Kamer in het staatsbestel vervult.
De commissie trekt de conclusie dat de Eerste Kamer een tegenwicht is tegen de sterk monistische verhoudingen, de steeds krappere meerderheden en de gedetailleerdere regeerakkoorden die de Tweede Kamer de afgelopen decennia in haar greep hebben gekregen. Ik spreek uit enige ervaring als ik hier constateer dat onder het huidige kabinet in de Tweede Kamer het motorblok van 76 zetels eigenlijk elk debat, maar in ieder geval ook elke vraag over de uitslag bij voorbaat smoort. Dan hebben we gelukkig nog een Eerste Kamer.
De commissie wijst erop dat er door de Eerste Kamer meer routes zijn ontwikkeld om toch meer invloed uit te oefenen naast het botte wapen van verwerpen. De novelle, een nieuw wetsvoorstel waarmee het oorspronkelijk wetsvoorstel wordt aangepast, is vanuit staatsrechtelijk oogpunt bekritiseerd als een verkapt amendementsrecht, maar formeel, aldus de commissie, is het een bevoegdheid van de regering en niet van de Eerste Kamer. De Raad van State heeft het instrument van de novelle ook niet in strijd met de Grondwet verklaard, mits spaarzaam gebruikt.
Voorzitter. Het kabinet reageert op het advies van de commissie als volgt. De potentiële meerwaarde van de Eerste Kamer voor het stelsel als geheel komt onvoldoende uit de verf. De commissie komt met het voorstel voor een terugzendrecht. De commissie doet nog een tweede voorstel ter verbetering van de samenhang tussen het werk van beide Kamers: een aanpassing van de procedure voor herziening van de Grondwet, de zogenaamde tweede lezing in verenigde vergadering. En nu komt-ie: het kabinet voegt daar, zeggen ze zelf, nog een derde voorstel aan toe, en wel het voorstel om de Eerste Kamer op een andere wijze te kiezen, namelijk op de wijze van vóór 1983.
Ik ga dieper in op het voorstel van het kabinet tot een andere wijze van verkiezing van de Eerste Kamer, en ik begin met wat de commissie daarover zegt. De commissie adviseert niet om de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer aan te passen. De wijziging van de zittingsduur van zes naar vier jaar was oorspronkelijk inderdaad bedoeld — het is hier al gememoreerd — in combinatie met de overgang naar een directe verkiezing van de Eerste Kamer. Voor die verkiezing bestond geen meerderheid. Er is destijds vervolgens geen diepgravend debat gevoerd over de gewijzigde zittingsduur, zo constateert de commissie. Een van de wel genoemde argumenten was dat de langere zittingsduur en de verkiezing in twee helften ervoor zorgden dat de samenstelling wat verder af kwam te staan van de — en dan komt het — actuele voorkeuren van de kiezer, wat onwenselijk werd geacht. Er bestond overigens ook geen behoefte aan de grotere stabiliteit van de Eerste Kamer die het gevolg zou kunnen zijn van een termijn van zes jaar.
De commissie constateert dat het sinds 1983 niet één keer is gebeurd dat een coalitie haar meerderheid verloor tijdens de rit. Ik merk daarbij op — de heer Remkes heeft dat in december ook bij de commissie opgemerkt — dat het toeval wil dat kort na dit advies het voor het eerst wel is gebeurd dat het kabinet tijdens de rit de meerderheid in deze Kamer is verloren.
De commissie constateert met narekeningen dat de verschillen tussen beide systemen klein zijn. De Eerste Kamer is actiever en zelfbewuster opgetreden sinds de zestiger jaren, maar dat is niet veroorzaakt door de wijziging in 1983. Wel — en dat is waar — is er elke vier jaar speculatie of de coalitie de meerderheid in de Eerste Kamer verliest. De vertraagde doorwerking van de kiezersvoorkeuren in de Eerste Kamer was een van de redenen voor de staatscommissies Van Schaik en Cals om af te stappen van de verkiezing in twee delen. De commissie vindt dat de vertraagde doorwerking het bestaansrecht van de Eerste Kamer zal ondergraven.
De commissie merkt ten slotte op dat een ander neveneffect van een terugkeer naar het stelsel van voor 1983 is dat het voor kleine partijen moeilijker wordt om in de Eerste Kamer te komen. Ik citeer: er zijn bij iedere verkiezing maar 37 of 38 zetels te verdelen in plaats van 75, wat feitelijk leidt tot een verdubbeling van de kiesdrempel.
De reactie van het kabinet op de gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer is de volgende. Ik citeer: "de staatscommissie benadrukt de waarde van de Eerste Kamer als democratisch correctiemechanisme op enige afstand van de regering en het regeerakkoord. Het kabinet meent dat het in dit licht beter is om terug te keren naar het systeem van voor 1983. De langere zittingsperiode van de senatoren, hun indirecte verkiezing en de vertraagde doorwerking van wijziging in de politieke krachtsverhoudingen in de Eerste Kamer passen beter bij de rol en positie van de Eerste Kamer als chambre de réflexion. Het kan dan ook niet meer voorkomen dat de Eerste Kamer in zijn geheel over een recenter politiek mandaat beschikt dan de Tweede Kamer". Waarvan akte.
Het eindoordeel van het kabinet is: met de aldus te wijzigen wijze van verkiezing van de Eerste Kamer wordt bijgedragen aan een betere rolverdeling tussen beide Kamers. In die zin sluit deze hervorming aan bij de door het kabinet beoogde invoering van het terugzendrecht en de door het kabinet gewenste wijziging van de herzieningsprocedure van de Grondwet. Deze drie voorstellen vormen daarmee inhoudelijk één samenhangend geheel. Degenen die nog weten dat hier met een grote meerderheid de motie-Hoekstra is aangenomen, zullen begrijpen waarom ik dit zo langzaam en duidelijk uitspreek.
Mijn fractie is van mening dat de commissie overtuigende argumentatie naar voren brengt om niet over te gaan naar verkiezing van de Eerste Kamer in twee fasen. Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie wegens te grote gevolgen voor kleine partijen om deze reden geen voorstander is van gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer.
Als ik dit zo lees en vertel, constateer ik dat het voorstel van het kabinet een doorzichtig, ragfijn politiek spel is in de machtsstrijd tussen regeren en controleren, tussen regering en parlementen. Ik zou zeggen: Eerste Kamer, let op uw zaak.
Dan tot slot het terugzendrecht. Ik kom daarop terug omdat dat ook een wijziging van de Grondwet vergt. De commissie geeft een grondige onderbouwing. Zij adviseert om de Eerste Kamer de bevoegdheid toe te kennen om een wetsvoorstel dat door Tweede Kamer is aanvaard aan te passen, te amenderen. Als de Eerste Kamer dat doet, moet hij het voorstel daarna terugzenden aan de Tweede Kamer. Die beslist dan of hij de wijziging van de Eerste Kamer accepteert of dat hij die weer geheel terugdraait. Vervolgens beslist ook de Tweede Kamer of het voorstel als geheel wordt aangenomen of niet. De Eerste Kamer kan er dus voor kiezen het voorstel aan te nemen, te verwerpen of terug te zenden. Als de Eerste Kamer kiest voor terugzending, is en blijft het laatste woord aan de Tweede Kamer, tenzij er nadere regels zouden komen, maar daar ga ik even niet op in.
Maakt de Eerste Kamer geen gebruik van terugzendingsrecht dan behoudt hij het laatste woord. De bevoegdheid van de Eerste Kamer om een voorstel te verwerpen blijft dus gehandhaafd. Hij kan bij ieder voorstel apart beslissen of hij zijn verwerpingsrecht wil inruilen voor een eenmalig terugzendrecht. De Eerste Kamer krijgt dan de mogelijkheid om concreet aan te geven hoe het voorstel verbeterd kan worden.
Tot slot wil ik nog kort iets zeggen over de aanbeveling van de commissie om eventueel over te gaan tot een constitutionele toetsing ex post op de grondrechten door een nieuw in te stellen constitutioneel hof. Wij vragen de minister met een notitie te komen over de voor- en nadelen van die aanbeveling, waarbij ook andere varianten door het kabinet kunnen worden betrokken, zoals het kabinet dat zelf ook suggereert. Ik sluit me graag aan bij de vraag van de heer Verkerk of de minister wil toezeggen om daarop terug te komen met een afweging van de voor- en nadelen en er andere varianten bij te betrekken.
Ik zie de beantwoording van de minister met belangstelling tegemoet.
De voorzitter:
Dank u wel, mijnheer Van Rooijen. Dan geef ik het woord aan de heer Doornhof voor zijn maidenspeech.