ACVZ-advies "Verloren Tijd : advies over dagbesteding in de opvang voor Vreemdelingen" (ACVZ, maart 2013, 85 p.)

Uitgangspunt van het Nederlandse opvangbeleid voor vreemdelingen is dat de opvang sober maar humaan is. Binnen dit uitgangspunt is het voornaamste doel dat vreemdelingen beschikbaar zijn voor en effectief kunnen meewerken aan hun asielprocedure of vertrek.

In dit advies beantwoordt de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) de vraag hoe de mogelijkheden voor vreemdelingen in de opvang om activiteiten te ondernemen zich verhouden tot de doelstellingen van het opvangbeleid. Om deze vraag te beantwoorden heeft de commissie onderzocht aan welke (juridische) voorwaardenhet ondernemen van activiteiten in de opvang is onderworpen, op welke manier de organisatie van de opvang de dagbesteding van vreemdelingen in de opvang beïnvloedt, welke cijfermatige ontwikkelingen in de opvang de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden en hoe in de literatuur en door de mensen die er werken en wonen wordt gedacht over dagbestedingsmogelijkheden in de opvang. De commissie heeft op enkele opvanglocaties en in verschillende opvangtypen (asielzoekerscentra, de vrijheidsbeperkende locatie en een gezinslocatie) gesproken met medewerkers van het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA), de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V), Vluchtelingenwerk en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Daarnaast zijn overige betrokken organisaties geconsulteerd en heeft de commissie vreemdelingen geïnterviewd die in de opvang verblijven of hebben verbleven.

Ontwikkelingen in de opvang

Het aantal vreemdelingen dat in afwachting van een beslissing op een aanvraag in een asielzoekerscentrum verblijft, is de laatste jaren structureel afgenomen. De bezetting van de opvangtypen voor uitgeprocedeerde vreemdelingen is vanaf 2010 (de vrijheidsbeperkende locatie) respectievelijk 2011 (de gezinslocaties) juist toegenomen. Wat hierbij opvalt is dat het aantal en aandeel vreemdelingen dat langer dan drie jaar in de opvang verblijft zowel in asielzoekerscentra als in de gezinslocaties is toegenomen. De meeste vreemdelingen in de opvang zijn tussen de 18 en 45 jaar, een leeftijdsfase die als de meest productieve van een mensenleven kan worden beschouwd.

Het COA speelde een aantal jaren geleden nog een belangrijke rol bij het aanbieden van activiteiten. Tegenwoordig benadrukt het COA dat bewoners zelf initiatief moeten nemen om aan de slag te gaan. Op de uitgaven voor dagbesteding is de laatste jaren bezuinigd. Een voorbeeld hiervan is dat de financiële tegemoetkoming in de kosten voor deelname aan sociaal-culturele activiteiten van volwassen asielzoekers is komen te vervallen.

Nauwelijks mogelijkheden om activiteiten te ondernemen in de opvang

‘Gedwongen’ nietsdoen is voor de meeste vreemdelingen in de opvang de dagelijkse praktijk. Ze zijn voor de voorziening in hun primaire levensbehoeften geheel afhankelijk

van het COA en worden niet gestimuleerd om activiteiten te ondernemen. De mogelijkheden om (betaalde) arbeid te verrichten zijn beperkt. Ook vrijwilligerswerk buiten

de opvang is om diverse redenen moeilijk te realiseren. Voor de meeste vreemdelingen is alleen inschrijving voor de zogeheten jobshop van het COA een optie. Het gaat dan

om simpele klusjes in de opvang, die slechts beperkt bijdragen aan de ontwikkeling van de bewoner. Bovendien is de vraag groter dan het aanbod. Op het gebied van onderwijs is het aanbod in azc’s beperkt tot oriëntatie- en inburgeringscursussen, algemene terugkeervoorlichting en Nederlandse les voor asielzoekers die in afwachting van een beslissing op hun aanvraag rechtmatig in Nederland verblijven. Incidenteel worden weerbaarheidstrainingen gegeven. In de vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties worden alleen algemene voorlichtingsbijeenkomsten over terugkeer georganiseerd en individuele terugkeergesprekken gevoerd. Als het om recreatie gaat, beperkt het COA zich over het algemeen tot het beschikbaar stellen van ruimtes. De beschikbare financiële middelen zijn echter beperkt en het is niet altijd mogelijk het benodigde toezicht te regelen. Voor het organiseren van activiteiten verwacht het COA dat bewoners eigen initiatief tonen, maar dat blijkt voor velen moeilijk omdat ze niet weten hoe ze dit moeten aanpakken en overigens wordt dit op andere vlakken soms juist niet gewaardeerd. Het aanbod van recreatieve activiteiten is dus vaak afhankelijk van de inzet van derden van buiten de opvang en is niet structureel verzekerd in asielzoekerscentra. Het contact tussen bewoners van de vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties met mensen van buiten de opvang is beperkt. In de vrijheidsbeperkende locatie kunnen de bewoners officieel weliswaar vrijwilligerswerk verrichten of deelnemen aan activiteiten, maar vanwege de geïsoleerde ligging en het ontmoedigingsbeleid van het COA is dit in de praktijk nagenoeg onmogelijk.

Gevolg: hospitalisatie

Het gevolg van een langdurig verblijf in de opvang en de daarmee gepaard gaande verveling is dat vreemdelingen steeds passiever worden. De neiging om zelf initiatief te nemen verdwijnt er min of meer vanzelf. Bewoners trekken zich terug, leiden een steeds geïsoleerder bestaan en beschouwen hun situatie na verloop van tijd als uitzichtloos. Ze ervaren hun verblijf in de opvang als verloren tijd en zijn op een gegeven moment niet langer in staat na te denken over mogelijkheden om verandering in hun situatie te brengen. Sommigen van hen raken volledig gehospitaliseerd. Zowel de mensen die in de opvang werken als de bewoners zien naast het lange wachten en de daarmee samenhangende voortdurende verblijfsonzekerheid het nietsdoen als belangrijkste oorzaak of versterkende factor voor de constante stress die wordt ervaren. De mensen die in de opvang werken, constateren dat het steeds lastiger wordt de bewoners weer in beweging te krijgen, naarmate ze langer in de opvang verblijven. DT&V-medewerkers erkennen dat het moeilijker is vreemdelingen die eenmaal zijn gehospitaliseerd tot terugkeer te bewegen. Het ontbreken van mogelijkheden om activiteiten te ondernemen in de opvang ondermijnt dus niet alleen de gezondheid van de bewoners, maar bemoeilijkt ook het werk van de betrokken organisaties.

Uitzoeken of het anders kan

Op grond van de breed gevoelde behoefte aan meer dagbestedingsmogelijkheden in de opvang onder de bewoners en de mensen die er werken en de constatering dat de versobering die de laatste jaren op dit punt is doorgevoerd de gezondheid van vreemdelingen in de opvang negatief beïnvloedt en niet lijkt bij te dragen aan de effectiviteit van het opvangbeleid, concludeert de commissie dat er aanleiding is te onderzoeken of het anders kan. Zij gaat ervan uit dat het bieden van mogelijkheden om zinvol bezig te zijn het gevoel van eigenwaarde van vreemdelingen levend kan houden, terug kan brengen of verstevigen, hun stress kan verminderen en daarmee hun gezondheid positief kan beïnvloeden. Dit is alleen al uit preventief oogpunt van groot belang. Bovendien zou het humane karakter van de opvang zo kunnen worden versterkt. Tegelijkertijd verwacht de commissie dat hierdoor de zelfredzaamheid van vreemdelingen wordt bevorderd en dat bij hen ruimte ontstaat om meer dan nu gerichter te kunnen nadenken over het verdere verloop van hun toekomst. Dit zou de effectiviteit van het beleid kunnen vergroten, of het nu gaat om inburgering na toelating, of vertrek na afwijzing. Dit is een aanname, op basis van de resultaten van het uitgevoerde onderzoek. Het is tijd om die aanname te toetsen.

De commissie beveelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan een aantal maatregelen te nemen waardoor vreemdelingen meer activiteiten kunnen ondernemen gedurende hun verblijf in de opvang. Omdat het COA de wettelijke taak heeft naast de materiële ook de immateriële opvang te verzorgen, ligt het voor de hand dat deze organisatie hiertoe het initiatief neemt én hiervoor wordt toegerust. Om het effect van de maatregelen te kunnen meten, zouden deze voor een substantiële periode moeten worden getroffen, bijvoorbeeld voor de duur van twee à drie jaar. Daarna zou de proef moeten worden geëvalueerd. Omdat het niet alleen van belang is de gevolgen van deze maatregelen voor de activiteit en gezondheid van de vreemdelingen in kaart te brengen, maar ook te kunnen bepalen of en in welke mate ze van invloed zijn op de terugkeerintentie en de besluitvorming over terugkeer, zouden deze maatregelen niet alleen in asielzoekerscentra moeten worden getroffen, maar juist ook in de vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties.

Aanbevelingen (voor een nadere uitleg zie het advies):

• 1) 

  Licht vreemdelingen direct bij aankomst en gedurende het verblijf in de opvang nadrukkelijker en bij voorkeur in ieder geval ook mondeling voor over wat zij binnen de kaders van hun verblijfsprocedure en het daaraan gekoppelde opvangregime aan mogelijkheden hebben om activiteiten te ondernemen.

• 2) 

  Herbevestig de wettelijke verantwoordelijkheid van het COA voor de immateriële aspecten van de opvang en stel voldoende financiële middelen beschikbaar om het COA in staat te stellen ook dat onderdeel van zijn wettelijke taak naar behoren te kunnen (laten) uitvoeren.

• 3) 

  Vul het in de Rva 2005 neergelegde recht op educatie en ontwikkeling en het recht op deelname aan recreatieve activiteiten ruimer in, bijvoorbeeld op de hierna voorgestelde wijze, en pas deze ruimere invulling materieel ook toe op vreemdelingen die in de vbl of één van de gezinslocaties verblijven en die vanwege het ontbreken van rechtmatig verblijf niet vallen onder het toepassingsbereik van de Rva 2005.

Bied op alle azc’s, de vbl en de gezinslocaties een aanbodgestuurd programma aan, bestaande uit een aantal kortlopende vaardigheidstrainingen die zijn afgestemd op de

fase van de verblijfsrechtelijke procedure en de aard van het betreffende opvangtype.

• 4) 

  Inventariseer direct bij aankomst van de vreemdeling in de opvang zijn scholingsniveau, competenties en interesses en kijk samen met hem aan welke activiteiten hij kan en wil deelnemen of bijdragen.

• 5) 

  Stel opnieuw een financiële tegemoetkoming voor deelname aan sociaal-culturele activiteiten beschikbaar voor volwassen vreemdelingen in de opvang en zorg ervoor dat ook binnen de opvanglocatie ten minste een beperkt aantal sportfaciliteiten voor hen beschikbaar is. Zorg er tevens voor dat laatstgenoemde faciliteiten ten minste een deel van de tijd alleen toegankelijk zijn voor vrouwen, zodat ook zij ongestoord kunnen sporten. Bevorder daarnaast aansluiting bij lokale sportclubs.

• 6) 

  Zorg ervoor dat vreemdelingen in de opvang vrij en onbeperkt toegang tot internet hebben en creëer specifieke studieruimtes.

• 7) 

  Verplaats het moment waarop vreemdelingen in de vbl en de gezinslocaties zich moeten melden voor de inhuisregistratie naar het begin of einde van de dag en laat de verplichte inhuisregistratie op zaterdag voor vreemdelingen in gezinslocaties vervallen.

De commissie gaat ervan uit dat deze maatregelen de gezondheid van vreemdelingen in de opvang ten goede komt en dat ze hospitalisatie kunnen tegengaan. Zij sluit niet uit dat de financiële kosten van deze proef worden geneutraliseerd en wellicht worden overtroffen door de opbrengsten die uitgaan van deze preventieve werking. Tegelijkertijd verwacht ze dat dit ook tot gevolg heeft dat vreemdelingen rust en ruimte krijgen om meer dan nu hun eigen leven vorm te geven en zo bewuster kunnen nadenken over hun toekomst, of het nu gaat om inburgering na toelating, of vertrek na afwijzing. Dit zou onder meer de besluitvorming in het kader van terugkeer op positieve wijze kunnen beïnvloeden. De evaluatie van het voorgestelde proefproject moet uitwijzen of dit daadwerkelijk zo is, en wat hierbij de resterende invloed is van de onzekerheid over de toekomst die gedurende het verblijf in de opvang kan blijven bestaan.