Europees Economisch en Sociaal Comité
SOC/169 |
"Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen" |
Brussel, 29 januari 2004
ADVIES van het Europees Economisch en Sociaal Comité | |||
over het | |||
"Voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen" | |||
(COM(2003) 687 def. - 2003/0273 (CNS) | |||
De Raad heeft op 8 december 2003 besloten
om het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig art. 262
van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen
over het
"Voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen"
(COM(2003) 687 def. – 2003/0273 (CNS)).
Het Europees Economisch en Sociaal
Comité heeft besloten de heer PARIZA CASTAÑOS aan te wijzen als algemeen
rapporteur en hem te belasten met de voorbereiding van dit advies.
Het Europees Economisch en Sociaal
Comité heeft tijdens zijn op 28 en 29 januari 2004 gehouden 405e zitting
(vergadering van 29 januari 2004) het volgende advies uitgebracht, dat
met 75 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 3 onthoudingen is goedgekeurd:
*
*
*
1.1 In het op
13 juni 2002 door de Raad goedgekeurde Plan voor het beheer van de buitengrenzen
van de lidstaten van de Europese Unie werd de oprichting van een gemeenschappelijke
instantie van buitengrensdeskundigen in het kader van het Strategisch
comité voor immigratie, grenzen en asiel (SCIGA) geratificeerd om een
geïntegreerd beheer van de buitengrenzen tot stand te brengen.
1.2 In zijn
conclusies d.d. 5 juni 2003 over effectief beheer van de buitengrenzen
van de EU-lidstaten heeft de Raad ervoor gepleit de gemeenschappelijke
instantie als werkgroep te versterken met deskundigen die door de lidstaten
bij het Secretariaat-generaal van de Raad worden gedetacheerd.
1.3 De Europese
Raad van Thessaloniki heeft de bovengenoemde conclusies van de Raad
van 5 juni 2003 op zijn bijeenkomst van 19-20 juni 2003 goedgekeurd
en de Commissie verzocht te onderzoeken of er nieuwe institutionele
mechanismen moeten worden gecreëerd, waaronder een mogelijke communautaire
operationele structuur, om de operationele samenwerking voor het beheer
van de buitengrenzen te verbeteren.
1.4 In zijn
conclusies toonde de Europese Raad van 16-17 oktober 2003 zich ingenomen
met het voornemen van de Commissie om een voorstel in te dienen voor
de oprichting van een agentschap voor het beheer van de buitengrenzen.
Het onderhavige voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting
van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking
aan de buitengrenzen beoogt aan het verzoek van de Europese Raad te
voldoen. Het houdt rekening met de ervaringen met samenwerking tussen
de lidstaten in het kader van de gemeenschappelijke instantie, waarvan
het agentschap de coördinatie van de operationele samenwerking zal
overnemen.
1.5 Aangezien
het Schengen-acquis in het kader van de EU is opgenomen, bestaan op
communautair niveau reeds regels inzake controle en bewaking van de
buitengrenzen. De gemeenschappelijke regels worden op operationeel niveau
toegepast door de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaten,
die deel uitmaken van de ruimte zonder binnengrenzen. Deze verordening
beoogt dan ook de tenuitvoerlegging van het communautaire beleid inzake
het beheer van de buitengrenzen doeltreffender te maken door de operationele
samenwerking tussen de lidstaten beter te coördineren via de oprichting
van een agentschap.
1.6 Het agentschap
zal met name de volgende taken uitvoeren:
1.7 De door
de lidstaten ingediende voorstellen voor gezamenlijke operaties en proefprojecten
worden door het agentschap gecoördineerd. Het agentschap kan ook zelf
initiatieven nemen, in samenwerking met de lidstaten. Voor de organisatie
van gezamenlijke operaties kan het agentschap tevens gespecialiseerde
bijkantoren openen in de lidstaten.
1.8 Bij de organisatie
en coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties zal het agentschap
de lidstaten de nodige technische ondersteuning verlenen, bijvoorbeeld
door een netwerk van contactpunten op te zetten, een actuele inventaris
van bestaande en beschikbare middelen en faciliteiten bij te houden
en specifieke richtsnoeren en aanbevelingen terzake op te stellen.
1.9 Op coördinatiegebied
kan het agentschap bijstand verlenen aan lidstaten die worden geconfronteerd
met omstandigheden die extra operationele en technische bijstand aan
de buitengrenzen vergen.
1.10 Het agentschap
kan gezamenlijke operaties en proefprojecten aan de buitengrenzen medefinancieren
met subsidies uit zijn begroting, overeenkomstig zijn financieel reglement.
1.11 Het agentschap
is een orgaan van de Gemeenschap. Het heeft rechtspersoonlijkheid, en
is onafhankelijk met betrekking tot technische aangelegenheden. Het
agentschap wordt vertegenwoordigd door zijn uitvoerend directeur, die
wordt benoemd door de raad van beheer.
1.12 De raad
van beheer bestaat uit twaalf leden en twee vertegenwoordigers van de
Commissie. De Raad benoemt de leden en de plaatsvervangers die hen in
hun afwezigheid vertegenwoordigen. De Commissie benoemt haar vertegenwoordigers
en hun plaatsvervangers. De ambtstermijn bedraagt vier jaar en kan eenmaal
worden verlengd. De raad van beheer neemt besluiten bij absolute meerderheid
van stemmen. Voor de benoeming van de uitvoerend directeur is een meerderheid
van twee derde van de stemmen vereist.
1.13 Het agentschap
vangt zijn werkzaamheden aan op 1 januari 2005; het zal beschikken over
een personeelsbestand van 27 personen, en een financiële toewijzing
van 15 miljoen euro voor de periode 2005-2006.
1.14 Artikel 66 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat tot het Schengen-acquis behoort, is de rechtsgrond voor de oprichting van het agentschap. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland, die niet gebonden zijn aan het Schengen-acquis, nemen niet deel aan de goedkeuring van deze verordening en deze is niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaten. Op basis van zijn eigen specifieke status beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden of het deze verordening in zijn nationale wetgeving zal omzetten.
2. Algemene
opmerkingen
2.1 De controles
aan de buitengrenzen zijn niet altijd even doeltreffend. De autoriteiten
van de lidstaten zijn niet in staat te garanderen dat alle onderdanen
van derde landen die het grondgebied van de Schengen-ruimte betreden
voldoen aan de procedurele vereisten van de communautaire en nationale
wetgeving.
2.2 Het EESC
heeft er in verschillende adviezen bij de Raad op aangedrongen meer
spoed te zetten achter de behandeling van wetgevingsvoorstellen inzake
immigratie en asiel, zodat de EU op dit gebied kan beschikken over gemeenschappelijke
wetgeving en een gemeenschappelijk beleid. De Raad houdt echter onvoldoende
rekening met de adviezen van het Parlement en het Comité, zodat de
wetgeving die hij goedkeurt niet in staat is te bewerkstelligen dat
de immigratie in de EU via legale en transparante kanalen verloopt.
Het EESC heeft er in verschillende adviezen1 op gewezen dat het ontbreken van een
gemeenschappelijk beleid om de migratiestromen via legale, flexibele
en transparante kanalen te laten verlopen, een van de belangrijkste
oorzaken van illegale immigratie is. In zijn advies over de Mededeling
betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie2
merkt het Comité op dat de huidige achterstand bij de goedkeuring van
de communautaire wetgeving het beheersen van de migratiestromen via
legale kanalen bemoeilijkt.
2.3 Personen
zonder geldige papieren zijn zeer kwetsbaar voor uitbuiting op het werk
en sociale uitsluiting; hoewel zij niet mogen worden beschouwd als personen
zonder rechten3, hebben zij te kampen met tal van
uiteenlopende problemen die het gevolg zijn van hun situatie. In zijn
advies over immigratie, integratie en werkgelegenheid4
heeft het EESC er reeds op gewezen dat zwartwerk en illegale immigratie
duidelijk met elkaar samenhangen; daarom moet worden opgetreden om de
wettelijke verblijfsstatus van deze personen te regulariseren en zwartwerk
aan het licht te brengen.
2.4 Het EESC
hoopt dat de doeltreffendheid van de grenscontroles met inachtneming
van het asielrecht wordt opgevoerd. Veel personen die internationale
bescherming behoeven bereiken de buitengrenzen langs clandestiene wegen.
De autoriteiten moeten garanderen dat deze personen een verzoek om bescherming
kunnen indienen en dat hun verzoek overeenkomstig de internationale
verdragen en de communautaire en nationale wetgeving wordt behandeld.
Zolang de administratieve en gerechtelijke procedures niet zijn afgerond
mogen asielzoekers niet worden uitgezet en moeten zij de gepaste bescherming
genieten.
2.5 Van de ondoeltreffende
controles aan de buitengrenzen wordt veelal gebruikgemaakt door criminele
netwerken die mensenhandel bedrijven, en die er niet voor terugschrikken
het leven van andere mensen in gevaar te brengen om er zelf op illegale
wijze rijker van te worden. In zijn advies over de verblijfstitel met
een korte geldigheidsduur voor slachtoffers van illegale immigratie
of mensenhandel5, hamerde het EESC erop dat met dezelfde
ijver waarmee netwerken van mensensmokkel en mensenhandel worden bestreden,
de autoriteiten ook de slachtoffers moeten beschermen, vooral de meest
kwetsbare zoals minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel en seksuele
uitbuiting.
2.6 Het EESC
heeft in eerdere adviezen al betoogd dat het voor een goed beheer van
de buitengrenzen noodzakelijk is dat de grensautoriteiten van de lidstaten
nauw samenwerken, en dat de autoriteiten van de herkomst- en transitlanden
hun medewerking verlenen, via het netwerk van verbindingsfunctionarissen.
2.7 In het eerder
genoemde advies over illegale immigratie6 steunt het EESC "het voorstel
van de Commissie om, uitgaande van een gemeenschappelijke norm en een
geharmoniseerd opleidingsprogramma, een Europese grenswacht op te zetten".
Ook werd daarin gesteld dat "stappen nodig zijn om op middellange
termijn een Europese grenswachtacademie op te richten. Grenscontroles
moeten worden uitgevoerd door personeel dat is opgeleid om met mensen
om te gaan en dat over grondige technische kennis beschikt." Ook
stemde het EESC in met het voorstel om een Europees observatorium voor
migratie op te zetten, en met de ontwikkeling van een alarmsysteem voor
illegale immigratie.
2.8 Het EESC neemt in dit advies een positief standpunt in ten aanzien van de oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen, dat met de onderhavige verordening in het leven wordt geroepen. Hoewel het agentschap en diens ambtenaren geen enkele uitvoeringsbevoegdheid zullen uitoefenen, geen beleidsvormende rol krijgen en geen wetgevingsvoorstellen kunnen opstellen, zal het de coördinatie tussen de autoriteiten van de lidstaten en de doeltreffendheid van de controles aan de buitengrenzen verbeteren. Het belang van operationele samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten wordt in artikel 41 van de ontwerpgrondwet van de EU erkend.
3. Concrete
opmerkingen
3.1 In artikel
2 – belangrijkste taken van het agentschap – moeten tevens de bevordering
van een menswaardige behandeling en een betere naleving van de internationale
mensenrechtenverdragen worden opgenomen. Het is met name van belang
dat doeltreffende grenscontroles niet indruisen tegen het asielrecht.
De opleiding van grenswachten (artikel 5) – waaraan het agentschap
krachtens dit artikel zijn medewerking verleent – moet tevens mensenrechten
op het programma hebben staan.
3.2 Verder moeten
de taken van het agentschap worden uitgebreid met de coördinatie met
de reddingsdiensten – met name op zee – om personen die zich als
gevolg van riskante praktijken van illegale mensensmokkelaars in gevaar
bevinden, te waarschuwen en te helpen. In sommige gevallen zijn door
het politieoptreden op zee kleine bootjes gezonken en mensenlevens verloren
gegaan, wat voorkomen had kunnen worden. Het helpen van mensen in nood
zou een eerste plicht van grenswachten moeten zijn.
3.3 Krachtens
artikel 9 coördineert of organiseert het agentschap terugkeeroperaties
van de lidstaten, waarvoor communautaire financiële middelen kunnen
worden gebruikt. Het EESC herinnert aan zijn opmerking in het advies
over het Groenboek over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien
van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven7,
dat "Indien het gedwongen-terugkeerbeleid niet geflankeerd wordt
door regulariseringsmaatregelen, […] het aantal illegalen niet [zal]
verminderen, met alle gevolgen van dien op het vlak van zwartwerk, uitbuiting
op het werk en maatschappelijke uitsluiting."
3.4 Het Comité
is het met de Commissie eens dat vrijwillige terugkeer de voorkeur verdient,
en dat gedwongen terugkeer slechts een tweede optie is. Het is van mening
dat gedwongen uitzetting een uiterste maatregel is, en alleen sporadisch
mag worden gebruikt. Het Comité beroept zich op artikel II-19 van de
ontwerpgrondwet van de EU (bescherming bij verwijdering, uitzetting
en uitlevering, uit het Handvest van de grondrechten), op grond waarvan
collectieve uitzetting is verboden en wordt bepaald dat niemand mag
worden verwijderd of uitgezet naar dan wel uitgeleverd aan een staat
waarin een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen
of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen
wordt onderworpen.
3.5 Het agentschap
dient er bij terugkeeroperaties voor te zorgen dat de mensenrechten
en in het bijzonder het asielrecht worden gerespecteerd. Ook moet het
zorgen voor toepassing van het beginsel dat personen die in hun land
van herkomst of doorreis dreigen te worden vervolgd of mishandeld of
ernstig moeten vrezen voor hun leven, niet worden verwijderd.
3.6 Bovendien
heeft het EESC in zijn advies over de onderlinge erkenning van besluiten
inzake de verwijdering van onderdanen van derde landen8
benadrukt dat er omstandigheden zijn waarin niet mag worden overgegaan
tot verwijdering:
3.7 De terugkeeroperaties
kunnen worden begeleid door internationale organisaties als de IOM,
het UNHCR en het Rode Kruis.
3.8 Artikel
17 van de voorgestelde verordening schrijft voor dat de raad van beheer
elk jaar een algemeen verslag toezendt aan het Europees Parlement, de
Commissie en het Europees Economisch en Sociaal Comité. Het EESC juicht
toe dat het door het agentschap op de hoogte wordt gehouden van zijn
activiteiten. Het behoudt zich het recht voor adviezen uit te brengen
en de directeur van het agentschap uit te nodigen voor relevante vergaderingen.
3.9 Het is zaak dat de leden van de raad van beheer (artikel 18) over adequate kennis en ervaring beschikken en onafhankelijk van hun regeringen opereren.
3.10 Het EESC
vindt het een goede zaak dat drie jaar na de datum waarop het agentschap
zijn taken heeft aangevangen een onafhankelijke externe evaluatie van
het functioneren van het agentschap wordt gemaakt (artikel 29). Op grond
van deze evaluatie zal de raad van beheer de Commissie aanbevelingen
doen betreffende wijzigingen die hij nodig acht om de werkmethoden van
het agentschap te verbeteren. Het EESC wenst een advies uit te brengen
telkens als wijzigingen op de verordening worden voorgesteld, en hoopt
dat het Europees Parlement hetzelfde doet.
Brussel, 29 januari 2004
De
voorzitter
van het Europees Economisch
en Sociaal Comité R. BRIESCH |
De secretaris-generaal
van het Europees Economisch
en Sociaal Comité P. VENTURINI |
______________
1 Zie het advies over de Mededeling betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie – PB C 149 van 21 juni 2002 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS), en het advies over immigratie, integratie en werkgelegenheid, dat is goedgekeurd tijdens de zitting van 11 december 2003 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS)
2 Zie het eerste advies dat wordt genoemd in voetnoot 1
4 Zie voetnoot 1, tweede advies
5 In PB C 221 van 17 september 2002 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS)
6 Zie het advies dat wordt geciteerd in voetnoot 1, par. 3.6.4
7 Zie paragraaf 2.4 van het advies in PB C 61 van 14 maart 2003 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS)
8 Zie PB C 220 van 16 september 2003 (rapp orteur: PARIZA CASTAÑOS)
- -
- -
- -
SOC/169 – CESE 108/2004 es/MB/WR/lr/di
Ravensteinstraat 2, B-1000 Brusel. Tel. +32 (0)2 546 90 11 Fax +32 (0)2 513 48 93 Internet http://www.esc.eu.int
NL
…/…
CESE 108/2004 es/MB/WR/lr/di …/…
CESE 108/2004 es/MB/WR/lr/di …/…