Europees
Economisch en Sociaal Comité
SOC/209
“Haags
programma - Vrijheid, veiligheid en recht” |
Brussel, 15 december 2005
NL
ADVIES
van het Europees Economisch en Sociaal Comité
over
de
“Mededeling van de
Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Het Haags Programma:
tien prioriteiten voor de komende vijf jaar - Het partnerschap voor
Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht”
COM(2005) 184 final
_____________
|
| |
| |
| |
| |
| |
De Commissie heeft op
10 mei 2005 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig
art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de
“Mededeling
van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Het Haags Programma:
tien prioriteiten voor de komende vijf jaar - Het partnerschap voor
Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht”
COM(2005) 184 final.
De gespecialiseerde
afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereiding
van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 14 november 2005.
Rapporteur was de heer Pariza Castaños.
Tijdens
zijn 422e zitting op 14 en 15 december 2005 (vergadering
van 15 december ) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité
het volgende advies uitgebracht, dat met 98 stemmen vóór en 2 tegen,
bij 7 onthoudingen, werd goedgekeurd:
*
*
*
1. Inleiding
1.1 Op 4 en 5 november 2004 heeft de Europese
Raad het Haags programma goedgekeurd, het tweede meerjarenprogramma
voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht in de Europese Unie.
In dit programma worden algemene en specifieke richtsnoeren vastgesteld
voor de komende vijf jaar (2005-2009) om de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht te versterken.
1.2 Vervolgens heeft de Europese Raad de Commissie
verzocht een “actieplan” op te stellen waarin de richtsnoeren van
het Haags programma in concrete acties worden omgezet. Op 10 mei 2005
heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd, met als titel “Het
Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar - Het partnerschap
voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en
recht”
,
waarin de strategische doelstellingen voor de komende vijf jaar worden
gepresenteerd en een tijdschema voor de goedkeuring van een pakket wetsvoorstellen
en beleidsmaatregelen terzake wordt vastgesteld.
2. Conclusies
2.1 Vijf jaar na "Tampere" zijn
de gestelde doelen niet bereikt. De EU is nog altijd geen ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht. Hoewel het Haags programma minder ambitieus
is, bevat het wel zeer belangrijke doelstellingen.
2.2 Verwezenlijking van een echte ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht vergt een adequaat evenwicht tussen alle
drie dimensies. Het Haags programma schiet op dit punt tekort. De maatregelen
die op het vlak van veiligheid worden getroffen, moeten de andere waarden
- vrijheid en recht – intact laten. Volgens het EESC moeten deze maatregelen
stoelen op bescherming van de grondrechten die in het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
en het Handvest van de grondrechten van de EU zijn vastgelegd.
2.3 Het EESC is voor een doeltreffend veiligheidsbeleid
dat de burgers volgens het rechtsstaatbeginsel beschermt in een vrije
en open samenleving, waar de macht van de overheid wordt beperkt door
het primaat van de wet en het recht. De dag waarop in naam van de strijd
tegen het terrorisme buitensporige wetten worden ingevoerd waarmee mensenrechten
worden opgeofferd aan de veiligheid, behalen de terroristen hun eerste
overwinning. Het Europese maatschappelijk middenveld dient in dit verband
een kritische en actieve rol te spelen.
2.4 Het EESC vindt dat het burgerschap van
de Europese Unie, een actief burgerschap, verder ontwikkeld moet worden.
Het pleit voor een burgerschap dat hoogwaardiger, opener en egalitair
is, dat voor integratie zorgt en op geen enkele manier tot discriminatie
leidt.
2.5 Binnen de Europese Unie moet sprake zijn
van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status, met
inachtneming van het Verdrag van Genève.
2.6 De EU dient een gemeenschappelijk immigratiebeleid
te voeren, met een geharmoniseerde wetgeving. Dit is niet alleen noodzakelijk
om illegale immigratie te voorkomen en criminele netwerken die zich
bezighouden met mensenhandel te bestrijden, maar ook om nieuwe immigranten
m.b.v. transparante en flexibele wettelijke procedures toe te laten.
2.7 Immigranten en asielzoekers dienen een
eerlijke behandeling te krijgen, in overeenstemming met het humanitaire
recht, het Handvest van de grondrechten en de antidiscriminatiewetgeving.
Er moeten maatregelen worden getroffen om deze mensen op te vangen en
te integreren.
2.8 Het Haags programma dient de vrijheid,
de veiligheid en het recht te versterken en de doeltreffendheid, de
legitimiteit, het wederzijds vertrouwen, de gelijkheid en de evenredigheid
te consolideren. Daartoe moet gebruik worden gemaakt van het acquis communautaire en van het hele institutionele apparaat
waarover de EU beschikt.
2.9 Er moet iets worden gedaan aan de juridische
en institutionele problemen die het beleid bemoeilijken. Het feit dat
veel van deze kwesties nog altijd in intergouvernementeel verband (derde
pijler) moeten worden behandeld, doet af aan de efficiëntie en aan
de mogelijkheden van de communautaire methode. Het grondwettelijk verdrag
biedt een adequaat en samenhangend antwoord op veel van de problemen
die zich bij de samenwerking op het vlak van vrijheid, veiligheid en
recht voordoen.
2.10 Hoewel het grondwettelijk verdrag nieuwe
rechtsgrondslagen voor de ontwikkeling van het beleid op deze terreinen
bevat, reikt het vigerende Verdrag ook nuttige instrumenten aan waarvan
gebruik gemaakt moet worden.
2.11 De Europese rechtsruimte moet gebaseerd
zijn op vertrouwen en op wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen.
Ook moeten er nieuwe wetgevingsinstrumenten komen.
2.12 Er moet gegarandeerd worden dat iedere
wetgevingsmaatregel in het kader van "veiligheid" uitvoerig
en regelmatig wordt geëvalueerd en door het Europees Parlement en het
Europees Hof van Justitie getoetst. Alleen dan zal daadwerkelijk een
Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand gebracht
kunnen worden.
2.13 Geen enkele doelstelling van het Haags
programma en het actieplan kan worden gerealiseerd indien er onvoldoende
financiële middelen worden uitgetrokken. De Europese Commissie heeft
drie kaderprogramma's ingediend (april 2005), waarover het EESC advies
heeft uitgebracht.
3. Algemene opmerkingen
3.1 Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag
van Amsterdam in 1999 behoren ook justitie en binnenlandse zaken tot
het beleidsterrein van de Europese Unie. Met het oog hierop gaf de Europese
Raad van Tampere (op 15 en 16 oktober 1999) zijn fiat aan het eerste
meerjarenprogramma op dit gebied: het programma van Tampere.
3.2 Vijf jaar later is de totstandbrenging
van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
een stuk dichterbij gekomen. De Raad stelt vast dat “de basis is gelegd voor een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid,
de weg is vrijgemaakt voor de harmonisatie van de grenscontroles, de
politiële samenwerking is verbeterd en aanzienlijke vooruitgang is
geboekt met het uitwerken van het beginsel van wederzijdse erkenning
van rechterlijke beslissingen en vonnissen als fundament voor de justitiële
samenwerking”
3.3 Maar in het laatste tweejaarlijks verslag
van de Europese Commissie, waarin de balans wordt opgemaakt van de vooruitgang
die tot en met de eerste helft van 2004 is geboekt,
wordt geconcludeerd dat het beoogde niveau van convergentie op de verschillende
beleidsterreinen niet is bereikt.
3.4 Feit is namelijk dat de rechtsstelsels,
politieke ideeën en soms ook de nationale belangen dusdanig uiteenlopen
dat de goedkeuring van een gemeenschappelijk beleid en van gezamenlijke
normen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht niet een-twee-drie
gebeurd is. De ervaring met de Europese integratie op andere beleidsterreinen
heeft echter geleerd dat met een sterke politieke wil van de lidstaten
en duidelijk leiderschap van de Commissie de obstakels kunnen worden
overwonnen.
3.5 Voor het EESC slaat de balans negatief
uit. Veel van de specifieke, in Tampere geformuleerde doelstellingen
zijn niet verwezenlijkt, en de kwaliteit van veel beleidslijnen is niet
wat ervan verwacht werd.
3.6 Het Haags programma heeft ten doel de
gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te versterken
en verder te ontwikkelen. Voorwaar geen sinecure. Er moeten namelijk
heel uiteenlopende en ingewikkelde problemen worden aangepakt.
3.7 In tegenstelling tot het programma van
Tampere bevat het Haags programma geen innovatief beleid. Het is weinig
ambitieus en is er hoofdzakelijk op gericht het bestaande beleid op
het gebied van vrijheid, veiligheid en recht beter uit te voeren en
te evalueren.
3.8 Evenmin biedt het de noodzakelijke instrumenten
om de obstakels die een grotere convergentie van het beleid hebben belemmerd,
voor eens en altijd uit de weg te ruimen. Volgens het Comité zijn de
ambities van het Haags programma zó mager, dat een coherent, kwalitatief
hoogstaand, allesomvattend en effectief rechtskader dat “een goed
evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en recht garandeert”, niet zal
worden bereikt.
3.9 Deze obstakels worden nog steeds veroorzaakt
door het beleid van de lidstaten: gebrek aan doeltreffendheid, solidariteit,
transparantie, wederzijds vertrouwen, evenredigheid en evenwicht tussen
vrijheid, veiligheid en recht.
3.10 Het Comité constateert met genoegen
dat de Commissie de eerbiediging van de grondrechten en de versterking
van het burgerschap bovenaan de lijst van tien prioriteiten voor de
ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de
komende vijf jaar heeft geplaatst.
3.11 Een ander positief punt is dat samen
met het Haags programma ook het voorstel is goedgekeurd om voortaan
over alle maatregelen in het kader van titel IV van het EG-Verdrag via
de medebeslissingsprocedure en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen
te beslissen; dit betekent dat ten minste een van de belangrijkste hindernissen
zal worden weggenomen. Het Comité betreurt echter dat illegale immigratie
niet onder deze maatregel valt.
3.12 In de specifieke beleidslijnen van het
Haags programma worden elementen die typerend zijn voor het aspect “veiligheid”
verward met elementen van “vrijheid”. Beleidsmaatregelen die vooral
verband houden met veiligheid, krijgen duidelijk prioriteit en komen
terug in aspecten die betrekking hebben op vrijheid en recht. Dit is
bijv. het geval met initiatieven als de introductie van systemen voor
biometrische identificatie en nieuwe technologieën, de interoperabiliteit
van databanken, een betere controle aan de binnen- en buitengrenzen,
en een efficiëntere bestrijding van illegale immigratie, die vreemd
genoeg allemaal onder het kopje “versterking van vrijheid” terug
te vinden zijn.
3.13 Om tot een volledige versterking van
vrijheid, veiligheid en recht te komen moet naar een goed evenwicht
tussen de drie dimensies worden gezocht. Alleen zó worden de fundamentele
waarden (mensenrechten en publieke vrijheden) en democratische beginselen
(rechtsstaat) die overal in de Unie worden onderschreven, niet geschaad.
Vrijheid mag niet ondergeschikt worden aan veiligheid. In sommige beleidsvoorstellen
wordt dezelfde fout gemaakt als vroeger: de vrijheid wordt opgeofferd
om de veiligheid te vergroten. De geschiedenis heeft ons geleerd dat
de veiligheid beter kan worden verdedigd in een open en vrije samenleving.
De bescherming van de fundamentele mensenrechten ligt aan de basis van
het huidige normen- en waardenstelsel van de Europeanen. De dag dat
er in naam van de strijd tegen het terrorisme wetten worden aangenomen
waarin de mensenrechten ondergeschikt worden gemaakt aan de veiligheid,
boeken terroristen hun eerste overwinning. Wat ons sterk maakt tegenover
terroristen, is het belang dat wij aan vrijheid hechten. Het Europees
beleid moet op doeltreffende wijze voor een grotere veiligheid en een
betere bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden zorgen.
3.14 Dat het EU-beleid onevenwichtig is, komt
ook tot uiting in de financiële perspectieven: het meeste geld gaat
immers naar veiligheid.
3.15 Het Haags programma moet de doeltreffendheid
en legitimiteit vergroten, wederzijds vertrouwen, gelijkheid en evenredigheid
bevorderen en een adequaat evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en
recht tot stand brengen. Er moet een eind worden gemaakt aan de ingewikkeldheid
van het huidige juridische en institutionele bestel; tevens moet er
strikt op toegezien worden dat het Europees Parlement een adequate democratische
controle uitoefent op het veiligheidsbeleid en dat het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg toezicht houdt op de rechtspraak.
3.16 De bevordering, en absolute bescherming,
van de vrijheid is de meest efficiënte manier om de problemen waarmee
de Europese Unie tegenwoordig te kampen heeft - en de terroristische
dreigingen - het hoofd te bieden.
3.17 De mensenrechtenorganisaties en alle
organisaties van het maatschappelijk middenveld spelen een zeer belangrijke
rol bij de ontwikkeling van het beleid dat voortvloeit uit het Haags
programma.
3.18 Het Comité blijft erop hameren dat de
sociale gesprekspartners en de organisaties van het maatschappelijk
middenveld moeten worden betrokken bij het streven naar een evenwichtig
Haags programma voor de Europese Unie, aangezien vrijheid, veiligheid
en recht het algemeen maatschappelijk belang van en dus ook het belang
van ondernemingen, sociale partners en ngo’s dienen.
3.19 De periode van onzekerheid die is ontstaan
na de referenda in Frankrijk en Nederland werpt een nieuw licht op de
verdere ontwikkeling van het immigratie- en asielbeleid en van alle
maatregelen die zijn opgenomen in het actieplan ter uitvoering van het
Haags programma. Hoewel het Verdrag tot vaststelling van een grondwet
nieuwe rechtsgronden bevat voor de ontwikkeling van dit beleid, bevat
het huidige verdrag ook nuttige instrumenten waarvan gebruik moet worden
gemaakt.
4. Specifieke opmerkingen over de versterking van vrijheid, veiligheid
en recht
4.1 Versterking van vrijheid
4.1.1 De eerbiediging van de fundamentele
rechten en vrijheden vormt een van de pijlers van de Europese integratie
en een van de hoofddoelstellingen van de Unie. Bij de totstandbrenging
van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
moet worden uitgegaan van de onvoorwaardelijke eerbiediging van het
aspect “vrijheid”, zoals dat verankert ligt in essentiële instrumenten
als het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden, het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie en het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen.
4.1.2 Het Haags programma vermeldt dat de
Europese Raad instemt met de verruiming van het mandaat van het Europees
Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat tot een bureau
voor de mensenrechten ter bescherming en bevordering van de grondrechten.
De Europese Commissie heeft eind juni 2005 een voorstel voor een verordening
tot oprichting van een Bureau voor de grondrechten gepubliceerd. Het
Bureau zal een sleutelrol spelen op het vlak van vrijheid door de Europese
instellingen en de lidstaten de instrumenten te verschaffen met behulp
waarvan zij bij de uitstippeling en de uitvoering van het EU-beleid
hun verplichtingen inzake de eerbiediging van de grondrechten kunnen
nakomen. Het Bureau zal ook een uitstekend aanspreekpunt voor het maatschappelijk
middenveld zijn.
4.1.3 Het burgerschap van de Unie
4.1.3.1 Met het oog op de ontwikkeling van
een kwalitatief hoogstaand Europees burgerschap, een actief en toleranter
burgerschap, dat uitsluiting noch discriminatie kent, is het noodzakelijk
de hindernissen weg te nemen die bij de uitoefening van bestaande rechten
nog steeds worden ondervonden; bovendien moeten de rechten op sommige,
specifieke, terreinen worden uitgebreid.
4.1.3.2 Het is nog steeds moeilijk om bepaalde
rechten die verbonden zijn aan het Europese burgerschap, zoals vrij
verkeer binnen de EU of het actief en passief kiesrecht bij lokale en
Europese verkiezingen, te doen gelden. Er moeten maatregelen worden
genomen om deze problemen te overwinnen. Bovendien zijn de richtlijnen
tegen discriminatie in bepaalde lidstaten niet adequaat omgezet in nationale
wetgeving.
4.1.3.3 De burgers van de nieuwe lidstaten
moeten onverwijld kunnen profiteren van alle rechten die de burgers
in de Unie hebben verworven. De beperking die tijdelijk voor sommige
van hun rechten geldt, is geen goede zaak en moet onmiddellijk worden
afgeschaft. Door deze beperkingen ondervinden deze burgers talloze problemen
op de arbeidsmarkt en in sociaal opzicht, nog los van het feit dat hier
sprake is van onaanvaardbare discriminatie omdat zij als “tweederangsburgers”
worden beschouwd.
4.1.3.4 Het EESC heeft voorgesteld
het burgerschap van de Unie ook toe te kennen aan de inwoners van derde
landen die langdurig in de lidstaten verblijven, die de status van langdurig
ingezetenen bezitten. Burgerrechten, met name de politieke rechten bij
gemeenteraadsverkiezingen, zijn immers een belangrijk instrument om
de integratie van immigranten te bevorderen.
4.1.3.5 De integratie van migranten is van
vitaal belang voor de sociale samenhang binnen de lidstaten. Zonder
integratie lopen migranten en hun kinderen en kleinkinderen die in de
EU zijn geboren en getogen het risico het slachtoffer te worden van
sociale uitsluiting en vervreemding.
4.1.4 Een gemeenschappelijk asielstelsel
4.1.4.1 De Europese Unie heeft opnieuw vijf
jaar uitgetrokken om een doel te bereiken dat vijf jaar geleden al werd
vastgesteld, namelijk de totstandbrenging van een gemeenschappelijke
asielprocedure en een uniforme status voor degenen aan wie asiel of
subsidiaire bescherming wordt verleend. Het lijkt erop dat dit doel
de komende vijf jaar gehaald zal worden, maar dan moeten wél de tot
dusver geuite bezwaren worden weggenomen, wil men alle noodzakelijke
stappen kunnen ondernemen. Anderzijds geldt dat het niet alleen belangrijk
is snel vooruitgang te boeken, maar ook om vooruitgang te boeken op
een manier die de aan het asielrecht verbonden grondrechten eerbiedigt.
Stemming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad en medebeslissing
door het Parlement zullen de kwaliteit van de beoogde wetgeving ten
goede komen.
4.1.4.2 In het actieplan wordt de Commissie
verzocht in 2007 haar evaluatie over de omzetting en toepassing van
de reeds bestaande instrumenten op het gebied van het asielrecht af
te ronden. Een dergelijke evaluatie is werkelijk onmisbaar gezien de
verschillen die ontstaan bij de omzetting en toepassing van de geldende
richtlijnen (tijdelijke bescherming, minimumnormen voor de opvang, Dublin
II, enz.). Wat voorop moet staan bij de evaluatie is dat de toepassing
van de bestaande instrumenten niet in strijd mag zijn met de verplichtingen
die voortvloeien uit de internationale verdragen inzake mensenrechten
en het Verdrag van Genève van 1951.
4.1.4.3 Wat de nieuwe instrumenten betreft,
is het Comité vooral te spreken over de vooruitgang op het gebied van
de coördinatie van de asielprocedures tussen de lidstaten, de invoering
van de status van langdurig ingezetene voor vluchtelingen, de evaluatie
van de toepassing van het Europees Vluchtelingenfonds, enz.
4.1.4.4 Het is echter niet raadzaam om te
streven naar de gezamenlijke behandeling van asielverzoeken buiten het
grondgebied van de EU. Het Comité juicht het toe dat de EU de verbetering
van de normen van humanitaire bescherming in derde landen bevordert,
maar er mogen geen beperkingen of grenzen worden gesteld aan het internationaal
erkende recht van mensen die bescherming nodig hebben om naar de EU
te gaan en daar hun aanvraag in te dienen.
4.1.5 Legale migratie en toelatingsprocedures
4.1.5.1 Er is vijf jaar verstreken sinds de
Europese Raad van Tampere en nóg is het doel van één gemeenschappelijk
immigratiebeleid voor de hele Europese Unie niet bereikt. Toch heeft
men ondertussen niet stil gezeten: de Commissie heeft tal van beleids-
en wetsvoorstellen geformuleerd en het Parlement heeft tal van resoluties
en initiatieven goedgekeurd, die echter onvoldoende aandacht hebben
gekregen van de Raad. Het EESC heeft actief samengewerkt met de Commissie
en het Parlement en heeft tal van adviezen opgesteld met het oog op
een echt gemeenschappelijk EU-beleid en een geharmoniseerde wetgeving.
4.1.5.2 Het gemeenschappelijk immigratiebeleid
van de Europese Unie moet voor iedereen positief zijn:
- voor de mensen die
hier komen, die alle kansen moeten krijgen en rechtvaardig moeten worden
behandeld;
- voor de Europese
gastlanden;
- voor de ontwikkeling
van de landen van herkomst.
4.1.5.3 Europa heeft de komende jaren dringend behoefte aan nieuwe economische
migranten die bijdragen tot de economische en sociale ontwikkeling.
Uit de demografische situatie blijkt dat de Lissabonstrategie op een
mislukking kan uitlopen als het immigratiebeleid niet wordt gewijzigd.
Er is een actief beleid nodig voor de toelating van zowel hoog- als
laagopgeleide werknemers. Hoewel elk land zijn eigen behoeften en kenmerken
heeft, beschikt geen enkel land over de benodigde beleids- en wetsinstrumenten
om de legale komst van nieuwe immigranten mogelijk te maken zonder het
evenwicht op de arbeidsmarkt te verstoren.
4.1.5.4 Het is onbegrijpelijk dat sommige regeringsleiders in de Raad van
de Europese Unie hun veto hebben uitgesproken over de wetsvoorstellen
van de Commissie en het oude, restrictieve beleid van vroeger willen
behouden. Ondertussen groeit de grijze economie en de illegale arbeid,
die een aanzuigende werking heeft op immigranten zonder papieren. Bij
gebrek aan een gemeenschappelijke Europese aanpak voeren de lidstaten
nieuwe wetten in die van zeer uiteenlopende politieke standpunten getuigen,
wat tot nieuwe problemen op het vlak van harmonisering leidt. Deze verschillende
politieke benaderingen en de verschillen op het gebied van de wetgeving
veroorzaken verwarring en onzekerheid bij de burgers.
4.1.5.5 De Raad van de Europese Unie moet afstappen van het beginsel van
unanimiteit en besluiten nemen met gekwalificeerde meerderheid, met
medebeslissing door het Parlement. Alleen op deze manier kan een goede
wetgeving tot stand worden gebracht. Deze koerswijziging moet snel,
nog vóór de behandeling van de nieuwe wetsvoorstellen, worden doorgevoerd.
De nieuwe wetten moeten in verregaande mate geharmoniseerd zijn. Met
een minimalistische Europese wetgeving, waarvan de essentiële onderdelen
op nationaal niveau worden ingevuld, blijven de huidige problemen bestaan.
4.1.5.6 Voor het nieuwe toelatingsbeleid is het beter een algemeen, horizontaal
rechtskader tot stand te brengen dan voor elke sector apart normen vast
te stellen.
Het eerder door de Commissie opgestelde richtlijnvoorstel inzake toegangsvoorwaarden,
dat door het EESC – zij het met enige kanttekeningen – werd gesteund,
is nog steeds een goed voorstel. Bij wijze van aanvulling kunnen nog
specifieke normen worden uitgewerkt voor aparte onderdelen en bijzondere
gevallen. Indien de Raad van de Europese Unie enkel in het geval van
hoogopgeleide immigranten voor een sectorale aanpak kiest, heeft dat
voor het leeuwendeel van de immigranten geen nut. Bovendien is hier
dan sprake van discriminatie. Voor de Raad ligt deze keuze misschien
meer voor de hand, maar het sluit niet aan bij wat Europa nodig heeft.
4.1.5.7 In het Verdrag tot vaststelling van een Europese grondwet worden
de grenzen van de gemeenschappelijke wetgeving aangegeven: de lidstaten
hebben het recht om vast te stellen hoeveel immigranten tot hun grondgebied
mogen worden toegelaten. Deze beperking is geen obstakel dat een verregaande
harmonisering van de wetgeving in de weg staat. Het is eerder een stimulans
om het nationale beleid ten aanzien van economische immigratie doorzichtig
te maken. De werk- en verblijfsvergunningen zullen door de nationale bevoegde instanties worden afgegeven, uiteraard volgens
de Europese regels. Op deze manier kan elke lidstaat samen met de sociale
partners afspreken aan wat voor soort immigranten behoefte is: hoog-
of laagopgeleid, voor de industrie, de landbouw, de bouwnijverheid of
de dienstensector. Of voor al deze sectoren.
4.1.5.8 Er is een zeer duidelijk verband tussen economische immigratie en
arbeidsmarkt. Daarom moeten de sociale partners nauw worden betrokken
bij het uitstippelen en uitvoeren van dit beleid.
4.1.5.9 Alleen wanneer de Europese Unie over een gemeenschappelijke wetgeving
inzake de toelating van arbeidsmigranten uit derde landen beschikt,
zullen de lidstaten meer samenwerken om de migratiestromen in goede
banen te leiden en zullen de procedures doorzichtiger worden.
4.1.5.10 De toelatingsprocedure moet op twee elementen berusten: de economische
noodzaak moet bewezen zijn is en de immigrant moet een tijdelijke vergunning
als werkzoekende krijgen, die zes tot twaalf maanden geldig is, afhankelijk
van wat de lidstaat met de sociale partners afspreekt.
4.1.5.11 Iedereen die naar Europa komt, moet rechtvaardig worden behandeld.
De rechten van immigranten moeten worden vastgelegd in de Europese toelatingswetgeving.
De immigratiewetten moeten overeenstemmen met de internationale mensenrechtenverdragen,
de normen van de IAO en het Handvest van de grondrechten van de EU.
Migrantenwerknemers moeten, overeenkomstig de antidiscriminatierichtlijnen,
dezelfde economische, arbeids- en sociale rechten (ook op het vlak van
de sociale zekerheid) hebben als EU-werknemers.
4.1.5.12 De rechten die in de richtlijn betreffende de status van langdurig
ingezetenen zijn vastgelegd, bieden de migrant meer zekerheid omtrent
zijn rechtspositie en vergroten zijn mobiliteit binnen de Unie. Het
EESC heeft voorgesteld om deze migranten ook de aan het Europees burgerschap
verbonden rechten toe te kennen. In een eerder, ten behoeve van de Europese
Conventie opgesteld initiatiefadvies stelde het Comité voor om het
burgerschap van de Unie toe te kennen aan ingezetenen van derde landen
die permanent in een lidstaat verblijven of de status van langdurig
ingezetene hebben.
4.1.5.13 De samenwerking met de landen van herkomst moet worden verbeterd,
niet alleen om illegale immigratie tegen te gaan, maar ook om ervoor
te zorgen dat immigratie een factor van economische en sociale ontwikkeling
wordt in deze landen. Het Comité herhaalt de woorden die de secretaris-generaal
van de VN, Kofi Annan, een jaar geleden in het Europees Parlement heeft
uitgesproken, namelijk dat de immigratieproblematiek op de agenda van
de internationale gemeenschap moet staan en multilateraal moet worden
aangepakt.
4.1.5.14 In een eerder opgesteld initiatiefadvies
heeft het EESC de lidstaten van de EU opgeroepen tot het ratificeren
van “De Internationale Conventie inzake de bescherming van de rechten
van alle arbeidsmigranten en hun gezinsleden”, die op 18 december
1990 door de Algemene Vergadering van de VN is goedgekeurd en in 2003
in werking is getreden; maar tot op heden is dat nog niet gebeurd.
4.1.5.15 Het gemeenschappelijk immigratiebeleid dat het EESC voor ogen staat,
gaat verder dan toelatingsregels. Er moet een communautaire coördinatiemethode
worden ingevoerd om:
- de strijd op te voeren
tegen de grijze economie en illegale arbeid,
- de grenscontroles
en de bestrijding van mensenhandel door criminele netwerken aan te scherpen,
- het integratiebeleid,
waarover het EESC diverse voorstellen heeft geformuleerd, te verbeteren.
4.1.5.16 Het is onjuist te denken dat immigranten als tijdelijke gasten in
Europa verblijven. Sommigen zullen weliswaar vrijwillig terugkeren naar
hun land van herkomst, maar anderen zullen zich voor langere tijd of
permanent vestigen. Het EESC heeft in 2002 een conferentie georganiseerd
om te bewerkstelligen dat integratie een fundamenteel aspect van het
nieuwe Europese immigratiebeleid wordt. Aan deze conferentie werd deelgenomen
door tal van deskundigen, sociale partners en de belangrijkste ngo’s
van de 25 lidstaten. In de conclusies werd de Commissie een integratieprogramma
voorgesteld.
4.1.5.17 Het EESC waardeert het dat de Europese Commissie een Europees kader
voor integratie heeft voorgesteld en dat het Haags programma een reeks
integratiedoelstellingen bevat. Ook in de financiële vooruitzichten
voor 2007-2013 wordt een flink bedrag uitgetrokken voor het integratiebeleid,
hetgeen door het Comité wordt toegejuicht.
4.1.5.18 Integratie
is een vorm van tweerichtingsverkeer tussen het gastland en de immigranten.
Maar de politieke en financiële instrumenten zijn in handen van de
nationale regeringen, de lokale en regionale overheden en ook de Europese
Unie.
4.1.5.19 Een integratieprogramma moet onder meer de volgende aspecten omvatten:
- Eerste kennismaking:
informatie en begeleiding. Onderwijs in taal en gewoonten.
- Deelname aan de arbeidsmarkt
op voet van gelijkheid. De rol van de sociale partners is hierbij van
fundamenteel belang, en daarom wordt de Europese sociale partners aangeraden
dit thema in het kader van de sociale dialoog aan te snijden.
- Toegang tot onderwijs
zonder discriminatie.
- Integratie in de
stad, waarbij gettovorming en segregatie moeten worden voorkomen. De
gemeentelijke en regionale overheden moeten hiertoe nieuw beleid ontwikkelen.
- Gelijke toegang tot
gezondheidszorg en overige openbare diensten.
- De nieuwe Europese
samenleving kent vele culturen. Culturele identiteit mag niet als excuus
voor segregatie of vreemdelingenhaat worden gebruikt.
4.1.5.20 De antidiscriminatierichtlijnen zijn uitstekende wettelijke instrumenten,
maar lossen niet alle problemen op. Noodzakelijk zijn een actieve aanpak
en ook nieuwe afspraken met het maatschappelijk middenveld, dat op integratie
gericht maatschappelijk gedrag moet bevorderen. Het EESC zal de dialoog
tussen de maatschappelijke organisaties blijven bevorderen. Met het
oog hierop zal de komende maanden een nieuw initiatiefadvies worden
opgesteld, dat de regionale en gemeentelijke overheden moet aanzetten
tot nieuwe afspraken voor meer integratie.
4.1.6 Bestrijding
van illegale immigratie
4.1.6.1 In het Haags programma wordt de bestrijding van illegale immigratie
behandeld in de paragraaf over grenscontroles. Het EESC stemde al in
een eerder stadium in met voorstellen om een Europees agentschap voor
de buitengrenzen op te richten,
op de middellange termijn een Europees systeem van grenswachten in te
stellen en de coördinatie tussen de nationale grensautoriteiten te
verbeteren. Het streven moet tweeledig zijn: een efficiëntere bestrijding
van de criminele netwerken die zich op mensenhandel en mensensmokkel
toeleggen én een menselijke, rechtvaardige behandeling van immigranten.
4.1.6.2 De instrumenten die de EU in het leven heeft geroepen om mensenhandel
en mensensmokkel te bestrijden kunnen op bijval van het EESC rekenen.
Het gaat hierbij vooral om de Richtlijn tot omschrijving van hulpverlening
bij illegale binnenkomst,
het Kaderbesluit over de bestrijding van mensenhandel
en de Richtlijn betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking
met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven.
Hoewel bepaalde aspecten van deze instrumenten volgens het EESC voor
verbetering vatbaar zijn, heeft het wel zijn instemming betuigd met
de grote lijnen ervan.
4.1.6.3 Voor de bestrijding van illegale immigratie zijn er echter ook andere
maatregelen. Zo dienen immigranten in staat te worden gesteld om van
legale, transparante en flexibele toelatingsprocedures gebruik te maken.
Ook moet worden opgetreden tegen de schaduweconomie en zwartwerk, onder
meer om een eind te maken aan de veel voorkomende uitbuiting van illegale
immigranten door hun werkgevers.
4.1.6.4 Om illegale immigratie te voorkomen en mensenhandel te bestrijden
dient bovendien de samenwerking met de buur- en doorgangslanden te worden
verbeterd.
4.2 Meer
veiligheid
4.2.1 Volgens het Haags programma is "de veiligheid van de Europese
Unie en haar lidstaten (…) een nog dringender aangelegenheid geworden"
in het licht van de terreuraanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde
Staten en 11 maart 2004 in Madrid. Het programma bevat het voorstel
om grensoverschrijdende problemen met vereende krachten en efficiënter
aan te pakken, met name waar de veiligheid in het geding is.
4.2.2 In het document over de Europese veiligheidsstrategie van 12 december
2003,
waarin de rol en de verantwoordelijkheden van de EU in de nieuwe internationale
veiligheidssituatie aan de orde komen, wordt het terrorisme als een
van de grootste gevaren van deze eeuw gekenschetst. Daarnaast wordt
erop gewezen dat de interne en de externe aspecten van de veiligheid
onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden in een Europa met gemeenschappelijke
buitengrenzen, waar de burgers zich dankzij het wegvallen van de binnengrenzen
vrijelijk kunnen bewegen.
4.2.3 Terrorisme ondermijnt de pijlers waar de democratie en de rechtsstaat
op rusten: de burgerlijke vrijheden en de mensenrechten, inclusief het
recht op leven. Gezamenlijke Europese maatregelen zijn absoluut noodzakelijk.
Om ervoor te zorgen dat deze rechten en vrijheden ongestoord kunnen
worden uitgeoefend, moet de EU een hoge mate van veiligheid garanderen.
Krachtens artikel 29 van het EU-Verdrag dient de EU "de burgers
in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog
niveau van zekerheid te verschaffen". Geen van de lidstaten kan
het terrorisme op eigen kracht bestrijden. De gecoördineerde Europese
samenwerking om de misdaad en de georganiseerde grensoverschrijdende
criminaliteit aan te pakken moet met een gemeenschappelijke strategie
kracht worden bijgezet.
4.2.4 De aanslagen van juli 2005 in Londen hebben eens te meer de aandacht
gevestigd op een van de grootste problemen van deze tijd: hoe kan men
ter versterking van de democratie en de rechtsstaat het terrorisme voorkomen
en op een efficiënte manier bestrijden zonder dat de grondrechten en
de burgerlijke vrijheden hierbij worden aangetast?
4.2.5 De Raad heeft op 13 juli 2005 een verklaring over de reactie van
de EU op de bomaanslagen in Londen aangenomen waarin hij toezegt vaart
te zetten achter de uitvoering van het actieplan van de EU van 21 september
2001 ter bestrijding van het terrorisme. Een groot aantal van de in
de verklaring aangekondigde wetsvoorstellen is op kritiek gestuit van
het Europees Parlement, ngo's en het maatschappelijk middenveld, die
zich afvragen of deze wel rechtmatig en efficiënt zijn en niet te ver
gaan.
4.2.6 Door tal van factoren is een gemeenschappelijke Europese veiligheidsstrategie
vooralsnog moeilijk uitvoerbaar: het juridische kader voor deze strategie
is niet doelmatig, het Europees Parlement en het Hof van Justitie spelen
geen rol in het geheel, de oorzaken en de manier van opereren van het
internationale terrorisme en de georganiseerde misdaad zijn complex,
sommige lidstaten weigeren het uitzonderlijke karakter van de huidige
situatie onder ogen te zien, het ontbreekt aan een Europese/internationale
definitie van het begrip 'terrorisme', en het onderling vertrouwen tussen
de politie- en justitie-autoriteiten van de verschillende lidstaten
laat te wensen over.
4.2.7 Veiligheidsmaatregelen die op gespannen voet staan met de mensenrechten
maken de bestrijding van het terrorisme minder efficiënt en zijn daarom
af te raden.
4.2.8 Een van de zwakste punten van de Europese samenwerking op veiligheidsgebied
is dat deze niet in communautair verband, maar nog altijd vooral via
de intergouvernementele methode (derde pijler van de EU) tot stand komt.
De rol van de EU is dan ook zeer beperkt, wat een aantal ongunstige
gevolgen heeft. Zo is de besluitvorming veel te weinig efficiënt en
transparant (met name door toepassing van de unanimiteitsregel) en is
er geen rol weggelegd voor het Europees Parlement en het Hof van Justitie.
Wat de bevoegdheid van het Hof van Justitie in de derde pijler betreft:
door middel van een speciale verklaring zouden de lidstaten hiermee
akkoord moeten gaan.
4.2.9 Dat de aspecten vrijheid, veiligheid en recht nog altijd puur een
aangelegenheid van de lidstaten zijn, blijkt eens te meer uit het Verdrag
van Prüm (of Schengen III) van 27 mei 2005, dat moet bijdragen aan
een betere grensoverschrijdende samenwerking, met name in de strijd
tegen terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit en illegale immigratie.
Dit verdrag is opgesteld en goedgekeurd door slechts zeven lidstaten
en de onderhandelingen erover zijn zonder enige transparantie verlopen,
ondanks het grote gewicht van de beleidsmaatregelen en onderwerpen die
erin aan de orde komen.
4.2.10 Deze louter intergouvernementele samenwerking betekent een verzwakking
van het Europese project en van de gemeenschappelijke ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht, en leidt tot "minder Europa". Op deze
beleidsterreinen moet juist met de communautaire methode en binnen een
adequaat institutioneel kader voor "meer Europa" worden gezorgd.
Op EU-niveau is namelijk een efficiëntere en coherentere aanpak mogelijk
om de problemen van deze tijd te lijf te gaan.
4.2.11 Voor de democratie en de rechtsstaat zou het van essentieel belang
zijn als het Europees Parlement een stem in het kapittel zou krijgen
en beleidsmaatregelen op dit gebied onder de jurisdictie van het Hof
van Justitie zouden komen te vallen. Er moet parlementair en gerechtelijk
toezicht worden uitgeoefend op alle uit hoofde van de derde pijler voorgestelde
en op de veiligheid betrekking hebbende wetteksten én op de werkzaamheden
van de Europese organen die in dit verband zijn opgericht (zoals Europol,
Eurojust, de Europese politieschool CEPOL, de task force van hoofden
van politie, en het Europees agentschap voor de buitengrenzen).
4.2.12 Veiligheid staat centraal in het Haags programma en is voor de komende
vijf jaar ook de voornaamste doelstelling binnen de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht. De dimensie veiligheid wordt behandeld in de hoofdstukken
over vrijheid en recht. Hierdoor komen onderwerpen als biometrische
gegevens en informatiesystemen (opzet van en synergie tussen databanken),
het terugkeer- en overnamebeleid, scherpere grenscontroles en het visumbeleid
abusievelijk in het gedeelte "Versterking van vrijheid" aan
de orde.
4.2.13 Verder wordt in het Haags programma prioriteit gegeven aan een betere
uitvoering en evaluatie van de al bestaande maatregelen inzake vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid.
Alvorens hiervoor enige vorm van nieuw beleid uit te werken zou goed
moeten worden nagegaan of de bestaande maatregelen doelmatig, evenredig
en rechtmatig zijn. De wetgeving moet namelijk van hoge kwaliteit zijn.
4.2.14 Er moet een duidelijk en samenhangend wettelijk kader komen voor
een waterdichte bescherming van persoonsgegevens en voor het justitieel
en parlementair toezicht hierop. Het EESC is daarom zeer te spreken
over het voorstel van de Commissie om haar diensten voortaan systematisch
en grondig te laten controleren (in de effectbeoordeling) of in haar
eigen wetgevingsvoorstellen het Handvest van de grondrechten wel wordt
nageleefd.
Dit zou echter ook moeten gebeuren met de eindversie van de maatregelen
die de Raad goedkeurt. Wat de uitwisseling van gegevens tussen politie-
en andere veiligheidsdiensten betreft, mag in geen enkel stadium van
de besluitvorming en van de praktische uitvoering het evenwicht worden
verstoord tussen het recht op privacy, de bescherming van gegevens (vrijheid)
- zoals artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden en Richtlijn 95/46/EG
– en veiligheid.
4.2.15 Uitbreiding van de activiteiten van het Europees Bureau voor de grondrechten
tot aspecten die onder de derde pijler van de EU vallen (titel VI van
het EU-Verdrag) is van cruciaal belang voor het evenwicht tussen vrijheid,
veiligheid en recht in het EU-beleid.
4.2.16 De volgende antiterreurmaatregelen krijgen bijzondere aandacht in
het Haags programma: een betere uitwisseling van gegevens tussen inlichtingen-
en veiligheidsdiensten van de lidstaten over gevaren voor de interne
en externe veiligheid, bestrijding van de financiering van het terrorisme,
een strategische analyse van de terroristische dreiging door de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten en Europol, bescherming van essentiële infrastructuur
en crisisbeheersing.
4.2.17 Het hoofdstuk "Versterking van veiligheid" bevat een van
de meest vernieuwende elementen van het Haags programma, namelijk het
beginsel van beschikbaarheid van informatie. Dit nieuwe beginsel is
bedoeld om de uitwisseling van politiegegevens tussen de lidstaten te
verbeteren en komt erop neer dat een wetshandhavingsfunctionaris informatie
die hij voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft uit een andere
lidstaat kan verkrijgen.
Het is momenteel nog absoluut niet duidelijk wat de precieze inhoud,
het daadwerkelijke effect, het toepassingsgebied en de toepassingsvoorwaarden
van dit revolutionaire beginsel zullen zijn. Voor een goede werking
ervan is het een eerste vereiste dat de politiediensten van de verschillende
lidstaten elkaar volledig vertrouwen. Met name door het ontbreken van
dit vertrouwen is de Europese samenwerking tot dusverre nog niet echt
van de grond gekomen. De EU-organen en -instellingen die zich bezighouden
met het thema "veiligheid, vrijheid en recht" moeten beter
gaan samenwerken. Bovendien dient te worden gezorgd voor wettelijk toezicht
op de praktische toepassing van het beschikbaarheidsbeginsel. Het EESC
stemt in met het voorstel van de Commissie betreffende de bescherming
van persoonsgegevens die in het kader van de samenwerking op politieel
en strafrechtelijk gebied worden doorgegeven.
4.2.18 Een goede samenwerking tussen de Europese organisaties die actief
zijn op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht is wenselijk. In
het Haags programma wordt gepleit voor een intensievere praktische samenwerking
en coördinatie tussen politie-, justitiële en douaneautoriteiten van
de lidstaten onderling en met Europol. De lidstaten moeten het karakter
van Europol als Europees agentschap stimuleren en het in staat stellen
om naast Eurojust een doorslaggevende rol te spelen in de strijd tegen
de georganiseerde misdaad en het terrorisme. Het is onaanvaardbaar dat
de protocollen tot wijziging van de Europol-overeenkomst nog altijd
niet zijn geratificeerd en ook nog niet worden toegepast door alle lidstaten.
Het is van groot belang dat dit wél gebeurt als men Europol werkelijk
wil voorzien van de ondersteuning en de middelen die het nodig heeft
om als steunpilaar van de Europese politiesamenwerking te kunnen fungeren.
Voordat de lidstaten overgaan tot een wijziging van Europols bevoegdheden,
moeten ze overtuigd zijn van zijn meerwaarde en van de noodzaak om er
zonder reserves mee samen te werken. Verder staat in het programma dat
Europol met ingang van 1 januari 2006 zijn situatierapporten over criminaliteit
moet vervangen door jaarlijkse „dreigingsanalyses”over ernstige
vormen van georganiseerde criminaliteit. Deze grotere praktische rol
van Europol moet gepaard gaan met een grondige democratische toetsing
van zijn activiteiten. Het Europees Parlement, de nationale parlementen
en het Hof van Justitie dienen een centrale rol te krijgen bij dit democratische
en juridische toezicht.
4.2.19 Andere onderwerpen die duidelijk prioriteit is toegekend op de politieke
agenda hebben betrekking op biometrie- en informatiesystemen. De commissie
Burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees
Parlement
en mensenrechtenorganisaties hebben er geregeld op gewezen dat het merendeel
van de maatregelen op dit gebied niet efficiënt en rechtmatig is en
verder gaat dan nodig is. Bovendien schort het aan goede garanties en
aan adequate beroepsmogelijkheden. Ondanks de kritiek op deze maatregelen
heeft de Raad, zoals gezegd, tijdens een buitengewone zitting op 13
juli 2005 in een verklaring over de reactie van de EU op de bomaanslagen
in Londen gesteld dat er vaart achter moet worden gezet.
4.2.20 In het Haags programma krijgt het invoeren van instrumenten om bestaand
beleid te evalueren duidelijk prioriteit. Alvorens hiertoe over te gaan
dient er een gedetailleerd onafhankelijk onderzoek te worden verricht
naar de vraag hoe efficiënt en rechtmatig (worden de mensenrechten
en de burgerlijke vrijheden gerespecteerd?) dit is, of het niet verder
gaat dan nodig is en of het een meerwaarde heeft. Het zou onacceptabel
zijn dat onder de vlag van terrorismebestrijding beleidsmaatregelen
worden uitgewerkt die de bescherming van vrijheid en democratie onherstelbare
schade toebrengen en zo de onveiligheid voor iedereen alleen maar vergroten.
4.2.21 Wat de maatregelen tegen de financiering van het terrorisme en vooral
het witwassen van geld door criminele organisaties betreft: om beter
toezicht te kunnen houden op geldstromen die mogelijk worden gebruikt
om deze criminele activiteiten te financieren
is een adequate aanpak nodig en moeten de hierop betrekking hebbende
rechtsbesluiten adequaat worden omgezet.
4.2.22 De Europese Commissie heeft onlangs een voorstel gedaan voor een
gedragscode voor ngo's om te voorkomen dat deze gebruikt worden om criminele
organisaties te financieren.
Het is in dit verband een goede zaak dat zij inmiddels begonnen is met
het raadplegen van het maatschappelijk middenveld en ngo's over dit
onderwerp. Het is jammer dat de Commissie een verband suggereert tussen
ngo's en terrorisme; dat is onrechtvaardig en sticht slechts verwarring.
Ngo's en het maatschappelijk middenveld spelen een cruciale rol in de
strijd tegen terrorisme en de georganiseerde misdaad.
4.2.23 Conform de Europese veiligheidsstrategie en overeenkomstig de prioriteit
die wordt verleend aan de ontwikkeling van een samenhangende externe
dimensie van het veiligheidsbeleid, moet er volgens het Haags programma
als essentiële aanvulling op deze strategie uiterlijk op 1 juli 2006
een geïntegreerd en gecoördineerd EU-mechanisme voor de beheersing
van crises met grensoverschrijdende effecten binnen de Europese Unie
zijn opgezet. Dit mechanisme moet ten minste de volgende aspecten bestrijken:
beoordeling van de capaciteiten van de lidstaten, voorraadvorming, opleiding,
gezamenlijke oefeningen en operationele plannen voor civiele crisisbeheersing.
Voor het einde van 2005 zal de Commissie met een besluit komen betreffende
de ontwikkeling van een algemeen systeem voor snelle waarschuwing (ARGUS)
en van een crisiscentrum om de bestaande alarmsystemen beter te coördineren
én met een voorstel voor het opzetten van een informatie- en waarschuwingsnetwerk
voor kritieke infrastructuur.
4.2.24 De EU moet een nieuwe aanpak uitdenken voor haar gemeenschappelijke
veiligheidsstrategie, die doeltreffend, doelmatig, rechtmatig en evenredig
moet zijn. Voor verschillende soorten terrorisme zijn verschillende
soorten oplossingen nodig en instrumenten die zijn afgestemd op het
specifieke karakter van de criminele handeling.
4.2.25 Ook moet grondig onderzoek worden gedaan naar de oorzaken van de
radicalisering van kwetsbare groepen en naar de manieren waarop terroristen
mensen werven, zodat een en ander verhinderd kan worden. De politiek
moet hierbij enerzijds blijven ijveren voor een open en duurzame dialoog
tussen religies en culturen en anderzijds in het geweer komen tegen
intolerantie, racisme, vreemdelingenhaat en gewelddadig extremisme.
4.2.26 De Commissie dient na te gaan of het mogelijk is om terroristische
activiteiten te scharen onder de misdrijven die onder de competentie
vallen van het Internationaal Strafhof.
4.3 Versterking
van recht
4.3.1 In aansluiting op de opvattingen die de Europese Raad van Tampere
in 1999 in zijn conclusies verwoordde, wordt in het Haags programma
voorrang gegeven aan de ontwikkeling van een Europese rechtsruimte die
berust op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken
en waarin toegang tot de rechter is gewaarborgd.
4.3.2 Op diverse gebieden
is gebleken dat het wederzijdse vertrouwen in de verschillende rechterlijke
instanties en rechtssystemen vergroot moet worden. Dit is een conditio sine qua non voor justitiële samenwerking op het
vlak van strafrecht en civiel recht. Rechterlijke instanties, en in
het algemeen ook alle andere organen die bij de rechtspraak zijn betrokken,
moeten uitspraken van rechterlijke instanties van andere lidstaten dezelfde
waarde toekennen als hun eigen uitspraken. Competentie en kwaliteit
van de rechtbank noch het recht op een eerlijk proces mogen in twijfel
worden getrokken. Het ontbreken van vertrouwen, verschillen in nationaal
strafrecht en civiel recht en gebrekkige kennis van rechtssystemen van
andere lidstaten blijven een grensoverschrijdende visie en verbetering
van de Europese justitiële samenwerking echter in de weg staan.
4.3.3 In het Haags Programma wordt gepleit voor ontwikkeling van een "Europese
justitiële cultuur" op basis van de inherente diversiteit van
de nationale rechtssystemen en juridische tradities. Daarnaast wordt
aangedrongen op grotere inspanningen om de toegang tot de rechter en
de justitiële samenwerking zelf te vergemakkelijken. Bovendien wordt
erop gewezen dat het wederzijdse vertrouwen
gebaseerd moet zijn op de zekerheid dat alle Europese burgers toegang
hebben tot een justitieel stelsel dat voldoet aan hoge kwaliteitsnormen.
4.3.4 Over het algemeen is het Haags programma minder ambitieus te noemen
dan het meerjarenprogramma dat in Tampere werd vastgesteld. In plaats
van met allerlei nieuwe juridische maatregelen en voorstellen te komen,
wordt vooral belang gehecht aan de ontwikkeling van een objectief en
onpartijdig evaluatiesysteem en aan de toepassing van bestaande maatregelen
op justitieel vlak, waarbij de onafhankelijkheid van de rechterlijke
macht wordt gerespecteerd.
4.3.5 Naast het gebrek aan wederzijds vertrouwen tussen de rechterlijke
instanties van de lidstaten is een ander belangrijk minpunt het feit
dat de justitiële samenwerking op strafrechtgebied onder de derde pijler
van de EU en daarmee buiten de communautaire bevoegdheid (communautaire
methode) valt. De rol van de EU is daardoor vrij beperkt, met alle negatieve
gevolgen van dien, zoals weinig efficiëntie, transparantie en geen
rol voor het Europees Parlement in het wetgevingsproces, en het ontbreken
van een algemene bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie. Binnen
de derde pijler moeten de lidstaten de bevoegdheid van het Hof m.b.t.
de geldigheid en de uitlegging van beleidsmaatregelen door middel van
een speciale verklaring aanvaarden.
4.3.6 Wat de justitiële samenwerking op strafrechtgebied betreft, is de
prioriteit duidelijk uitgegaan naar maatregelen ter verwezenlijking
van bovengenoemd beginsel (veiligheid), hetgeen geheel ten koste gaat
van de bescherming in Europees verband van fundamentele procedurele
rechten (vrijheid). Een goed voorbeeld van het ontbreken van een evenwicht
tussen vrijheid en veiligheid is het Europese aanhoudingsbevel, de eerste
maatregel op het gebied van het strafrecht waarmee het beginsel van
wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken in praktijk wordt
gebracht.
Hoewel het Europese aanhoudingsbevel rechtstreeks van invloed is op
de rechten van mensen, bestaat nu - drie jaar nadat het desbetreffende
besluit is goedgekeurd - nog altijd geen tegenhanger in de vorm van
een kaderbesluit ter bescherming van de procesrechten van verdachten
in strafzaken binnen de EU.
4.3.7 Om deze lacune aan te vullen kwam de Europese Commissie in april
2004 met een voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde
procedurele rechten in stafprocedures binnen de gehele Europese Unie
(2004/328). Met dit besluit worden gemeenschappelijke minimumnormen
vastgesteld voor bepaalde procedurele rechten in alle strafzaken in
de EU waarin de schuld of onschuld wordt vastgesteld van een persoon
die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd of waarin
wordt beslist over de gevolgen van een schuldbekentenis. Het besluit
is ook van toepassing op gevallen waarin een beroep in het kader van
deze procedures is ingesteld.
Weliswaar is er van verschillende kanten kritiek geuit omdat dit besluit
beperkingen bevat t.a.v. de procedurele rechten, maar de goedkeuring
ervan zou wel het wederzijds vertrouwen en de bescherming van de grondrechten
van de burgers, waaronder het recht op een eerlijk proces, ten goede
komen. Pogingen om binnen de Raad tot politieke overeenstemming te komen,
zijn op enorme problemen gestuit. Het kan niet zo zijn dat de vertegenwoordigers
van de lidstaten niet tot een akkoord over dit initiatief zouden kunnen
komen.
Anderzijds moet beslist worden voorkomen dat de rechten van verdachten
in strafzaken, zoals deze thans in het voorstel zijn opgenomen, onder
druk van de dringende noodzaak om tot overeenstemming te komen nog verder
worden beknot.
4.3.8 Het Europese aanhoudingsbevel is ook een goed voorbeeld van het gebrek
aan wederzijds vertrouwen en van de complexe juridische situatie die
vaak zichtbaar worden wanneer het om EU-samenwerking op het gebied van
strafrecht en veiligheid gaat. Niet alleen verliep de omzetting van
het kaderbesluit in de meeste lidstaten moeizaam, maar ook is in Duitsland
en in Polen bij het constitutionele hof beroep aangetekend tegen de
wetten waarmee het Europees aanhoudingsbevel werd omgezet in nationaal
recht, omdat deze niet verenigbaar zouden zijn met de grondwettelijke
bepalingen. In zijn arrest van 18 juli 2005
verklaarde het Duitse constitutionele hof (Bundesverfassungsgericht) de wet waarmee het Europese aanhoudingsbevel
in Duits recht werd omgezet, uiteindelijk nietig omdat de Duitse grondwettelijke
waarborgen worden geschonden doordat tegen de beslissing tot uitlevering
niet in beroep kan worden gegaan.
4.3.9 Een ander onderdeel van de ingewikkelde puzzel waaruit de justitiële
samenwerking binnen de EU bestaat, is het Commissievoorstel voor een
kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel
ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik
in strafrechtelijke procedures.
Doel hiervan is de huidige regelingen inzake rechtsbijstand te vervangen
door het beginsel van wederzijdse erkenning. Het initiatief voorziet
in de mogelijkheid een Europees bevel ter verkrijging van voorwerpen,
documenten en gegevens voor gebruik in strafrechtelijke procedures uit
te vaardigen. Dit voorstel is openlijk bekritiseerd en als voorbarig
bestempeld, omdat een tegenhanger in de vorm van een kader waarmee de
grondrechten afdoende worden beschermd, ontbreekt.
4.3.10 Het gebrek aan ambitie op justitieel vlak dat in het Haags programma
naar voren komt, zou ondervangen kunnen worden door het Europees Hof
van Justitie op de desbetreffende terreinen, die bij de lidstaten zo
gevoelig liggen, een algemene bevoegdheid toe te kennen. Het Hof in
Luxemburg heeft zich over het algemeen vernieuwend en proactief opgesteld
wat de interpretatie en ontwikkeling van Europees beleid betreft. Met
betrekking tot de politiële en justitiële samenwerking op strafrechtgebied
zij gewezen op een van de recentste en belangrijkste arresten van het
Hof: de zaak Pupino C-105/03 van 16 juni 2005.
4.3.11 Wat de justitiële samenwerking op het gebied van het civiel recht
betreft, wordt er in het Haags programma opnieuw op gewezen dat grenzen
tussen de staten niet langer een belemmering mogen vormen voor de regeling
van burgerrechtelijke zaken of voor een beroep op de rechter en de tenuitvoerlegging
van beslissingen in burgerrechtelijke zaken. Juridische en gerechtelijke
hindernissen voor geschillenbeslechting in burgerlijke en familiezaken
met grensoverschrijdende gevolgen moeten weggenomen worden om de bescherming
en uitvoering van de rechten van de burgers te kunnen waarborgen. In
het programma staat voorts dat verder gewerkt moet worden aan het conflictenrecht
inzake niet-contractuele verbintenissen ("Rome II") en contractuele
verbintenissen ("Rome I"), een Europees betalingsbevel en
instrumenten betreffende alternatieve geschillenbeslechting en betreffende
kleine vorderingen.
4.3.12 Consolidatie en versterking van de samenwerking om tot wederzijdse
erkenning met betrekking tot het proces-, familie- en erfrecht te komen,
behoort eveneens tot de prioriteiten voor de komende vijf jaar. Op dit
terrein lopen de juridische tradities en gewoonten echter zodanig uiteen
dat daadwerkelijke en blijvende vooruitgang in de richting van een gemeenschappelijke
rechtsruimte wordt bemoeilijkt. Het is dan ook extra belangrijk dat
de verschillende maatregelen t.b.v. het wederzijdse vertrouwen en de
invoering van een gemeenschappelijke justitiële cultuur in de EU zorgvuldig
worden bestudeerd.
4.3.13 In het Haags Programma wordt het volgende gesteld: "actieve
bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde en andere ernstige
criminaliteit en terrorisme vereist samenwerking bij en coördinatie
van onderzoeken en, waar mogelijk, geconcentreerde vervolgingen door
Eurojust, in samenwerking met Europol". De Raad dient de "Europese
wet" inzake Eurojust aan te nemen, daarbij rekening houdend met
alle taken die aan Eurojust zijn opgedragen. Bovendien zou de relatie
(samenwerking) tussen Eurojust en Europol verduidelijkt moeten worden.
Brussel, 15 december 2005
De voorzitster
van het
Europees Economisch en
Sociaal Comité
A.-M. SIGMUND |
De secretaris-generaal
van het
Europees Economisch en Sociaal Comité
P. VENTURINI
|
_____________
Het verzoek om een
prejudiciële uitspraak betrof de interpretatie van een aantal artikelen
van Kaderbesluit 2001/220/JB2 m.b.t. de status van het slachtoffer in
de strafrechtelijke procedure van 15 maart 2001. De uitspraak werd gedaan
in het kader van een strafrechtelijk proces tegen mevrouw Pupino, kleuterleidster
in Italië, die ervan werd beschuldigd leerlingen die jonger waren dan
vijf jaar letsel te hebben toegebracht. De uitspraak in de zaak Pupino
betekende een revolutionaire stap in de ontwikkeling van een ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht, omdat het Hof van Justitie voor het
eerst openlijk erkende dat kaderbesluiten een directe werking hebben
en dat hun bindende karakter impliceert dat de nationale rechter verplicht
is het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen conform het kaderbesluit.
Daarnaast merkte het Hof op dat de Unie moeilijk haar taak naar behoren
kan vervullen indien het beginsel van loyale samenwerking, dat concreet
inhoudt dat de lidstaten alle algemene of specifieke maatregelen treffen
die geschikt zijn om de nakoming van de uit het recht van de Europese
Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, niet ook van kracht
zou zijn op het vlak van politiële en justitiële samenwerking op het
gebied van het strafrecht, die uitsluitend is gebaseerd op samenwerking
tussen de lidstaten. Het verband tussen deze uitspraak van het Hof van
Justitie en de uitspraak van het Duitse constitutionele hof waarmee
de wet tot omzetting van het Europese aanhoudingsbevel nietig werd verklaard,
en de verenigbaarheid van de twee uitspraken, zijn voor verschillende
interpretaties vatbaar.
Belliardstraat 99 - B-1040 Brussel - Tel. +32 (0)2 546 90 11 - Fax
+32 (0)2 513 48 93 - Internet: http://www.esc.eu.int