Europees Economisch en Sociaal
Comité
Belliardstraat 99 - B-1040 Brussel - Tel. +32 (0)2
546 90 11 - Fax +32 (0)2 513 48 93 – Internet: http://www.esc.eu.int
NL
SOC/216
Bureau voor de grondrechten |
Brussel,
14 februari 2006
ADVIES
van het Europees Economisch en Sociaal Comité
over
het
Voorstel voor
een verordening van de Raad tot oprichting van een Bureau van de Europese
Unie voor de grondrechten - Voorstel voor een besluit van de Raad waarbij
het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten wordt gemachtigd
zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende
de Europese Unie bedoelde gebieden
COM(2005)
280 final – 2005/0124-0125 (CNS) |
_____________
|
| |
Voorstel voor
een verordening van de Raad tot oprichting van een Bureau van de Europese
Unie voor de grondrechten - Voorstel voor een besluit van de Raad waarbij
het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten wordt gemachtigd
zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende
de Europese Unie bedoelde gebieden
COM(2005)
280 final – 2005/0124-0125 (CNS).
De gespecialiseerde afdeling
Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende
werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 januari 2006 goedgekeurd.
Rapporteur was de heer Sharma, corapporteur mevrouw Le Nouail Marlière.
Het Europees
Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 14 en 15 februari
2006 gehouden 424e zitting (vergadering van 14 februari) onderstaand
advies uitgebracht, dat met 94 stemmen vóór en 0 stemmen tegen, bij
4 onthoudingen, is goedgekeurd.
*
*
*
1. Samenvatting van het Commissiedocument
1.1 Het voorstel heeft ten doel het mandaat
van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat
(EUMC) uit te breiden en een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten
op te richten, zoals de Europese Raad van 13 december 2003 besloten
heeft te doen.
1.2 Het belangrijkste verschil tussen de bestaande
rechtsvoorschriften en de huidige voorstellen is gelegen in het feit
dat de bevoegdheidssfeer van het EUMC, die momenteel beperkt is tot
racisme en vreemdelingenhaat - thema's die ook aan bod komen in door
de VN, de IAO en de Raad van Europa erkende regelgevingssystemen -,
krachtens de voorstellen wordt uitgebreid tot alle gebieden betreffende
de in het Handvest bedoelde grondrechten; dit heeft geen gevolgen voor
de gebieden die reeds onder de bevoegdheid van andere agentschappen
van de Gemeenschap vallen.
1.3 Het Bureau zal zich bezighouden met de
grondrechten in de Unie en in de lidstaten wanneer zij het recht van
de Unie ten uitvoer brengen, alsmede in de kandidaat-lidstaten en potentiële
kandidaat-lidstaten die aan het Bureau deelnemen. Ook kan de Commissie
het Bureau verzoeken informatie en analyses te verstrekken over derde
landen waarmee de Gemeenschap associatieovereenkomsten of overeenkomsten
die mensenrechtenbepalingen bevatten heeft gesloten, of waarmee zij
onderhandelingen heeft geopend of voornemens is onderhandelingen te
openen met het oog op het afsluiten van dergelijke overeenkomsten.
1.4 Het Bureau dient de betrokken instellingen,
organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en haar lidstaten,
wanneer zij het Gemeenschapsrecht ten uitvoer brengen, bijstand en expertise
te verlenen op het gebied van de grondrechten om hen te helpen de grondrechten
volledig te eerbiedigen als zij op hun respectieve bevoegdheidsgebieden
maatregelen nemen of acties ontwerpen.
1.5 Binnen bepaalde themagebieden zal het
Bureau in volledige onafhankelijkheid gegevens verzamelen en evalueren
over de praktische gevolgen die de maatregelen van de Unie hebben voor
de grondrechten en over reeds toegepaste methoden ter eerbiediging en
bevordering van de grondrechten; adviezen opstellen over de beleidsontwikkelingen
op het gebied van de grondrechten; het publiek bewuster maken van alle
documenten en regelgevingsinstrumenten die voor de EU relevant zijn;
de dialoog met het maatschappelijk middenveld bevorderen en zorgen voor
de coördinatie en netwerkvorming met de verschillende actoren op het
gebied van de grondrechten. Het Bureau zal niet over een klachtenafhandelingsprocedure
beschikken.
1.6 Met het voorgestelde Raadsbesluit dat
deel uitmaakt van het Commissiedocument wordt het Bureau gemachtigd
zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende
de Europese Unie bedoelde gebieden.
2. Algemene opmerkingen
2.1 Het Comité is ingenomen met het besluit
van de Europese Raad om een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten
(hierna "het Bureau") op te richten teneinde de in art.
6 van het EU-Verdrag genoemde beginselen en praktijken kracht bij te
zetten. Hiermee wordt een mechanisme voor toezicht op de grondrechtensituatie
in de Unie geschapen dat kan dienen om beleidsmaatregelen van de lidstaten
op het vlak van de grondrechten beter op elkaar af te stemmen. Het Comité
is verheugd over met name de volgende aspecten uit het Commissievoorstel:
· bij de taakomschrijving
van het Bureau zal het Handvest van de grondrechten als uitgangspunt
worden genomen, waarbij sociale en culturele rechten voor het eerst
gelijkwaardige, onlosmakelijke onderdelen van het geheel worden. Het
Bureau is in dit verband specifiek in staat om vroegtijdig waarschuwingen
te doen uitgaan inzake de eerbiediging van sociale rechten, ook in de
betrekkingen van de EU met derde landen;
· bij besluit van de
Raad is de bevoegdheidssfeer van het Bureau uitgebreid tot kwesties
betreffende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken;
· het Bureau stelt
technische expertise ter beschikking bij procedures die krachtens art.
7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn gestart;
· er zijn maatregelen
voorgesteld om te bevorderen dat de raad van bestuur, de directeur en
het grondrechtenforum onafhankelijk opereren en in het openbaar belang
handelen;
· ook kandidaat-lidstaten
en potentiële kandidaat-lidstaten kunnen aan het Bureau deelnemen.
2.2 Het Comité is te spreken over het tweede punt van de considerans
bij het voorstel voor een verordening, waarin de reikwijdte van de bestaande
rechten ter bescherming van EU-burgers en niet-EU-burgers in de Unie
wordt erkend: "Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bevestigt
de rechten die met name voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele
tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten, uit het
Verdrag betreffende de Europese Unie en de communautaire verdragen,
uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden, uit de door de Gemeenschap en de Raad
van Europa aangenomen sociale handvesten, alsmede uit de jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens."
Het Comité onderstreept dat er tussen veiligheid (waarbij het met
name gaat om maatregelen tegen terrorisme) en het beschermen en bevorderen
van de mensenrechten en fundamentele vrijheden in de EU een passend
evenwicht moet worden gevonden. Sommige anti-terrorismemaatregelen die
lidstaten als reactie op "11 september" en de recentere aanslagen
in Madrid en Londen hebben genomen, kunnen een inbreuk op de mensenrechten
en fundamentele vrijheden vormen. Een van de zwakste punten van de Europese
samenwerking op veiligheidsgebied is dat deze niet in communautair verband,
maar nog altijd vooral via de intergouvernementele methode (derde pijler
van de EU) tot stand komt. De rol van de EU is dan ook zeer beperkt.
Hierdoor is het besluitvormingsproces onvoldoende transparant: er is
namelijk geen rol weggelegd voor het Europees Parlement en het Hof van
Justitie. Uitbreiding van de activiteiten van het Bureau tot aspecten
die onder de derde pijler van de EU vallen (titel VI van het EU-Verdrag)
is van cruciaal belang voor het evenwicht tussen vrijheid, veiligheid
en recht in het EU-beleid.
2.3 Het Comité erkent de deskundigheid en het bestaande mechanisme van
de Raad van Europa om de situatie op het vlak van mensenrechten en fundamentele
vrijheden, met inbegrip van de afdwingbare sociale rechten uit het herziene
Europees Sociaal Handvest, in de gaten te houden. Ook erkent het Comité
dat de Raad van Europa en het Europees Hof van de Mensenrechten bevoegd
zijn om zich bezig te houden met zaken die overeenkomstig diverse verdragen
en internationale wetgeving als mensenrechtenschendingen gelden, daar
waar het Bureau die bevoegdheid niet heeft. Tegen deze achtergrond is
het Comité van mening dat uitgebreidere coördinatie en samenwerking
tussen het Bureau en de Raad van Europa van kapitaal belang is.
Wat de interpretatie en toepassing van het primaire en afgeleide recht
van de EU betreft, moet het Bureau uitgaan van internationale documenten,
net zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn
adviezen en uitspraken doet.
Het Comité verzoekt nogmaals dat de EU zich bij het Europees Verdrag
voor de mensenrechten en bij het herziene Sociaal Handvest van de Raad
van Europa aansluit zodra zij de daartoe benodigde bevoegdheid heeft
verworven.
2.4 Tot grote bezorgdheid van het Comité wordt in het voorstel niet
bepleit of ondersteund dat het maatschappelijk middenveld in de raad
van bestuur en in het grondrechtenforum (hierna "het forum")
van het Bureau breder moet worden vertegenwoordigd. Dit staat haaks
op het Witboek over Europese governance, waarin het volgende is te lezen: "De civiele maatschappij speelt een belangrijke rol bij het verwoorden
van wat er leeft bij de bevolking en bij het verlenen van diensten om
aan de behoeften van de burgers tegemoet te komen. (…). De civiele
maatschappij ziet Europa in toenemende mate als een geschikt platform
voor een heroriëntatie van het beleid en een verandering van de maatschappij.
Dit biedt een reëel potentieel om het debat over de rol van Europa
uit te breiden. Het is een kans om burgers actiever te betrekken bij
het verwezenlijken van de doelstellingen van de Unie en hen een gestructureerd
kanaal te bieden voor feedback, kritiek en protest."
2.5 De raad van bestuur en het forum mogen niet alleen uit advocaten
en academici bestaan, maar moeten openstaan voor een grotere diversiteit
aan leden, met name vertegenwoordigers van ngo's, sociale partners,
culturele, religieuze en humanitaire groeperingen die opkomen en op
de bres staan voor de grondrechten van kansarme en uitgesloten groepen
mensen in de samenleving.
3. Bijzondere
opmerkingen
3.1 Rechtsgrond
voor de oprichting van het EU-Bureau voor de grondrechten
3.1.1 Het gebruik van art. 308 van het EG-Verdrag in combinatie met een
besluit van de Raad op grond van titel VI is wellicht niet voldoende
om het Bureau bevoegd te maken op gebieden die onder het EU-recht vallen.
Op grond van art. 308 van het EG-Verdrag kan de Gemeenschap (niet de
EU) eenparig passende maatregelen nemen om een doelstelling van de Gemeenschap
te verwezenlijken in situaties waarin die bevoegdheid niet wordt verleend
door het EG-Verdrag. De Gemeenschap streeft er in algemene zin naar
om bij haar optreden de grondrechten van de mens volledig in acht te
nemen en te beschermen, maar heeft daartoe met het Verdrag geen specifieke
bevoegdheden gekregen.
3.1.2 Het voorgestelde besluit van de Raad is derhalve bedoeld om het Bureau
te machtigen ook op de in titel VI van het EU-Verdrag bedoelde gebieden
op te treden.
3.1.3 Het Comité wijst erop dat bescherming en bevordering van de mensenrechten
onder de gemeenschappelijke waarden en doelstellingen van de Unie vallen
zoals die genoemd worden in 6, lid 4, van het EU-Verdrag: "De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar
doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen."
Daarom verzoekt het Comité de Raad om het Bureau, in overeenstemming
met art. 6, lid 4, een zo stevig mogelijke rechtsgrondslag te verschaffen,
zodat het Bureau de bevoegdheden krijgt om zich van zijn taken te kunnen
kwijten.
3.2 Taken
van het Bureau (artikel 4)
3.2.1 Het Comité beveelt aan om in art. 2 ("Doel") te bepalen
dat het Bureau ook ten doel heeft aanbevelingen te formuleren waarvan
de instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap
en haar lidstaten gebruik kunnen maken wanneer zij inzake grondrechten
maatregelen nemen of acties ontwerpen. Tevens moet het Bureau helpen
om nationale mensenrechteninstanties te informeren over een mogelijke
gang naar de rechter ter bescherming van individuen of groepen die gediscrimineerd
worden door wetgeving of overheidsgedragingen die niet stroken met de
rechtsstaat.
Het Bureau moet jaarlijks een verslag over de grondrechtensituatie
in de EU publiceren. Ook moet het op gezette tijden verslagen opstellen
in het kader van de betrekkingen met internationale organisaties, met
name op het gebied van handel en ontwikkelingshulp, en in het kader
van de associatieovereenkomsten en het Verdrag van Cotonou.
3.2.2 Volgens het Comité zou het Bureau op verzoek van het Europees Parlement,
de Raad of de Commissie ook moeten kunnen beoordelen of nieuwe wetgevings-
en beleidsmaatregelen van de EU (ook op extern vlak, bijv. maatregelen
inzake handel met ontwikkelingslanden) stroken met het Handvest van
de grondrechten, onverminderd het recht van het Bureau om zelf beoordelingen
van Europese wetgevingsvoorstellen op wat voor gebied dan ook te maken,
in overleg met of op voorstel van zijn raad van bestuur of dagelijks
bestuur.
3.3 Werkterreinen
(artikel 5)
3.3.1 Van de respondenten die aan de raadpleging hebben deelgenomen wil
90% dat de speciale aandacht voor het bestrijden van racisme en vreemdelingenhaat
in het Bureau niet verloren gaat. Daarom is het Comité ingenomen met
art. 5, lid 1 b), van de door de Commissie voorgestelde verordening,
waarin is bepaald dat het Bureau binnen zijn meerjarenkader de bestrijding
van racisme en vreemdelingenhaat steeds als een van zijn thematische
werkterreinen vastlegt.
3.3.2 Om het bestrijden van racisme en vreemdelingenhaat overeenkomstig
art. 5, lid 1 b), in alle activiteiten van het Bureau te integreren,
dient er volgens het Comité binnen de raad van bestuur wel een speciaal
comité inzake racisme en vreemdelingenhaat te worden opgezet dat de
desbetreffende maatregelen aanstuurt en de noodzakelijke middelen toewijst.
3.4 Raad
van bestuur (artikel 11)
3.4.1 Samenstelling
Het Comité vindt dat in het Bureau alle belanghebbenden moeten zijn
vertegenwoordigd en dat dit ook in de samenstelling van de raad van
bestuur moet zijn terug te zien.
Het is echter bezorgd dat in het verordeningsvoorstel niet bepleit of
ondersteund wordt om het maatschappelijk middenveld in de raad van bestuur
ruimer te vertegenwoordigen.
In het Witboek over Europese governance staat nochtans: "Het Economisch en Sociaal
Comité moet een rol spelen bij de ontwikkeling van een nieuwe relatie
van wederzijdse verantwoordelijkheid tussen de instellingen en de civiele
maatschappij, in overeenstemming met de gewijzigde tekst van artikel
257 van het EG-Verdrag zoals overeengekomen te Nice."
In aansluiting hierop beveelt het Comité aan dat er in de raad van
bestuur plaats wordt ingeruimd voor één persoon die door het Comité
is aangewezen.
3.4.2 Wijze
waarop het Bureau wordt bestuurd
Het Comité maakt zich zorgen over de
onafhankelijkheid van het Bureau, niet alleen t.o.v. de EU-instellingen,
maar ook t.o.v. de lidstaten. Uit de eerdere ervaringen met het
EUMC blijkt dat de lidstaten "geprobeerd
hebben om meer invloed op het bestuur van het Waarnemingscentrum te
krijgen als de activiteiten daarvan hen stoorden."
In veel gevallen zullen het waarschijnlijk individueel of collectief
binnen de Raad opererende lidstaten zijn die bij de tenuitvoerlegging
van EU-wetgeving de grondrechten van de mens schenden. Daarom dient
het Bureau tegen politieke inmenging van de lidstaten te worden beschermd.
Hiertoe is het zaak dat de te benoemen leden van de raad van bestuur
onafhankelijk zijn.
Wat
betreft de manier waarop het Bureau wordt bestuurd, moet het tevens
tegen de kritische blik van de publieke opinie kunnen. Het Witboek over
Europese governance
noemt vijf beginselen van goed bestuur, nl. openheid, participatie,
verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en samenhang. Het Comité beveelt
aan dat de raad van bestuur wordt benoemd op basis van een open en transparante
procedure. Ten behoeve van de lidstaten zou de Commissie profielen moeten
opstellen waaruit blijkt aan welke eisen leden van de raad van bestuur
moeten voldoen. De selectieprocedure zou doorzichtiger moeten worden
gemaakt door informatie over de aanwerving via openbare advertenties
in de lidstaten alsook via bestaande nationale en Europese netwerken
onder de aandacht te brengen.
De Commissie dient ook de begroting (art. 19, lid 3) en het werkprogramma
(art. 5, lid 1) van het nieuwe Bureau vast te stellen. Om de onafhankelijkheid
van het Bureau te waarborgen moeten er mechanismen komen die er zoveel
mogelijk voor zorgen dat de Parijse beginselen van de VN inzake nationale
mensenrechteninstellingen in acht worden genomen.
3.4.3 Aantal
vergaderingen van de raad van bestuur
De raad van bestuur van het Bureau zou meer dan één keer per jaar
moeten vergaderen, zodat de leden meer verantwoording kunnen afleggen
en ruimer kunnen participeren.
3.5 Dagelijks
bestuur (artikel 12)
Krachtens het voorstel bestaat het dagelijks bestuur uit de voorzitter
en de vice-voorzitter van de raad van bestuur en twee vertegenwoordigers
van de Commissie. Hiermee zou de Commissie een groot aandeel in de samenstelling
hebben, wat de onafhankelijkheid van het Bureau zou kunnen aantasten.
Het zou volgens het Comité beter zijn als er in het dagelijks bestuur
niet twee, maar vijf leden van de raad van bestuur zitting zouden hebben.
Het Comité herhaalt (zie par. 2.3) dat uitgebreidere samenwerking
en coördinatie tussen het Bureau en de Raad van Europa wenselijk is.
Zijns inziens moet de totstandbrenging van een mensenrechtencultuur
in de Europese Unie de hoofddoelstelling zijn. Daarom vindt het Comité
dat één van de leden van de r aad van bestuur die deel uitmaken van
het dagelijks bestuur, uit de Raad van Europa afkomstig zou moeten zijn.
Zo kunnen het Bureau en de Raad van Europa elkaar aanvullen en tot een
wisselwerking komen.
3.6 Grondrechtenforum
(artikel 14)
3.6.1 Het Comité spreekt er zijn bezorgdheid over uit dat in het voorstel
niet bepleit of ondersteund wordt om het maatschappelijk middenveld
in het forum ruimer te vertegenwoordigen. Van het forum zou deel moeten
worden uitgemaakt door een zo breed mogelijke waaier van belanghebbenden,
d.w.z. ngo's, sociale partners en culturele, religieuze en humanitaire
groeperingen die voor de mensenrechten opkomen. Volgens het Comité
zouden maatschappelijke organisaties goed moeten zijn voor minstens
een derde van alle forumleden.
3.6.2 Volgens de voorgestelde verordening wordt het forum voorgezeten door
de directeur van het Bureau. Het forum zou als klankbord moeten dienen
voor de raad van bestuur in zijn geheel en niet alleen voor de directeur.
Daarom zou het moeten worden voorgezeten door de voorzitter van de raad
van bestuur, zodat een nauwe band tussen beide wordt gegarandeerd.
3.6.3 De expertise van het bestaande netwerk van onafhankelijke grondrechtendeskundigen
mag niet verloren gaan. Het Comité beveelt aan dat het netwerk van
onafhankelijke deskundigen in het forum wordt vertegenwoordigd.
3.7 Onafhankelijkheid
en openbaar belang (artikel 15)
3.7.1 Het Bureau kan pas onafhankelijk opereren als er mechanismen worden
geschapen die optimaal garanderen dat de Parijse beginselen van de VN
inzake nationale mensenrechteninstellingen in acht worden genomen. Daarom
stelt het Comité voor om de tekst van art. 15, lid 1 ("Het Bureau vervult zijn taken in volledige onafhankelijkheid"),
te vervangen door:
"Het
Bureau vervult zijn taken in volledige onafhankelijkheid en houdt zich
daarbij aan de Parijse beginselen van de VN inzake nationale mensenrechteninstellingen".
3.8 Financiële
bepalingen (Hoofdstuk 5) – Opstelling van de begroting (artikel 19)
Ook waar het gaat om de beschikbaarstelling van de middelen die het
Bureau nodig heeft om zijn taken en activiteiten te kunnen vervullen,
wijst het Comité op het belang van de Parijse beginselen. Adequate
financiering is absoluut noodzakelijk om de kosten van personeel, gebouwen
en programma's te dekken. Bij gebrek aan garanties voor voldoende financiële
middelen kan het Bureau kwetsbaar worden voor politieke inmenging door
EU-instellingen en lidstaten.
3.8.1 Daarom beveelt het Comité aan om vóór lid 1 van artikel 19 de
volgende bepaling op te nemen:
"(1A)
Het Bureau krijgt van de EU voldoende financiële middelen om zijn taken
tijdens de jaarlijkse begrotingscyclus te vervullen. In uitzonderlijke
gevallen kan het Bureau bijkomende middelen aanvragen om bijzondere
of aanvullende taken te verrichten waarin niet in de jaarlijkse begroting
is voorzien."
Brussel, 14 februari 2006
De voorzitter
van het
Europees Economisch en
Sociaal Comité
A.-M.
SIGMUND |
De secretaris-generaal
van het
Europees Economisch en
Sociaal Comité
P. VENTURINI |
_____________________