Europees Economisch en Sociaal Comité


INT/208

"Douanewetboek"



Brussel, 26 februari 2004
ADVIES

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

over het


Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek

COM(2003) 452 def. – 2003/0167 (COD)












- -
CESE 1750/2003 – 2003/0167 (COD) en/SA/RB/cb









CESE 316/2004 – 2003/0167 (COD) en/SA/RB/lr
Op 4 augustus 2003 heeft de Raad besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 95 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

"Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek"
COM(2003) 452 definitief – 2003/0167 (COD).

De gespecialiseerde afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 februari 2004 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Simpson.

Tijdens zijn 406e zitting op 25 en 26 februari 2004 (vergadering van 26 februari 2004) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 67 stemmen vóór, bij één onthouding, is goedgekeurd.

*

* *

1. Inleiding

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) heeft de ontwikkeling van het douanebeleid steeds met grote belangstelling gevolgd, gezien de invloed ervan op de in-, uit- en doorvoerhandel van de Europese Unie, en ingestemd met de veranderingen die bedoeld zijn om de douane meer ruimte te geven om haar taken te vervullen, waaronder de noodzaak om de interne markt beter te laten functioneren door vertragingen of verstoringen bij de toepassing van het communautair douanewetboek tot een minimum te beperken. [footnote1: Advies van het Comité over Douane 2007, PB C 241 van 7.10.2002, blz. 8.
Advies van het Comité over de geautomatiseerde verwerking van gegevens inzake accijnsgoederen, PB C 221 van 17.9.2002, blz. 1.]

Het EESC steunt de doelstellingen die de Commissie aangeeft in haar mededeling over de voordelen van eenvoudige en papierloze procedures waardoor de douane haar taken beter en efficiënter kan vervullen.

Terecht wordt aan de strategische zijde van het beleid inzake de douanediensten de laatste tijd extra nadruk gelegd op het feit dat de Unie na de uitbreiding nieuwe buitengrenzen zal hebben, met alle uitdagingen voor het gemeenschappelijke douanebeleid van dien. Daarnaast is ook de context van het douanebeleid veranderd, doordat er sinds de 11-septemberaanslagen een grotere bezorgdheid bestaat over de veiligheidsprocedures om burgers in de Unie te beschermen.

Het EESC is dan ook ingenomen met de twee mededelingen van de Commissie en steunt de voorgestelde wijzigingen van het communautair douanewetboek via de herziening van Verordening nr. 2913/92.

Mededeling over eenvoudige en papierloze procedures

Deze mededeling illustreert de constructieve rol die de Commissie bij de coördinatie en verbetering van de verschillende douaneprocedures van de lidstaten kan spelen. De lidstaten blijven zelf verantwoordelijk voor het beheer van hun douanediensten, maar iedere lidstaat heeft baat bij procedures die logisch zijn opgezet en zijn bedoeld om grensoverschrijdende samenwerking te vergemakkelijken.

Idealiter zouden de procedures geharmoniseerd moeten worden om te kunnen profiteren van de voordelen van een markt zonder binnengrenzen waarin gemeenschappelijke regelingen voor de douanediensten gelden.

Voor een dergelijke harmonisatie is het niet alleen noodzakelijk dat op het gebied van beheer op verschillende niveaus wordt samengewerkt en overeenstemming over controlemechanismen wordt bereikt, maar vooral ook dat gebruik wordt gemaakt van standaarddocumenten en van moderne methodes om gegevens door te sturen.

Het komt dan ook niet als een verrassing dat de Commissie nu de beginselen uiteenzet om de procedures te vereenvoudigen en in het kader van e-Europa te moderniseren en de regelgeving met betrekking tot de douanediensten te verbeteren.

Dat thans nadruk wordt gelegd op de rol van de douane bij de beoordeling van de veiligheidsrisico's die voortvloeien uit terrorisme en handel in gevaarlijke goederen of in goederen voor agressieve of frauduleuze doeleinden, is de belangrijkste - maar niet de enige - reden dat harmonisatie van de douaneprocedures niet slechts een kwestie van vereenvoudiging van documentatie en informatie is. Douanediensten moeten nu aan de hand van een adequate risicoanalyse bepalen hoe en hoeveel toezicht noodzakelijk is teneinde het omzeilen van douanecontroles te ontmoedigen c.q. dergelijke gevallen op te sporen en om vast te stellen welke producten grotere veiligheidsrisico's inhouden.

Men moet deze nieuwe taken op zich nemen zonder daarbij het streven naar bevordering van de handel tussen de lidstaten, met name gezien de verwachte problemen als gevolg van de uitbreiding, en van de handel met derde landen uit het oog te verliezen. Het verscherpte toezicht moet dan ook hand in hand gaan met de invoering van verbeterde methodes in alle lidstaten.

De voorstellen van de Commissie voor eenvoudige en papierloze procedures

De Commissie verzoekt de Raad en het Europees Parlement de volgende vijf strategische doelstellingen te onderschrijven:

De douaneprocedures worden volledig herzien en ingrijpend vereenvoudigd ten einde de toepassing van moderne technieken, met inbegrip van intensief gebruik van IT en risicoanalyse, mogelijk te maken.

De douanewerkzaamheden worden dusdanig georganiseerd dat de handelaren de schaalvoordelen van de interne markt kunnen benutten, ongeacht de plaats waar een douaneprocedure begint en eindigt.

De douane moet ervoor zorgen dat de interne markt naar behoren functioneert en dat geen (digitale) handelsbelemmeringen worden opgeworpen of gehandhaafd.

De douanecontroles worden op alle plaatsen aan de buitengrenzen van de EU met dezelfde intensiteit en betrouwbaarheid verricht, in het bijzonder wanneer de bescherming van de Europese maatschappij in het geding is. Dit vereist een gemeenschappelijk risicomanagement.

De douane-IT-systemen van de lidstaten bieden handelaren overal dezelfde mogelijkheden en zouden volledig compatibel moeten zijn.

Uiteraard kunnen deze strategische doelstellingen alleen gehaald worden indien alle 25 lidstaten de beginselen onderschrijven en op uniforme wijze toepassen.

De Commissie vindt het logisch dat papierloze procedures op korte termijn worden ingevoerd omdat dan gebruik gemaakt kan worden van de faciliteiten voor elektronische handel en elektronisch bestuur.

Alle lidstaten zouden systemen moeten invoeren om informatie langs digitale weg uit te wisselen. Bij de ontwikkeling van deze systemen moet erop gelet worden dat er geen verschillen tussen lidstaten ontstaan die digitale belemmeringen zouden opwerpen. Coördinatie is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de systemen compatibel zijn en dus op elkaar aangesloten kunnen worden.

De Commissie heeft tevens een aantal basisbeginselen opgesteld om het douanewerk te vereenvoudigen. Grenscontroles worden beperkt en vooral nog uitgevoerd voor veiligheidsdoeleinden, terwijl andere controles worden overgedragen aan de douanediensten die bevoegd zijn voor de bedrijfsruimten van de aangever, zodat er minder mogelijkheden zijn voor fraude en niet-naleving van de voorschriften.

De Commissie vindt dat zij moet optreden als katalysator bij vormgeving en invoering van deze veranderingen. Zij vindt dat de interoperabiliteit gewaarborgd moet worden door verdere ontwikkeling van e-Europe 2005. Ook is begrip van het belang en de toepassing van het "betere regelgeving"-initiatief, zoals uiteengezet in het Witboek inzake Europese Governance, volgens haar noodzakelijk.

Een beter functioneren van de douane zou gunstig zijn voor:

de samenleving, die beter wordt beschermd:

consumenten worden geholpen door bescherming tegen dumping en de invoer van gesubsidieerde goederen en namaakartikelen;
volksgezondheid en milieu worden beschermd door de invoer van gevaarlijke stoffen af te schrikken of te voorkomen;
er wordt opgetreden tegen criminele activiteiten zoals het witwassen van geld, illegale wapenhandel en kinderporno;
fraude in de vorm van ontduiking van indirecte belastingen wordt opgespoord;
regionale integratie wordt bevorderd via preferentiële handelsbetrekkingen;

bedrijven:

douanecontroles worden eenvoudiger en efficiënter;
handelstransacties worden eenvoudiger, met name in die gevallen waarin de plaats van invoer of uitvoer op grote afstand ligt van de plaats van herkomst of bestemming (en zich in een andere lidstaat bevindt);
de douanewetgeving wordt op uniformere wijze toegepast;
er kan gebruik worden gemaakt van één meldingspunt voor douaneaangiften (dit wordt bevorderd door de bestaande voorschriften inzake de doorvoer vanaf het meldingspunt naar de plaats van bestemming);
er komen eenvoudigere en gestandaardiseerde gegevensvereisten en eenvoudigere administratieprocedures;
er zijn minder fysieke controles nodig doordat adequate risicoanalysemethodes worden ingevoerd.

Algemene opmerkingen van het EESC over de mededeling inzake eenvoudige en papierloze procedures voor de douanediensten

4.1 Het EESC schaart zich volledig achter de strategische doelstellingen die de Commissie in verband met de verbetering van het douanewerk heeft vastgesteld.

4.2 Het is logisch dat pogingen om de handel te vereenvoudigen en te bevorderen in zekere mate op gespannen voet staan met de noodzaak om de wetgeving beter te handhaven. Daarom moeten doelstellingen duidelijker worden aangegeven, moet er een risicoanalyse worden gemaakt om na te gaan of er scherper dan wel soepeler toezicht gehouden moet worden en moet ervoor gezorgd worden dat langs alle buitengrenzen van de Unie dezelfde regels worden gehanteerd.

4.2.1 Sinds de gebeurtenissen in de VS op 11 september 2001 heeft de douane niet alleen tot taak schendingen van handelsregels en ontduiking van douanerechten op te sporen, maar ook om de veiligheid te verhogen en daardoor terroristen af te schrikken.

4.3 De Commissie zal met de betrokken vertegenwoordigers van de lidstaten gedetailleerde administratieve voorstellen bespreken om op basis daarvan een actieprogramma op te stellen.

4.4 Het Comité onderschrijft de logische basisbeginselen van de Commissie. Het gaat met name om het volgende:

de douanediensten in de Gemeenschap moeten (de facto) optreden als één overheidsdienst;
risicogerelateerde gegevens moeten uitgewisseld worden;
de lidstaten moeten zoveel mogelijk dezelfde regels en informatievereisten hanteren;
er worden Europese vergunningen ingevoerd om opschortende regelingen te verbeteren;
de huidige 13 douaneregelingen (procedures en papierwerk) worden teruggebracht tot 3 categorieën procedures (invoer, uitvoer inclusief wederuitvoer, en opschortende regelingen);
gegevens worden elektronisch uitgewisseld;
er komt een tijdschema voor de overgang van het gebruik van papieren documenten naar elektronische systemen;
de interoperabiliteit van nationale systemen moet vergroot worden;
goederen worden sneller vrijgegeven doordat handelaren gemeenschappelijke procedures voor aangifte (en pre-arrival-aangifte) volgen;
er moeten afspraken worden gemaakt over de rechten en verantwoordelijkheden van aangevers en expediteurs.

4.5 De Commissie heeft in het kader van dit nieuwe e-douaneprogramma zes actievoorstellen ingediend, alsmede een ambitieus tijdschema voor de bespreking en tenuitvoerlegging ervan, dat de goedkeuring van het Comité draagt.

4.6 Het Comité wenst twee specifieke opmerkingen over deze beginselen te maken. In de eerste plaats steunt het Comité de nadruk op het mogelijke gebruik van de "nieuwe technologieën" (ICT) en stelt het de Commissie voor, het IDA-project dusdanig uit te breiden dat de uitvoering van de douanetaken ondersteund kan worden [footnote2: In zijn advies over de interoperabele levering van pan-Europese e-overheidsdiensten laat het EESC zich lovend uit over de IDA- en IDABC-voorstellen (zie TEN/154).]. In de tweede plaats waarschuwt het Comité dat bij de elektronische uitwisseling van gegevens extra aandacht moet uitgaan naar de noodzaak om persoonlijke en commerciële gegevens van aangevers vertrouwelijk te behandelen.

Mededeling over de rol van de douane in het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen

In deze tweede mededeling verzoekt de Commissie de Raad, het Europees Parlement en het EESC een reeks maatregelen ter verbetering van het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen te steunen. Met deze voorstellen wordt de strategie voor de douane-unie, die door de Raad in zijn resolutie van juni 2001 werd gesteund [footnote3] PB C 171 van 15.6.2001.
, verder vormgegeven. De mededeling is een rechtstreeks vervolg op de mededeling van de Commissie van mei 2002 over een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen4 COM(2002) 233 def. van 7.5.2002.
4.

Doel van de mededeling is "de douanediensten en de andere diensten die belast zijn met het beheer van de goederenstromen aan de buitengrens, de middelen te verschaffen om gezamenlijk alle mogelijke gevaren voor de veiligheid en de zekerheid in de Gemeenschap te bestrijden".5 COM(2003) 452 def. van 24.7.2003, blz. 41.
5

De Commissie vraagt om steun, zodat zij zo spoedig mogelijk voorstellen tot uitvoering van de plannen kan voorleggen. Zij zegt op te treden als katalysator voor maatregelen in de hele Gemeenschap. De uitvoering van de voorstellen vergt volgens haar financiële toezeggingen op communautair niveau om de interoperabiliteit van de administratieve systemen te helpen verbeteren, waarbij extra aandacht naar de behoeften van de nieuwe lidstaten zal uitgaan.

Voor de discussie over de voorgestelde veranderingen legt de Commissie een aantal krachtlijnen voor, die de volgende vijf categorieën voorstellen omvatten:

de werklast van de douanecontroles aan de grenskantoren rationaliseren;
een gemeenschappelijke risicobenadering voor goederen opzetten en deze in een gemeenschappelijk overleg- en samenwerkingsmechanisme in praktijk brengen;
een passend niveau van middelen en mankracht aan de buitengrenzen garanderen;
zorgen voor een wet- en regelgevingkader waarin rekening wordt gehouden met de dimensie "veiligheid" in de werkzaamheden van de douane;
de samenwerking met de politie, de grenswacht en de andere autoriteiten aan de buitengrenzen versterken.

Algemene opmerkingen over de mededeling inzake een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen

De eerste twee van bovenstaande krachtlijnen vloeien voort uit de doelstellingen van de invoering van eenvoudige en papierloze douaneprocedures (zie eerder in dit advies).

6.1.1 Het Comité merkt op dat de Commissie in verband met het aantal douanekantoren het woord "rationaliseren" gebruikt. Gezien de diverse prioritaire taken die onderzocht moeten worden, zou het Comité liever zien dat de Commissie streeft naar optimalisatie van het aantal kantoren, in plaats van te kiezen voor een benadering die wellicht minder goed aangepast kan worden aan veranderende behoeften.

De andere drie krachtlijnen brengen de discussie op onderwerpen die niet alleen op de douane, maar ook op andere diensten betrekking hebben, waarbij vormen van samenwerking worden voorgesteld om het beheer van de buitengrenzen te versterken.

Het is logisch dat de Gemeenschap streeft naar voldoende mankracht en middelen, maar de uitvoerige voorstellen hieromtrent brengen extra kosten met zich mee, vooral voor de nieuwe lidstaten. Aangezien een beter beheer van de buitengrenzen in het belang is van de Gemeenschap, zou zij hiervoor een speciaal financieel instrument moeten instellen. Dit werpt dan wel de vraag op of daarmee ook niet de bevoegdheden van de Gemeenschap moeten worden uitgebreid.

Niet alleen valt er iets te zeggen voor communautaire steun om de nieuwe lidstaten te helpen het verscherpte beleid in te voeren, maar daarnaast stelt de Commissie ook nadere maatregelen voor met betrekking tot het ontwikkelen van een gemeenschappelijke opleiding van douanepersoneel, het vaststellen van de beste praktijken inzake veiligheid aan de buitengrenzen en het oprichten van "snellereactieteams voor onverwachte risico's".

Gezien deze behoeften - en kansen - is er beslist reden de Commissie meer bevoegdheden te geven om deze kwesties namens te Gemeenschap aan te pakken. Het Comité pleit met name voor communautaire inspecties om de doeltreffendheid van de coördinatie van de douanediensten aan de buitengrenzen van de Unie te waarborgen.

Het pleidooi voor nauwere samenwerking en meer bevoegdheden voor de verschillende overheidsdiensten aan de buitengrenzen gaat verder dan maatregelen op douanegebied. Het is een goede zaak dat de Commissie oog heeft voor de behoefte aan meer samenwerking en bevoegdheden, maar om verbeteringen te kunnen doorvoeren moeten er wel goede regelingen komen voor samenwerking tussen deze andere diensten die weliswaar dezelfde taken hebben, maar aan verschillende nationale autoriteiten verantwoording verschuldigd zijn en wier taken bovendien niet precies overeenkomen met die van de douane.

Met betrekking tot deze belangrijke diensten stelt de Commissie voor overeenkomsten inzake gedeelde verantwoordelijkheid in het wederzijds belang te stimuleren. Het Comité steunt dit voorstel.

6.8 Het Comité is voorts verheugd over het besluit van de Raad van 5 november 2003 om zijn steun te hechten aan de voorstellen van de Commissie om de rol van de douane bij de veiligheid aan de buitengrenzen te versterken, en wijst op het verzoek van de Raad aan de Commissie om alle voorstellen in te dienen die nodig zijn ter uitvoering van deze aanpak en daarbij vooral aandacht te besteden aan het intensiveren van de informatie-uitwisseling tussen alle administraties en marktdeelnemers die bij het internationale handelsverkeer zijn betrokken.6 Conclusies van de ECOFIN-raad van 4 november 2003.

6

Verordening houdende wijziging van Verordening nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair douanewetboek

De twee mededelingen worden gevolgd door een voorstel voor een verordening houdende wijziging van Verordening nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair douanewetboek.

De voorgestelde verordening bevat enkele van de belangrijkste voorstellen van de twee mededelingen, die beter uitgevoerd kunnen worden door het douanewetboek formeel te wijzigen. Aangezien het Comité de essentie van deze voorstellen verwelkomt, kan het zich ook vinden in de meeste wijzigingen die de huidige verordening worden aangebracht.

7.3 De desbetreffende maatregelen zijn onontbeerlijk om het douanebeleid in de hele Gemeenschap consistenter en doeltreffender uit te voeren. De volgende veranderingen worden voorgesteld:

de douane wordt ook belast met de uitvoering van andere wetgeving die betrekking heeft op de invoer en de uitvoer van goederen en acties worden gecoördineerd met andere autoriteiten;
er komt een nauwkeurigere definitie van "ondernemer";
de Commissie wordt opgedragen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer te creëren;
er komen duidelijkere regels voor het uitwisselen van vertrouwelijke gegevens.

7.4 Een van de belangrijkste bepalingen van de voorgestelde richtlijn is dat voortaan vóór aankomst van de goederen aangifte bij de douane moet worden gedaan. Dit hangt samen met het beginsel dat goederen definitief door de douane vrijgegeven zouden moeten worden op de plaats waar aangever is gevestigd of in de buurt van de aangegeven bestemming, en niet aan de buitengrenzen.

7.5 Het Comité stelt zich echter zeer terughoudend op tegenover de "basisregel" dat een pre-arrival-aangifte 24 uur voordat de goederen bij de douane worden aangebracht, ingediend moet worden. De Commissie erkent overigens dat deze regel er voor sommige categorieën toe zou leiden dat de handel vertraging zou oplopen, met alle grote nadelige gevolgen van dien. Dit geldt bijvoorbeeld voor goederen die binnen 24 uur worden vervoerd.

7.6 Op grond van het nieuwe artikel 36 bis van het douanewetboek kan worden bepaald wanneer ontheffing mag worden verleend van de eis dat goederen 24 uur van tevoren moeten worden aangegeven. Het Comité stelt voor dat de regels voor de gevallen waarin goederen 24 uur van tevoren aangemeld moeten worden, verduidelijkt worden voordat het douanewetboek wordt gewijzigd, zodat de vele gebieden waarop de handel negatief beïnvloed zou kunnen worden, expliciet worden aangegeven en er formeel adequate compromisprocedures worden vastgesteld in plaats van op ad hoc-basis uitzonderingen op de basisregel te maken. Er moet echter worden voorzien in een algemene ontheffing voor goederen die door een toegelaten ondernemer worden uitgevoerd, omdat hun procedures voorafgaande aan de verlening van de vergunning immers reeds gecontroleerd zijn.

8. Samenvatting

De mededelingen en de voorgestelde nieuwe verordening bieden de mogelijkheid om het douanewetboek in de hele Gemeenschap beter en op uniforme wijze toe te passen.

De voorgestelde verordening tot wijziging van dit wetboek is alleen dan in overeenstemming met de beginselen die in de twee mededelingen uiteengezet zijn, indien voor een uniforme tenuitvoerlegging en uniforme elektronische systemen wordt gezorgd.

De beginselen met betrekking tot eenvoudige en papierloze procedures voor de douane en de handel zijn logisch en praktisch. Zij zijn onontbeerlijk om de interne markt zonder onnodige belemmeringen te laten functioneren.

Het streven om aan de buitengrenzen van de Unie gemeenschappelijke douanevoorschriften te hanteren is inherent aan het concept van de Unie als één handelszone.

Terecht stelt de Commissie dat er een samenwerkingkader ingevoerd moet worden om ervoor te zorgen dat de douane, het toezicht aan de grenzen, veiligheid en gemeenschappelijke risicobeheerstrategieën optimaal functioneren.

Het Comité zou graag zien dat de verschillende verbeteringen op het gebied van het douanebeleid en de douanediensten zo snel mogelijk worden doorgevoerd.

Aangezien de Gemeenschap niet bevoegd is voor de douanediensten van de lidstaten, wijzen deze veranderingen in de richting van een kader voor een gemeenschappelijke douanedienst, hetgeen het functioneren van de Gemeenschap ten goede kan komen.

Brussel, 26 februari 2004


De voorzitter
van het
Europees Economisch en Sociaal Comité



R. BRIESCH
De secretaris-generaal
van het
Europees Economisch en Sociaal Comité



P. VENTURINI