Behandelfase Eerste Kamer: behandeling in Eerste Kamer afgerond.

document Europese Commissie

COM(2001)715, d.d. 11 december 2001

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

Dit groenboek is besproken op 14 mei 2002. Zie handelingen. Vrij breed werd de voorkeur voor een preliminaire kamer bij het Europese Hof van Justitie gedeeld. Verder aandacht voor opportuniteits- versus legaliteitsbeginsel, controle op het Europees OM, gemengde zaken, bespreekbaarheid minimumstraffen, harmonisatie strafrecht/strafprocesrecht, exclusief mandaat afgevaardigde Europese officieren van justitie. De minister werd gevraagd de kabinetsreactie nog te herzien aan de hand van de opinie van prof. Vervaele.

In een AO JBZ-Raad op 27 februari 2002 drongen kamerleden aan op een spoediger totstandkoming van de kabinetsreactie, nl. half april i.p.v. 1 mei 2002, zodat de TK nog zou kunnen reageren voor het verkiezingsreces. De minister beloofde zich hiervoor in te spannen.

In BNC-fiche 22112, nr 223, fiche 4 erkent de Nederlandse regering het belang van een krachtige aanpak van EG-fraude en deelt de mening dat de administratieve onderzoeken van OLAF een beter justitieel vervolg moeten krijgen. Desalniettemin is de regering van oordeel dat gewaakt moet worden voor doorkruising van reeds lopende activiteiten in de derde pijler.

Bovendien kan de vraag gesteld worden of louter aanpassing van artikel 280 EG (zoals de EC voorstelt) voldoende is of dat wellicht een gemengde rechtsbasis nodig is (ook titel VI VEU). Van belang is de uitwerking van de relatie tussen de Europese OvJ, zijn plaatsvervangers in de lidstaten en de nationale vervolgingsautoriteiten (ook in termen van hiërarchie) en de uitwerking van de democratische controle.

Overlapping van competenties en bevoegdheden (Eurojust, OLAF, Europol e.d.) moet worden voorkomen. De vraag is wat de gevolgen zullen zijn voor de prioriteitstelling door opsporingsdiensten en de aansturing van deze diensten. Tenslotte moet bekeken worden wat de voorstellen betekenen voor de rest van de strafrechtelijke keten, zittende magistratuur, celcapaciteit). De voorstellen zullen consequenties hebben voor de wet Rechterlijke Organisatie, wetboek van strafrecht en wetboek van strafvordering.

Sedert het Verdrag van Amsterdam (1997) is er een verdragsbasis (artikel 280 EG-verdrag in de titel over de financiële bepalingen) voor het bestrijden van fraude met gemeenschapsgeld. Onlangs is een ontwerprichtlijn op die grondslag ingediend COM (2001) 272, omdat het niet wil vlotten met de ratificatie van overeenkomst (1995) en protocollen ter bescherming van de strafrechtelijke belangen van de EG. Er is evenwel nog geen verdragsbasis voor het instellen van een Europese OvJ. De ER Nice (december 2000) wenste eerst een nadere onderbouwing.

De EC heeft wel al het principebesluit genomen een Europese OvJ voor te stellen, waarbij benoeming, ontheffing ambt, taken en onafhankelijkheid in het EG-verdrag geregeld zou moeten worden en de regels en voorschriften die noodzakelijk zijn t.a.v. het functioneren te verwijzen naar het afgeleide recht (statuut en werkwijze).

In groenboek COM (2001) 715 wordt de mogelijke inhoud van dit afgeleide recht nader uitgewerkt (delictsomschrijvingen op communautair niveau, fraude, corruptie, witwassen e.d., straffen, aansluiting op nationale rechtsstelsels, opsporingsbevoegdheden, nationale rechterlijke toetsing e.d.).

Uit praktijkvoorbeelden blijkt de versnippering van het strafrecht vooral te knellen in transnationale zaken bij de toepassing van dwangmiddelen en het aanvaarden van elders vergaard bewijs.

De EC wil een verdieping van de integratie op het specifieke terrein van de gemeenschapsfraude, (hoewel hypothetisch ook uitbreiding mogelijk is tot bijv. de Europese munt, het Europese overheids-apparaat, het gemeenschapsmerk e.d.) Het gaat dus niet om een algemene Europese OvJ, want daar is Eurojust in beeld, die bevoegdheden wordt opgedragen op het gebied van justitiële samenwerking.

Hoewel er i.h.k.v. de derde pijler ook gemeenschappelijke normen voor het procesrecht moeten worden uitgewerkt, stelt de EC een gedeeltelijke procedurele harmonisatie voor t.a.v. processen m.b.t. gemeenschapsfraude.

De EC wijst twee centrale vragen aan: hoe kan een Europese OvJ worden ingesteld zonder oprichting van een speciale rechterlijke instantie op communautair niveau, welke harmonisatie van materieel en procedureel strafrecht is noodzakelijk om hem goed te laten functioneren.

De EC wil een Europese OvJ die bevoegd is op te treden op het hele grondgebied van de Gemeenschappen in een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingruimte. Hij zou moeten worden belast met de leiding en coördinatie van de vervolging (zoals de aanklager van het internationaal strafhof). M.b.v. opsporingsinstanties (politie) voor de uitvoering zou hij de leiding van de opsporingsactiviteiten hebben.

Hij zou de rechtsbescherming m.b.t. binnen de Europese instellingen (OLAF) verrichte opsporingen kunnen versterken. De handelingen verricht onder gezag van de Europese OvJ staan onder toezicht van de nationale rechter (qua bescherming individuele rechten en fundamentele vrijheden) waarbij diens uitspraken (toegestane handelingen, verzameld bewijs) in de hele Gemeenschap moeten worden erkend.

De Europese OvJ zou bevoegd zijn tot verwijzing naar het bevoegde nationale vonnisgerecht en dan zelf moeten kunnen optreden tijdens het proces.

Qua organisatie zou er één Europese OvJ moeten komen, aangesteld door de Raad op voorstel van de EC met instemming van het EP voor een niet-hernieuwbare periode van zes jaar (tenminste langer dan de zittingsperiode van EC en EP), om de onafhankelijkheid te onderstrepen.

Deze Europese OvJ is dan hoofd van een Europees OM, belast met de leiding en coördinatie van opsporing en vervolging van alle feiten die onder zijn bevoegdheid vallen in de hele Gemeenschap. Die verantwoordelijkheid moet tot uitdrukking komen in de bevoegdheden op het gebied van de interne organisatie van zijn dienst, op het gebied van het geven van instructies aan afgevaardigde Europese officieren van justitie en in de vaststelling van richtsnoeren op strafrechtelijk gebied.

In de geest van subsidiariteitsbeginsel stelt de EC voor de afgevaardige Europese officieren van justitie decentraal te organiseren. Dus zouden de afgevaardigde Europese officieren van justitie binnen hun nationale stelsel geworven, benoemd, bevorderd, verzekerd, betaald kunnen worden e.d. en louter in hun hiërarchisch en disciplinair regime voor de duur van hun mandaat onder de Europese OvJ vallen.

Hun onafhankelijkheid dient verzekerd te zijn, doch hun termijn zal hernieuwbaar zijn (omdat zij zich ontwikkeld hebben tot fraudespecialisten). EC legt expliciet de vraag voor of hun mandaat kan cumuleren met een nationaal mandaat en werkt drie opties uit (in alle lidstaten exclusief, in alle lidstaten gedeeld mandaat met voorrang voor Europese strafzaken bij conflicterende prioriteiten, per lidstaat te besluiten of exclusief of gedeeld mandaat).

Hun werkgebied zou primair nationaal zijn, doch gemachtigd op te treden in een andere lidstaat i.s.m. de aldaar afgevaardigde Europese OvJ (verplichte onderlinge bijstand). Er moet ook een statuut komen voor een Europees parket, waarbij beheer financiële middelen en werkinstrumenten onder leiding van de Europese OvJ of een of meer substituten. Een eigen begroting, vallend onder de algemene begroting van de Gemeenschappen, waaruit ook exploitatiekosten voor de lidstaten bekostigd kunnen worden.

Op de vraag welke regels van materieel strafrecht geüniformeerd of geharmoniseerd moeten worden en in welke mate geeft de EC aan geen volledige uniformering na te streven al zou dit zeker praktisch zijn maar zo min mogelijk te willen ingrijpen in de nationale stelsels van de lidstaten (evenredigheidsbeginsel).

Daarbij wordt aangetekend dat de harmonisatie die in het kader van derde pijler voortschrijdt in de toekomst het werk van de Europese ovj verder kan vergemakkelijken, terwijl na installatie van de Europese ovj de praktijk kan uitwijzen welke verdere stappen wenselijk zijn.

Qua omschrijving van de strafbare feiten zet in op een harmonisatieniveau dat tenminste gelijk is aan het richtlijnvoorstel COM (2001) 272, dat feitelijk de reeds afgesproken (doch niet geratificeerde) harmonisatie van de overeenkomst en protocollen weergeeft. Dit zou aangevuld kunnen worden met bepalingen over fraude bij aanbestedingen, bendevorming, ambtsmisbruik, bekendmaking ambtsgeheimen in relatie tot de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

De EC geeft aan dat het denkbaar is dat de Europese OvJ ook bevoegd zou kunnen zijn t.a.v. ambtsmisbruik i.h.a., diefstal binnen de instellingen, schending gegevensbescherming, begunstiging bij toepassing gemeenschapsrecht.

De EC is van mening dat er verdere stappen gezet moeten worden om te komen tot harmonisatie van straffen (ook communautaire standaard over bijkomende straffen en verzachtende of verzwarende omstandigheden, confiscatie), mits passend binnen het algemene debat over harmonisatie van sancties. Tenslotte publicatie van rechterlijke eindbeslissingen.

De EC wenst qua strafrechtelijke aansprakelijkheid niet verder te gaan dan reeds in COM (2001) 272 is voorgesteld m.b.t. aansprakelijkheid van rechtspersonen en verder op algemene wijze een verwijzing naar het recht van de lidstaten.

T.a.v verjaring wenst de EC een harmonisatie voor de strafbare feiten waarvoor de Europese OvJ bevoegd is, waarbij de stuiting van de verjaring mits wederzijds erkend wel weer nationaal geregeld kan blijven.

Bij het vaststellen van het procedurele kader zal nu en dan een Europees voorschrift nodig zijn, maar in veel gevallen naar de nationale voorschriften worden verwijzen, onder de voorwaarde van wederzijdse erkenning.

Hoe komen de feiten ter kennis van de Europese OvJ? Door aangifte - waarop een reactie niet verplicht is - of door verwijzing door overheidsinstanties, waarop de Europese OvJ een gemotiveerde reactie moet geven. De EC is voorstander van een systematische verwijzing naar de Europese OvJ, omdat zaken die nietig lijken onderdeel kunnen zijn van een zaak van ernstige aard. Dan moet er dus uitgewerkt worden in welke gevallen verwijzing verplicht is en voor wie deze verplichting geldt.

In de voorbereidende fase gelden een aantal algemene beginselen, zoals eerbiedinging fundamentele rechten, protocol immuniteiten, statuut ambtenaren EG, onschuldpresumptie, procedure op tegenspraak, rechten verdediging, ne bis in idem. T.a.v. dit laatste beginsel stelt de EC dat het mogelijk zou moeten zijn dat een Europese OvJ een voorafgaand onderzoek instelt om zich ervan te vergewissen of er inderdaad al een uitspraak is gedaan t.a.v dezelfde persoon en dezelfde feiten, waarbij een sepot wegens gebrek aan bewijs de Europese OvJ niet zou weerhouden van vervolging als er nieuw materiaal beschikbaar is.

De EC werpt de vraag op of het legaliteitsbeginsel danwel het opportuniteits- beginsel moet gelden, al merkt de EC op dat beide systemen naar elkaar toegroeien. Bij het opportuniteitsbeginsel moeten sepotbeslissingen met redenen omkleed worden en kunnen die aangevochten worden.

Bij het legaliteitsbeginsel kan - wanneer de Europese OvJ wordt overladen door zaken met een geringe betekenis - een financiële drempel opgeworpen worden. Bij zaken onder die drempel staat het de Europese OvJ vrij al dan niet te vervolgen. Verder zou de Europese OvJ de mogelijkheid kunnen krijgen een bepaalde persoon slechts te vervolgen t.a.v. een toereikend deel van de telastlegging, bij een redelijke verwachting dat verdere opsporingen geen wezenlijke meerwaarde zullen hebben.

Ook wil de EC de toepasbaarheid van de transactiemogelijkheid in de discussie brengen (bij geringe bedragen en kleine kans op veroordeling). Bij verzwarende omstandigheden (volgens nationaal recht) zouden de uitzonderingen op het legaliteitsbeginsel niet gelden. Een beslissing om niet te vervolgen moet leiden tot een schriftelijk sepot en overdracht van het dossier aan de nationale autoriteiten, ter informatie.

Regeling competentie: overlap voorkomen, maar ook voorkomen dat niemand zich aangewezen voelt om te vervolgen. Bij louter communautaire zaken zou vastgesteld moeten worden dat de Europese OvJ voorrang heeft op de nationale autoriteiten, die een plicht tot verwijzing hebben, en alleen beneden de drempelbedragen zouden de nationale autoriteiten in beeld kunnen komen, of na een verwijzing door de Europese OvJ indien het gaat om een zaak die louter in een lidstaat speelt.

Met name in het geval van gemengde zaken, moeten er goede afspraken komen om te bepalen wie de bevoegde autoriteit is. Daarbij zou het behulpzaam kunnen zijn als de afgevaardigde Europese OvJ ook nog nationale bevoegdheden heeft. De EC wil een dialoog tussen de Europese OvJ en de nationale OvJ's en een uitwerking van richtsnoeren van de Europese OvJ, eventueel een instrument voor gezamenlijke vervolging, met in laatste instantie een mechanisme voor competentiegeschillen bij het Hof van Justitie.

De Europese OvJ moet de opsporing kunnen leiden en moet toegang hebben tot het hele scala aan opsporingsmaatregelen (informatie verzamelen en in beslaverzamg nemen, getuigen horen, verdachten ondervragen, huiszoekingen verrichten, vermogensbestanddelen bevriezen, telefoon aftappen en andere interceptie, infiltratie, gecontroleerde aflevering, afgifte arrestatiebevel, voorlopige hechtenis , onder gerechtelijk toezicht plaatsen).

Dit groenboek moet de discussie over rechtsbescherming en controle verdiepen. De EC stelt dat de Europese OvJ niet kan functioneren als hij uitsluitend op nationaal niveau vastgestelde dwangmaatregelen kan toepassen zonder wederzijdse erkenning, maar wenst geen Europese strafrechtelijke codificatie. Wederzijdse erkenning zou voldoende kunnen zijn, wanneer er een voldoende toereikende gemeenschappelijke basis tussen de lidstaten bestaat.

• - 

  Communautaire opsporingsmaatregelen ter discretie van de Europese OvJ
• - 

  Dwangmaatregelen, onderworpen aan toezicht rechter, waarbij machtigingen wederzijds erkend worden.
• - 

  Wettig verkregen bewijzen ook wederzijds toelaatbaar.
• - 

  Modaliteiten (spoedeisende procedures, machtiging a priori of a posteriori e.d. ) onder verwijzing naar het nationale recht. Opsporingsmaatregelen genomen door rechter van de vrijheden op verzoek Europese OvJ
• - 

  Werkrelatie met nationale opsporingsdiensten: rechtstreeks instructiebevoegdheid, of algemene verplichting tot het verlenen van bijstand, of aanpassing aan het systeem dat in de betreffende lidstaat geldt, met voorkeur EC voor de laatste optie.
• - 

  Sepot
• - 

  Aanhangig maken zaak
• - 

  Fase berechting
• - 

  Relaties met andere actoren (Eurojust, Europol, EJN, OLAF, derde landen, kandidaat-lidstaten
• - 

  Rechterlijke toetsing handelingen Europese OvJ

Tenslotte illustreert de EC haar bedoelingen met een fictief fraudegeval in bijlage 3, uitgewerkt in een situatie zonder en een situatie met Europese OvJ.

Tijdens de presentatie door de EC sprak een aantal lidstaten zich uit tegen dit initiatief. Deze lidstaten zagen liever dat prioriteit wordt gegeven aan de ratificatie en inwerkingtreding van de overeenkomst + protocollen m.b.t. de bescherming financiële belangen van de EG.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Professor J. Vervaele heeft op 10 mei 2002 op verzoek van de Eerste Kamer een opinie uitgebracht.

De commissie Meijers heeft op 13 mei 2002 een advies aangeboden aan de Eerste Kamer.