Debat samengevat: parlementair onderzoeksrapport ’Gelijk recht doen’

Antidiscriminatiewetgeving werkt onvoldoende en is gecompliceerd. Ook niet op discriminatie gerichte wetgeving kan (onbedoeld) voor discriminatie zorgen. Mensen maken daarbij onvoldoende gebruik van hun rechten, bijvoorbeeld ten aanzien van klachten. De wetgever moet daarom een steviger rol op zich nemen, onder meer in de normstelling tegen discriminatie en de naleving van wetten en regels hiertegen. Dit concludeert de Parlementaire onderzoekscommissie effectiviteit antidiscriminatiewetgeving.

De onderzoekscommissie stelt in het rapport voor het verbeteren van de kwaliteit van wetgeving onder meer voor om een afwegingskader in te voeren dat regering en parlement moet helpen om discriminerende effecten in wetgeving te voorkomen. Het kader bevat zes vragen die de wetgever zichzelf vooraf bij het opstellen van wetten en regels zou moeten stellen om discriminatie te voorkomen, dan wel in de praktijk tegen te gaan. Voor het parlement zijn deze vragen belangrijke toetsstenen om wetsvoorstellen te beoordelen.

De Parlementaire onderzoekscommissie effectiviteit antidiscriminatiewetgeving (POC) is op 23 maart 2021 door de Eerste Kamer ingesteld als bedoeld in artikel 8 van de Regeling parlementair en extern onderzoek van de Eerste Kamer. De commissie had als taak het door de Tijdelijke commissie voorgestelde parlementaire onderzoek naar de effectiviteit van antidiscriminatiewetgeving te verrichten (CXLIII). Deze commissie is op 1 december 2020 ingesteld als gevolg van de door de Eerste Kamer op 3 november 2020 aangenomen motie-Rosenmöller (GroenLinks) en Jorritsma-Lebbink (VVD) c.s. over parlementair onderzoek met betrekking tot discriminatie (35.570, E). Voorzitter is Ruard Ganzevoort (GroenLinks) en Ondervoorzitter is Henk Jan Meijer (VVD). De overige leden van de commissie zijn: Martine Baay-Timmerman (50PLUS), Paul Frentrop (Fractie-Frentrop), Hamit Karakus(PvdA), Greet Prins (CDA) en Petra Stienen (D66).

Tijdens het debat is één motie ingediend, door senator Rosenmöller. De Kamer stemt over twee weken, op 27 september, over de motie.

De motie verzoekt de regering te reageren op de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie inclusief de daarover gevoerde gedachtewisseling en verzoekt tevens de Kamervoorzitter een voorstel te doen hoe te komen tot uitwerking van de voorstellen van de parlementaire onderzoekscommissie voor de werkwijze van de Kamer bij de behandeling van nieuwe wetgeving en het rapport te delen met de Tweede Kamer.

Senator Rosenmöller (GroenLinks) wees erop dat ruim een kwart van de Nederlanders zelf discriminatie ondervindt, met name op basis op etniciteit. De discriminatie heeft een systemisch karakter, zoals bij de Belastingdienst. Volgens Rosenmöller onderstreept dat nog eens de noodzaak van het doen van dit onderzoek, gelet ook op de taak van de Eerste Kamer. Het gaat volgens hem om subtiele vormen van vooroordelen. Hij zou eigenlijk het werk in unanimiteit van de commissie willen omzetten naar eenzelfde unanimiteit in de gehele Kamer. Volgens Rosenmöller is er terecht veel aandacht voor de uitvoerbaarheid van wetgeving. Het gaat om een cultuurverandering. Hoe kunnen we dat materialiseren, vroeg hij. Het is volgens hem goed dat commissie een passage over Caribisch Nederland in het rapport heeft opgenomen. Zou de wetgeving niet ook daar moeten worden toegepast, wilde hij weten. Rosenmöller hoopt dat de Kamer de aanbevelingen kan overnemen. Hij suggereerde tevens om een reactie van de regering vragen.

Senator Bredenoord (D66) haalde voorbeelden uit de praktijk aan van impliciete discriminatie van studenten. Het is volgens haar de verantwoordelijk van de onderwijsinstelling om dit tegen te gaan. Hoe komt het dat kloof tussen wet en praktijk er is en wat kunnen wij er aan doen, wilde zij weten. En in navolging van Rosenmöller vroeg zij hoe de Eerste Kamer ervoor kan zorgen dat ook de Tweede Kamer en de regering hiermee aan de slag gaan. Het rapport bevat volgens Bredenoord belangrijke, maar ook verontrustende conclusies. Ze zei dat de Kamer zelf sowieso ervaringsdeskundigen en beleidsmakers kan betrekken bij het wetgevingsproces. Haar fractie is ook op zoek naar een manier voor de Kamer om de aanbevelingen te internaliseren in de werkwijze van de Eerste Kamer zodat het onderdeel wordt van elk gesprek dat wij over wetgeving voeren. Ze stelde voor om het onderwerp met regelmaat te bespreken in het reguliere commissievoorzittersoverleg. Ze vroeg de leden van de POC hoe de Kamer het werk kan prioriteren. Laat dit onderdeel worden van het inwerkprogramma van de nieuwe senatoren worden, besloot Bredenoord.

Senator Mei Li Vos (PvdA) zei dat het van belang is dat het rapport niet ondersneeuwt in alle onderwerpen van vandaag. Je wilt de samenleving bij elkaar houden en daarom is het zo belangrijk om discriminatie tegen te gaan, aldus Vos. Het gaat niet alleen om de regels zelf, maar ook om de geest erachter, citeerde zij het rapport. Maar, vroeg ze, is de commissie niet bang dat er verschillende interpretatie van de geest van de wet komt. De overheid moet volgens Vos de zorgplicht serieus nemen. Regeren is ook normeren. Ook in de Eerste Kamer moeten we scherp zijn om onbewust en bewust discrimineren tegen te gaan. We willen niet dat mensen afhaken, aldus Vos. Hoe gaat dit onderzoek daadwerkelijk leiden tot verandering in de praktijk, vroeg zij aan de commissieleden en hoe de aanbevelingen kunnen worden omgezet in de praktijk. De PvdA-fractie hoopt vooral dat de regering en het parlement hardnekkig racisme de kop in gaan drukken.

Senator Talsma (ChristenUnie) zei dat het belang van dit onderwerp geen betoog behoeft. Maar, zo zei hij, we doen het ook vanuit erkenning dat we niet alleen beschouwers zijn, maar ook onderdeel zijn van het wetgevingsproces als Eerste Kamer. De conclusies zijn geen rocket science maar wel belangrijk, aldus Talsma. De letter en de geest van de wet kunnen toch niet zonder elkaar, vroeg hij. Volgens Talsma is de door de commissie voorgestelde menselijke maat niet onfeilbaar. Het kan wel ten goede worden aangewend, zoals bij selectiecommissies. Over de door de commissie voorgestelde Discriminatie Effectrapportage vroeg hij aan de commissieleden of zo'n effectrapportage door de Eerste Kamer nog wel effectief is, zo aan het einde van het traject. Kan dat niet beter aan het begin, bij de internetconsultatie of door de Raad van State, vroeg Talsma. Hij wees er op dat de wetgever niet één actor is, maar een combinatie van actoren. De Eerste Kamer is daar slechts één van en bovendien aan het einde van het wetgevingstraject, besloot hij.

Senator Lucas Vos (VVD) hield tijdens het debat zijn maidenspeech. Hij citeerde Comenius die schreef: "Wij zijn alle burgers van één wereld." Leven naar de visie van Comenius is echter nog steeds niet mogelijk. Het tegengaan van discriminatie lukt niet genoeg, aldus Vos. Elk individu maatwerk geven zou het beste zijn, volgens hem, maar zo werkt het in de praktijk niet. We moeten als wetgevers niet alles dichttimmeren en ook vertrouwen op de uitvoeringsorganisaties. Wel kunnen we het zo inrichten dat de kans op discriminatie zo klein mogelijk is, zei Vos. Hij vroeg wel of het afwegingskader voldoende is, hoezeer de VVD-fractie het eens is met het afwegingskader. De VVD denkt het niet. Hij vroeg hoe de Kamer ervoor gaat zorgen dat dit rapport effect krijgt, en de gevoelde afstand wordt overbrugd. Internetconsultaties zijn onvoldoende, zei Vos. Hij ging ook in op de evaluatie van de POC zelf, ook met het oog op toekomstige POC's. Het is een grote uitgave geweest. Hij besloot met de vraag hoe de Kamer ervoor kan zorgen dat dit geen leeg democratisch proces zal zijn. Als je dit aan anderen vraagt moet je dit zelf ook doen, aldus Vos.

Senator Van Dijk (SGP) zei dat mensen rechtvaardig en waardig moeten worden behandeld. Het antwoord op de vraag wat discriminatie is, is lastig. Van Dijk vroeg naar aanleiding van de definitie van discriminatie van de commissie of er vaak niet gewoon sprake is van belediging. Verwachten we niet te veel van regelgeving, zei Van Dijk. Door het hele rapport heen is er spanning tussen wetgeving en maatwerk, constateerde hij. Hij vroeg zich af hoever de verantwoordelijkheid van de overheid strekt. Bij discriminatie speelt altijd de wisselwerking tussen vrijheid en gelijkheid een rol. Krijgen we niet steeds meer indeling in hokjes? Wordt het daarmee wel verdraagzamer in Nederland en tussen groepen, vroeg Van Dijk. Hij wees er verder op dat de commissie veel verwacht van de overheid en van rapportages. Hoe uitvoerbaar is dat, wilde hij weten.

Volgens senator Doornhof (CDA) is de grondwet bij het toetsen van de rechtmatigheid van wetgeving in de Eerste Kamer vaak de toetssteen. Hij noemde het rapport 'behulpzaam'. Hij vroeg aandacht voor de door de commissie in het rapport aanbeveling 'eenvoud'. Hij onderschreef het belang van minder complexiteit in regels en uitvoering. Het zou volgens Doornhof heel goed zijn als het rapport ook in handen van de Tweede Kamer komt. Maar nog beter zou het zijn als het in de fase vóór de parlementaire behandeling komt, dus graag ook bij de regering, aldus Doornhof.

Senator Raven (OSF) zei dat discriminatie berust op vooroordelen. Dat is een moeilijk te bestrijden veenbrand. Discriminatie is volgens hem in het Nederlandse parlement inmiddels verheven tot kunst: sommige leden proberen discriminatie te normaliseren. Hij wees op de vernuftige titel van het rapport ('Gelijk recht doen') dat een positief antwoord geeft. Raven vroeg met name aandacht voor direct recht doen, dus directe bestraffing. Discriminatie is immers bij wet verboden. Vrijheid van meningsuiting is geen recht op discriminatie, zei hij. Woorden doen ertoe. Hij riep de Voorzitters van beide Kamers, van Provinciale Staten en van gemeenten op veel strikter op te treden tegen discriminerende opmerkingen in debatten.

SP-senator Gerkens sprak ook namens de PvdD-fractie. Zij zei dat in de ergste gevallen discriminatie kan leiden tot institutioneel racisme. De twee fracties missen in het rapport het fundamentele debat over hoe de kloof tussen groepen mensen in de afgelopen jaren is vergroot door overheidshandelen. De koek die is te verdelen wordt steeds kleiner en bepaalde groepen vallen buiten de boot, aldus Gerkens. Een minderheid probeert in toenemende mate de ongelijkheid in de samenleving te vergroten. Ze wilde weten of de commissie haar mening deelt dat de samenleving hierdoor polariseert. Het bevorderen van tweedeling vergroot discriminatie, aldus Gerkens. Het is volgens haar van belang om eerst de ongelijkheid in de samenleving bestrijden. Over het algemeen worden wetten en uitvoeringsregelingen niet gemaakt en beoordeeld door mensen die geen HBO- of WO-opleiding hebben, of ervaringsdeskundig zijn. Er is een cultuuromslag nodig, zei zij. Gerkens wees tot besluit op Artificiële Intelligentie en algoritmes en dat hiermee rekening moet worden gehouden bij wetten die eraan zitten te komen.

Senator Van Rooijen (50PLUS) ging in op leeftijdsdiscriminatie. Dat is voor zijn partij één van de meest schrijnende vormen van discriminatie: leeftijdsdiscriminatie op de arbeidsmarkt. Structurele uitsluiting op de arbeidsmarkt is een hardnekkig probleem. Hoe denkt de commissie hierin een verandering te kunnen brengen, vroeg hij.

Ganzevoort zei dat de overheid een essentiële taak heeft in het rechtdoen aan mensen. Gelijke rechten zijn belangrijk, maar het gaat ook om recht doen. De commissie heeft gemerkt dat dat recht dóen te veel wordt uitgesteld, terwijl het gelijk moet wanneer mensen discriminatie ervaren. De wetgever kan heel veel doen. Wetten alleen lossen het probleem niet op. Daar is meer voor nodig. Sanctioneren alleen lost het ook niet op.

Over het afwegingskader zei Ganzevoort dat het ene aspect, bijvoorbeeld eenvoud, niet los kan worden gezien van het ander. Het gaat om de combinatie van de verschillende aspecten van het afwegingskader. De commissie hoopt dat ook anderen, zoals de Tweede Kamer en de regering, dit afwegingskader gaan gebruiken. De commissie heeft voor nu vooral gekeken naar wat de Eerste Kamer zelf kan doen. Zo is het van belang dat deze aanbevelingen ook worden overgedragen aan de nieuwe Eerste Kamer die in 2023 wordt gekozen.

We moeten niet de verwachtingen te hoog stellen dat we bij alle debatten in de toekomst naar dit kader kijken, maar we hopen wel dat we hiermee iets op tafel leggen waar we met z'n allen iets aan hebben, aldus Ganzevoort.