Senaat sluit zelfevaluatie toeslagenaffaire af

De gewijzigde motie-Koole c.s. verzoekt de Eerste Kamervoorzitter de nadere uitwerking en mogelijke implementatie van de vijf aanbevelingen van de werkgroep Zelfevaluatie Toeslagen, voor zover niet reeds belegd bij bestaande werkgroepen of commissies, te laten onderzoeken door de tijdelijke Commissie Actualisering Reglement van Orde (CARO), de Huishoudelijke Commissie en/of een speciaal hiervoor in te stellen werkgroep, en daarbij de samenhang met de aanbevelingen inzake anti-discriminatiewetgeving alsmede de gewenste doenvermogentoets te betrekken.

De motie-Koole c.s. verzoekt de Eerste Kamervoorzitter ervoor te zorgen dat alle rapporten van de Nationale Ombudsman ter kennis worden gebracht van de leden van de Eerste Kamer en dat jaarlijks een gesprek plaatsvindt met de Nationale Ombudsman en leden van de relevante Kamercommissies over de rapporten van de Nationale Ombudsman.

De motie-Verkerk c.s. verzoekt de regering een robuuste, handzame en gevalideerde toets te ontwerpen op doenvermogen door de burger van (fiscale) wetsvoorstellen.

De fractiewoordvoerders gingen 27 september tijdens hun eerste termijn uitgebreid in op de conclusies en aanbevelingen uit het rapport. De conclusie dat de Eerste Kamer onvoldoende oog had voor de problemen die uiteindelijk de toeslagenaffaire veroorzaakt hebben, werd door hen onderschreven. Verschillende Kamerleden pleitten ervoor om bij het toetsen van wetsvoorstellen meer aandacht te besteden aan de uitvoerbaarheid. Ook erkenden zij dat het opvolgen van zogeheten toezeggingen onvoldoende is geweest, en dat er weinig kritisch is omgegaan met evaluaties van de uitvoering van wetten.

Sommige leden pleitten daarom voor uitbreiding van de ondersteuning van de Kamerleden, anderen waren van mening dat het vooral de taak van de leden zelf is hier scherper op te letten.

De Kamerleden waren tot slot eensgezind dat de behandeling van het jaarlijkse Belastingplan in één keer niet langer wenselijk is. Zij pleitten ervoor dat fiscale voorstellen afzonderlijk worden beoordeeld en niet pas aan het einde van het kalenderjaar, zodat per voorstel een afweging kan worden gemaakt. Nu komt het voor dat de Kamer onder tijdsdruk - vlak voor het begin van het kalenderjaar waarin de belastingvoorstellen moeten worden ingevoerd - 'ja' tegen het hele pakket zegt, omdat de leden willen voorkomen dat goede voorstellen komen te vervallen als ze tegen het hele pakket stemmen vanwege één slecht voorstel. De Kamer heeft hiertoe al eerder moties aangenomen, in 2015 van oud-senator Hoekstra en in 2020 van oud-senator Sent, en recent nog van senator Van Rooijen.

Senator Recourt ging vervolgens op 4 oktober namens de werkgroep in op de vragen van de Kamer. De werkgroep zit volgens hem niet in het debat om de eigen aanbevelingen te verdedigen, maar op te halen hoeveel weerklank die aanbevelingen vinden in de Kamer.

Recourt zei dat de volksvertegenwoordiging het belang van de burger dient, maar dat in het geval van de toeslagenaffaire dat belang enorm geschaad is waardoor er een groot wantrouwen is ontstaan naar het parlement toe. "Als we hier lessen uit trekken, dan kunnen we het vertrouwen van de burger proberen te herwinnen," zei Recourt. Hij noemde een aantal stappen die de Eerste Kamer kan zetten om het vertrouwen te herwinnen. Recourt wees erop dat de kwaliteit van iedere organisatie wordt bepaald door de kwaliteit van de mensen in de organisatie. De werkgroep riep de fracties dan ook op hiermee rekening te houden bij het samenstellen van de kandidatenlijsten voor de Eerste Kamerverkiezing op 30 mei 2023.

Daarnaast kan de Eerste Kamer zich beter verhouden tot de Tweede Kamer door bijvoorbeeld te kijken naar de manier waarop de Tweede Kamer een wet heeft behandeld. Als de Tweede Kamer haar rol bescheiden, dan wel te bescheiden heeft vervuld, zal de Eerste Kamer eerder of intensiever een wet behandelen. Recourt wees er verder op dat de behandeling van een wet in het parlement ook deel uitmaakt van de wetgeving. Rechters kijken daar naar voor uitleg van de wet. "We hadden meer oog moeten hebben voor het onvermogen van burgers om uitvoering te geven aan regels," zei hij.

In de toeslagenaffaire is gebleken dat algoritmen een rol speelden bij het vergroten van de schade die de ouders is toegebracht. In dat licht wees Recourt erop dat algoritmen en artificiële intelligentie een steeds grotere rol gaan spelen bij de uitvoering van beleid. Daarom moeten de Kamerleden hiermee steeds meer rekening houden bij het controleren van wetgeving, aldus de werkgroep. Recourt ging verder in op de gevolgen die de politieke fragmentatie heeft voor de behandeling van wetgeving. Een idee zou kunnen zijn om met rapporteurs te werken, één van de oppositie en één van de coalitie, die zich in een wetsvoorstel verdiepen waarbij de techniek van een wetsvoorstel boven de politiek gaat.

In reactie op de voorstellen van de Kamer om wetten niet langer in één pakket te behandelen, zoals het Belastingplan, zei Recourt dat het ook aan de Kamer zelf is om door te zetten en als uiterst redmiddel te zeggen dat het een pakket niet in behandeling neemt totdat de wetsvoorstellen afzonderlijk zijn ingediend. Verder is het volgens de werkgroep van belang dat er een gedegen inwerkprogramma komt voor nieuwe Kamerleden en voor commissievoorzitters. Bij 44 nieuwe leden zoals na de Eerste Kamerverkiezing van 2019 het geval was, lekt er veel kennis en ervaring weg, aldus Recourt.

Bovendien is er volgens de werkgroep sprake van een informatieoverload . De griffie, de ambtelijke ondersteuning van de Kamer zal altijd neutraal moeten opereren. De griffie kan in zijn algemeenheid advies geven over de rechtmatigheid van een wetsvoorstel, maar bij een verzoek om ruimere advisering zou de griffie in politiek vaarwater kunnen komen. Bij verdere politieke ondersteuning komt uitbreiding van de fractieondersteuning in beeld.

Tijdens het vervolg van het debat over de rol van de Eerste Kamer in de toeslagenaffaire op 8 november zijn drie moties ingediend. Eén motie vraagt aan de Kamervoorzitter om de aanbevelingen van de werkgroep verder uit te werken, een tweede motie wil jaarlijks met de Nationale Ombudsman spreken over zijn rapporten, en een derde motie vraagt de regering om een toets te maken die wetsvoorstellen beoordeelt of rekening wordt gehouden met het doenvermogen van de burger.

Het doel van het onderzoek was het evalueren van de behandeling van toeslagenwetgeving door de Eerste Kamer in de jaren 2003-2019. De plenaire en schriftelijke behandeling van wetsvoorstellen, toezeggingen, evaluaties en rapporten is hiervoor doorgenomen. Tevens is bekeken in hoeverre de Eerste Kamer signalen van misstanden heeft ontvangen en opgepakt.

De werkgroep concludeerde dat de problemen die uiteindelijk de toeslagenaffaire veroorzaakt hebben destijds niet voldoende op de radar van de Eerste Kamer stonden. De Kamerleden controleerden wel op de rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en andere facetten van de behandelde wetsvoorstellen, maar ze hadden daarbij onvoldoende aandacht voor de punten die er, achteraf gezien, het meest toe deden. Zorgen rondom wat tegenwoordig benoemd wordt als 'doenvermogen' van ouders werden regelmatig niet opgepakt en ook problemen bij de Belastingdienst werden niet diepgaander onderzocht.

Er werden wel zorgen geuit, die met de kennis van nu, de vinger precies op de zere plek legden. Vaak kregen wetsvoorstellen bij de eindafweging echter het voordeel van de twijfel en werden ze door een politieke meerderheid aanvaard. Die politieke eindafweging stond met name in de periode 2012-2014 sterk in het teken van het saneren van de overheidsfinanciën, waarbij het aanpakken van fraude breed gesteund werd. Bij het onderzoek is opgevallen dat de Kamer verkregen toezeggingen snel uit het oog verloor, in het bijzonder na een Kamerwisseling, waardoor toezeggingen soms onterecht als uitgevoerd werden gekwalificeerd. Evaluaties die de Kamer ontving werden niet in behandeling genomen.

Naarmate de tijd vorderde kreeg de Kamer echter meer aandacht voor het burgerperspectief. Er werden gaandeweg meer evaluaties uitgevoerd en ook werden er toezeggingen aan bewindslieden ontlokt die de aandacht voor de burger laten zien. De aandacht voor het 'doenvermogen' van de ouders kwam in latere jaren meer in beeld. Met 'doenvermogen' wordt bedoeld dat burgers een wet niet alleen kennen, maar ook kunnen (definitie WRR). Anders gezegd, het vermogen om een plan te kunnen maken, in actie te komen, acties vol te houden en met tegenslag om te gaan (definitie UWV).

Op basis van deze conclusies is door de leden van de werkgroep een aantal aanzetten tot verbeteringen voor de behandeling van wetgeving geformuleerd. Ten eerste wordt een intensievere toets op de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen voorgesteld. Ten tweede wordt gepleit om de 'landing' van een wet bij lagere overheden en uitvoeringsinstanties te (laten) evalueren en deze evaluaties meer aandacht te geven in de Kamer. Ten derde wordt er aangeraden om een verkregen toezegging kritischer te beoordelen wanneer een bewindspersoon stelt dat deze is nagekomen. Ten vierde zou het burgerperspectief vergroot kunnen worden binnen de Eerste Kamer.

Opvolging en concretisering van deze aanbevelingen vraagt mogelijk andere inzet van Kamerleden en hun ondersteuning. Om daar een goede maat in te vinden, raadt de werkgroep aan na te denken over de rolopvatting van de Kamer gelet op haar grondwettelijke taak, ook in verhouding tot de Tweede Kamer, en de noodzaak van voldoende (ambtelijke) ondersteuning hierbij.