Behandelfase Eerste Kamer: behandeling in Eerste Kamer afgerond.

document Europese Commissie

COM(2006)331, d.d. 28 juni 2006

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Op 27 maart 2007 heeft de commissie aangegeven op de hoogte te willen worden gehouden van eventuele ontwikkelingen met betrekking tot de passerelle-bepaling.

Op 5 september 2006 heeft de bijzondere commissie voor de JBZ-Raad, naar aanleiding van de agenda en het verslag van de Raad van 24 juli 2006, gesproken over de mededeling. De commissie acht de annotatie m.b.t. het benutten van de passerellebepalingen om over te gaan op meerderheidsbesluitvorming bij de JBZ-samenwerking wat al te summier. De commissie zou graag op korte termijn willen beschikken over de in het vooruitzicht gestelde notitie over de effecten van een overgang naar meerderheidsbesluitvorming en de modaliteiten hiervan. Hiertoe heeft de commissie op 12 september 2006 een brief gestuurd naar de minister van Justitie, de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De commissie heeft op 16 maart 2007 een antwoord van de ministers ontvangen, gedateerd op 22 november 2006.

Uit fiche vier blijkt dat Nederland een positieve grondhouding inneemt ten opzichte van deze mededeling. De regering is het ermee eens, dat de huidige JBZ-besluitvormingsprocedures vaak onnodig traag verlopen. Met het gebruik maken van de passerellen van artikel 42 EU en 67 EG dient echter zorgvuldig te worden omgegaan. Eerst zal duidelijk moeten zijn wat de eventuele effecten precies zullen zijn, vooraleer een dergelijk besluit wordt genomen. Daarnaast stelt de regering twee harde voorwaarden:

• - 

  de fundamentele elementen van de nationale rechtsstelsels moeten worden gerespecteerd; en
• - 

  de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europese Hof van Justitie bij de overheveling van onderwerpen naar de eerste pijler kan niet op zichzelf staan. Er zullen dan tevens maatregelen moeten worden genomen om de doorlooptijd van de behandeling van prejudiciële vragen op JBZ-gebied te versnellen.

Specifiek ten aanzien van de politiële en justitiële samenwerking wordt opgemerkt dat het gebruik maken van de passerellen niet de enige voorstelbare oplossing is. In elk geval dient vooral te worden ingezet op het verbeteren van de operationele samenwerking, ongeacht de verdere voorstellen met betrekking tot de besluitvormingsprocedures. Ook bij de voorstellen voor de Europolovereenkomst (omzetting in een Raadsbesluit) worden vraagtekens geplaatst door de regering. Een belangrijk nadeel is namelijk dat een Raadsbesluit geen rechtstreekse werking heeft en derhalve moet worden omgezet. Het is dan ook de vraag of de beoogde flexibelere rechtsgrond hierdoor wordt verwezenlijkt.

COM(2006)331 is een mededeling van de Europese Commissie over de uitvoering van het Haags Programma en bevat de koersbepaling voor de komende periode. De mededeling is niet bedoeld om nieuwe prioriteiten te stellen, maar om de prioriteiten zoals gesteld in het Haags Programma een meer concrete invulling te geven. De Commissie kondigt onder meer een flink aantal nieuwe maatregelen aan ter versterking van de RVVR. Hieronder een overzicht:

• - 

  Het respect voor de grondrechten zal ook de komende jaren bevorderd blijven worden, aangezien het één van de kernwaarden van de Europese Unie is. Daarnaast zal de Commissie inzetten op een verhoogd bewustzijn van het 'EU-burgerschap', onder meer door informatiecampagnes over het recht op Europese diplomatieke en consulaire bescherming. Tevens zal worden onderzocht of zogenoemde 'Euroconsulaten' kunnen worden opgericht, waar de lidstaten gezamenlijk hun consulaire diensten kunnen onderbrengen.

• - 

  Er moet een Europees asielstelsel worden opgezet met doeltreffende, geharmoniseerde procedures. Daartoe zal het bestaande juridische kader in eind 2006 worden geëvalueerd (zie ook dossier E090117). In 2007 zal vervolgens door middel van een groenboek worden bekeken welke verbeterstappen genomen kunnen worden.

• - 

  Het migratiebeheer moet zich niet enkel richten op de bestrijding van illegale migratie en mensenhandel, maar tevens op de bevordering en stroomlijning van legale migratie. De Commissie zal daarom een pakket aan maatregelen voorstellen bestaande uit een kaderrichtlijn en vier richtlijnen voor specifieke categorieën migrerende arbeidskrachten (hooggeschoolde arbeidskrachten, seizoenarbeiders, overgeplaatste personen binnen een onderneming en betaalde stagiairs). Daarnaast zullen in samenwerking met de landen van herkomst activiteiten worden opgezet om illegale migratie zoveel mogelijk tegen te gaan.

• - 

  Het wegvallen van de Europese binnengrenzen vergt tegelijkertijd een betere controle aan de buitengrenzen, onder meer door gezamenlijke visumverlening en een effectief gebruik van biometrische mogelijkheden. De Commissie zal de mogelijkheid onderzoeken om een 'trusted traveller'-systeem op te zetten, waarmee bonafide reizigers uit derde landen eenvoudiger de Unie in- en uit kunnen reizen. Daarnaast zal een verordening worden ingediend om 'snelle reactieteams' op te zetten, gecoördineerd door FRONTEX, die technische en operationele bijstand kunnen verlenen bij de grensbewaking.

• - 

  Zowel in het civiel recht als in het strafrecht is wederzijdse erkenning van groot belang. De Commissie heeft al verschillende voorstellen op dit terrein ingediend, zowel voor de fase voorafgaand aan een terechtzitting als voor de fase daarna (zie onder meer dossiers E090216, E090217 en E090218). Deze voorstellen moeten op korte termijn worden goedgekeurd én uitgevoerd. Nieuwe voorstellen zijn met name te verwachten op het terrein van het familierecht, onder andere met betrekking tot erfopvolging en eigendomsrechten van (on)gehuwde stellen.

• - 

  Uitwisseling van gegevens tussen de rechtshandhavingsautoriteiten is vooral van belang waar het gaat om mogelijke terroristische activiteiten en andere ernstige vormen van criminaliteit. In principe zou informatie die in één lidstaat beschikbaar is toegankelijk moeten zijn voor de autoriteiten in alle lidstaten (het zogenoemde beschikbaarheidsbeginsel ). De Commissie heeft een ontwerp-kaderbesluit ingediend om dit mogelijk te maken. Nieuwe voorstellen worden op korte termijn niet verwacht, maar de nu voorliggende voorstellen dienen wel op korte termijn afgehandeld te worden. Bovendien dient zorg te worden gedragen voor een hoog niveau van gegevensbescherming.

• - 

  De samenwerking tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten wordt ondersteund door Europol. Om de werking van Europol te verbeteren is volgens de Europese Commissie een meer flexibele rechtsgrond nodig. Gedacht wordt aan de vervangen van de Europol-overeenkomst door een besluit van de Raad. Daarin moet onder meer worden geregeld dat de rol van het Europees Parlement in het toezicht op Europol wordt versterkt.

• - 

  De begin 2006 gelanceerde externe dimensie voor de RVVR dient verder te worden ingevuld en uitgebouwd. De prioriteiten zijn vastgelegd en deze dienen nu in de samenwerking met derde landen te worden geconcretiseerd.

Herziening besluitvormingsprocedures

Naast de nieuwe maatregelen die de Europese Commissie in deze mededeling aankondigt, wordt ook aandacht besteed aan de toekomst van de samenwerking op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken. De afgelopen jaren is steeds vaker duidelijk geworden dat de huidige procedures voor onnodig lange en moeizame onderhandelingen zorgen. Met name het unanimiteitsvereiste leidt er toe dat vaak wordt gekozen voor de kleinste gemene deler in plaats van een ambitieuze doelstelling. De Commissie wil daarom dat er beter gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de bestaande verdragen bieden.

Tijdens het Finse voorzitterschap van de Raad in de tweede helft van 2006 zal worden onderzocht hoe de lidstaten denken over het gebruik van de 'passerelle' van artikel 42 EU-Verdrag en artikel 67 lid 2, tweede streepje EG-Verdrag. Deze bepalingen voorzien in de mogelijkheid om delen van het JBZ-beleid over te hevelen van de derde naar de eerste pijler, waardoor gebruik kan worden gemaakt van de communautaire wetgevingsprocessen. Unanimiteit is dan niet langer vereist en bovendien is er meer betrokkenheid van het Europees Parlement in de procedure. Bovendien ontstaat er dan een mogelijkheid om inbreukprocedures bij het Europese Hof van Justitie te starten indien niet wordt voldaan aan de uitvoerings- dan wel omzettingsverplichtingen. Deze aanpassing van de besluitvormingsprocedures komt ook aan de orde in de mededeling "A citizens' agenda, delivering results for Europe" (zie dossier E060082).

Naar aanleiding van de discussies onder het Finse voorzitterschap, met name tijdens de informele JBZ-Raad van september 2006, zal de Commissie met concrete voorstellen komen om gebruik te maken van de overstapbepalingen. Een definitief oordeel van de Raad hierover vereist eenparigheid van stemmen.

Europese Raad d.d. 14/15 december 2006

De Europese Raad had een korte gedachtewisseling over de wijze waarop besluitvorming op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken kan worden verbeterd. Het voorzitterschap hield een pleidooi voor het gebruik maken van de 'passerelle' bepaling in het EU-verdrag, die voorziet in de mogelijkheid van overheveling van het JBZ-beleid naar het EG-verdrag, waardoor dat beleid aan de communautaire besluitvormingsmethode onderhevig zou worden. Sommige lidstaten wezen een dergelijke overgang zonder meer af, ook omdat daarmee een voorschot zou worden genomen op de institutionele discussie die in 2007 op gang zal komen. Enkele andere lidstaten toonden zich van een dergelijke overheveling juist sterke voorstanders met name omdat het Grondwettelijk Verdrag, dat voorzag in de toepassing van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, niet in werking was getreden. Veel lidstaten namen in diverse gradaties een middenpositie in en toonden zich bereid de discussie voort te zetten en zich daarbij te concentreren op delen van JBZ-beleid die mogelijk voor zo'n overgang in aanmerking kunnen komen. Daarbij werd terrorismebestrijding diverse malen als prioriteit genoemd.

Ook Nederland stelde bereid te zijn de mogelijkheden van betere besluitvorming op onderdelen van JBZ-beleid te onderzoeken. In de conclusies is dit naar Nederlands oordeel adequaat verwoord.

JBZ-Raad d.d. 4/5 december 2006 (agendapunt B3)

De discussie over deze conclusies concentreerde zich op twee punten. Een aantal landen meende dat paragraaf 3 - waarin de opmerking stond dat onvoldoende vooruitgang was geboekt - overdreven negatief was. Terwijl andere lidstaten juist vonden dat het belangrijk is de tekortkomingen duidelijk neer te zetten. Uiteindelijk is de strekking van de passage niet aangepast, maar beperkt tot twee deelterreinen: justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking.

Ook paragraaf 7 leidde tot opmerkingen. Sommige lidstaten vonden dat door deze paragraaf ten onrechte de hele passerellediscussie weer op tafel werd gelegd, terwijl tijdens de informele Raad van Tampere duidelijk was gebleken dat veel landen hier tegen zijn. Andere lidstaten, daarentegen, betoogden dat het onderwerp verbetering van besluitvormingsmechanismen prominent op de agenda van de JBZ-Raad en de Europese Raad moet blijven. Hier is een compromis gevonden: er wordt in de nieuwe versie aangegeven dat de Raad zich met dit onderwerp zal blijven bezighouden en dat dit onder de aandacht van de Europese Raad wordt gebracht.

Tot slot gaven de drie aankomende voorzitters van de Europese Unie - Duitsland, Slovenië en Portugal aan dat zij veel aandacht zullen besteden aan bescherming van grondrechten op het gebied van de JBZ-samenwerking.

JBZ-Raad d.d. 5/6 oktober 2006 (agendapunt B3)

De discussie over de tussenbalans Haags Programma die zowel door de ministers van Binnenlandse Zaken (eerste dag) als door ministers van Justitie (tweede dag) werd gevoerd, leidde tot een volledige herhaling van de interventies die tijdens de informele Raad in Tampere naar voren werden gebracht. Er werd gesproken over de wijze waarop men de komende periode de diverse onderdelen wil behandelen. Sommige zaken worden voorgelegd aan de Europese Raad (beheer buitengrenzen, verbetering besluitvorming, Europese solidariteit immigratie en wellicht civielrecht). De discussie over de passerelle wil men tijdens de bijeenkomst van de JBZ-Raad in december behandelen, maar het ziet er niet naar uit dat er een doorbraak terzake valt te verwachten.

Informele JBZ-Raad van 20-22 september 2006

De tweede dag van deze Raad stond in het teken van de wijze waarop de besluitvorming kan worden verbeterd. Daarbij stonden de passerellebepalingen van artikel 42 VEU en artikel 67(2) VEG centraal. De standpunten liepen sterk uiteen. Het voorzitterschap gaf aan zich te beraden over de wijze waarop tijdens de bijeenkomst van de Raad van oktober dit onderwerp verder wordt behandeld.

Nederland vroeg expliciet aandacht voor de noodzaak van verkorting van de procedures bij het Hof van Justitie, indien zou worden overgegaan tot uitbreiding van de rechtsmacht op grond van artikel 67(2) VEG. Nederland nam voorts het bekende standpunt in dat gedifferentieerde toepassing van de passerelle tot de mogelijkheid behoort, maar dat dit wel zorgvuldig moest worden bezien mede in het licht van de bijzondere voorzieningen in het grondwettelijk verdrag. Daarbij verdienen uitvoering en concrete samenwerking voorrang. Harmonisatie van wetgeving ligt niet voor de hand.

Commissaris Frattini overtuigde de lidstaten niet met zijn betoog, waarin veel verwijzingen naar de wensen van de burger en de noodzaak van terrorismebestrijding waren opgenomen, en dat als strekking had dat overgaan naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming de enige oplossing is om voortgang op het terrein van de strafrechtelijke samenwerking te kunnen boeken.

Van de 20 lidstaten die het woord voerden, verklaarden zich er slechts twee onverkort voorstander, terwijl de rest een negatief of geclausuleerd positief standpunt innamen. De standpunten liepen dus sterk uiteen, maar alle delegaties hadden gemeen dat zij inhoudelijke overwegingen voor hun visie aangaven. Samengevat kunnen de tegenstanders worden ingedeeld in drie categorieën:

(a) geen passerelle, want hiermee dreigt het (draagvlak voor het) grondwettelijk verdrag ondergraven te worden;

(b) geen passerelle, want unanimiteit bij de besluitvorming is niet de oorzaak van de problemen, en;

(c) geclausuleerde voorstanders van de passerelle. Deze lidstaten bepleitten een gedifferentieerde aanpak, maar verschilden nog sterk over welke onderwerpen én de mate waarin aandacht werd gevraagd voor bijzondere voorzieningen zoals die vastgelegd zijn in het grondwettelijk verdrag (bijvoorbeeld de noodremprocedure).

JBZ-Raad van 24 juli 2006 (agendapunt B3c)

Onderhavige mededeling van de Commissie werd gezamenlijk met die van de dossiers 1.0.22, 1.0.23 en 3.0.10 aan de orde gesteld. De voorzitter merkte in zijn inleiding op dat deze onderwerpen in relatie tot het Haags Programma een belangrijke prioriteit zijn van het Finse voorzitterschap. In de geest van Tampere zal, aldus de voorzitter, de tenuitvoerlegging van het Haags programma verder worden opgepakt. Tijdens de informele bijeenkomst van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken 21-22 september a.s. in Tampere zal met name worden gesproken over de Tussenbalans van het Haags Programma.

Commissaris Frattini gaf in zijn toelichting op de vier geagendeerde mededelingen aan belang te hechten aan de uitvoering van de doelstellingen van het Haags programma. Uit het 'Scorebord plus' blijkt volgens de Commissie dat het goed gaat met de totstandkoming van Europese regelingen in de eerste pijler, maar dat de omzetting in nationale wetgeving achterblijft. Voor de derde pijler is het beeld minder gunstig.

Tot slot benoemde de voorzitter een aantal prioriteiten, welke onder Fins voorzitterschap verder zullen worden opgepakt, te weten: voorstellen betreffende het asiel- en immigratiebeleid, de samenwerking tussen de autoriteiten op dit terrein, samenwerking met Frontex en de druk op de buitengrenzen in een aantal lidstaten.

Uit de geannoteerde agenda blijkt dat de Nederlandse regering nog geen definitief standpunt heeft ingenomen over onderhavige mededeling. De regering verwijst naar haar notitie Kabinetsanalyse Europese bezinningsperiode waarin wordt gesteld dat zal moeten worden bezien in hoeverre de besluitvorming in een Unie van 25 lidstaten zou kunnen verbeteren om de gewenste voortgang in de JBZ-samenwerking te verwezenlijken. De effecten van een overgang naar meerderheidsbesluitvorming, alsmede de eventuele modaliteiten hiervan, zullen zorgvuldig in kaart moeten worden gebracht tijdens de verlengde bezinningsperiode.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 30 november 2006 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen over de vooruitgang van de EU bij de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.