Behandelfase Eerste Kamer: gepubliceerd in Europees publicatieblad.

Europees

Verordening (EG) nr. 343/2003 is op 18 februari 2003 aangenomen tijdens de Raad voor Economische en Financiële Zaken en gepubliceerd in Pb EU L50 d.d. 25 februari 2003.

document Europese Commissie

COM(2001)447, d.d. 26 juli 2001

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

Op 14 januari 2003 werd ingestemd met de ontwerpverordening, zoals vervat in 14990/02 en ASILE 15/02 (herzien).

Op 26 november 2002 werd instemming onthouden (taalversie, document te laat, definitieve tekst afwachten). De minister voor vreemdelingenbeleid en integratie wordt gevraagd of het Verdrag van Dublin wordt ingetrokken bij aanvaarding van deze verordening.

Op 8 oktober 2002 werd instemming onthouden (taalversie, definitieve tekst afwachten).

De aangeboden informatie gaf geen aanleiding tot het plaatsen van opmerkingen op 11 juni 2002.

Op 26 november 2002 werd instemming onthouden. Van Oven vroeg aandacht voor de termijn voor de behandeling van gezinnen in één lidstaat. Zes maanden is erg lang. Minister Nawijn gaf aan kortere termijnen na te streven.

De TK heeft (i.v.m. overlijden prins Claus werd AO met de bewindslieden op 10 oktober 2002 geschrapt) op alle ontwerpbesluiten die het Koninkrijk beogen te binden een parlementair voorbehoud gemaakt.

Tijdens het AO op 12 juni 2002 stelden Van Haersma Buma, Albayrak en Dittrich vragen m.b.t. dit agendapunt (4). Mw. Kalsbeek antwoordde dat Nederland geïsoleerd staat waar het gaat om het gezinsbegrip, dat Nederland breder op wil vatten dan andere lidstaten. Verder is er weinig steun om ook subsidiair beschermden onder de werking van de verordening te brengen. In hoeverre alle 'Dublin-mankementen' verholpen zullen worden zal af hangen van het verloop van de onderhandelingen. Positief is bijvoorbeeld de wijziging van 'bewijzen' in 'aantonen' (bij claim verantwoordelijkheid voor asielverzoek).

Op 22 april 2002 werd in de Tweede kamer een AO gehouden over asielbeleid, waarin, ook de BNC-fiche over deze ontwerpverordening geagendeerd stond. Het debat stond echter grotendeels in het teken van terugkeerbeleid.

Zie kamerstuk

Dit commissievoorstel is gepubliceerd na uitvoerige discussies in de Raad over gebleken problemen bij de uitvoering van de "Overeenkomst van Dublin". Ook organisaties als UNHCR, MPG, Amnesty International en ECRE zijn in de gelegenheid gesteld te reageren op een eerder werkdocument van de Commissie (SEC(2000)522, 21.3.2000).

Bovendien is een evaluatie van de praktische en juridische problemen bij de uitvoering van de Overeenkomst van Dublin gepubliceerd (SEC (2001)756, 13.6.2001). Tijdens de ER van Tampere werd de EC verzocht met voorstellen te komen voor een duidelijke en hanteerbare methode.

De verordening moet de (derde pijler) Overeenkomst van Dublin gaan vervangen en wordt gebaseerd op (eerste pijler) artikel 63, punt 1, sub a van het EG-verdrag (betekent wel dat Denemarken, Ierland en VK niet meedoen, tenzij Ierland of VK kiezen voor opt-in). I.v.m. het vastleggen van wederzijdse rechten en plichten tussen lidstaten is gekozen voor de verordening. Het EP heeft adviesrecht.

Uitgangspunten van de verordening:

• - 

  Asielzoekers daadwerkelijk toegang bieden tot procedures (waarborg behandeling door ten minste één lidstaat)
• - 

  Misbruik van asielprocedures voorkomen
• - 

  De tekortkomingen van "Dublin" verhelpen
• - 

  Systeem aanpassen aan de vorderingen bij het tot stand brengen van een ruimte zonder binnengrenzen
• - 

  Het vaststellen van de LS die verantwoordelijk is dient zo spoedig mogelijk te geschieden
• - 

  Doeltreffend instrumentarium opstellen.

Er is na discussie niet voor gekozen de verantwoordelijkheid voor behandeling van een asielverzoek te leggen bij de LS waar het verzoek wordt ingediend, omdat er nog te weinig sprake is van een geharmoniseerd asielbeleid binnen de EU, waardoor bepaalde LS'en veel populairder zijn voor asielzoekers. Dus wordt vooralsnog voortgeborduurd op de uitgangspunten van Dublin:

• - 

  De verantwoordelijkheid berust bij de LS die de grootste rol heeft gespeeld bij binnenkomst of verblijf van de asielzoeker binnen de EU, met uitzonderingsclausules m.b.t. het beschermen van gezinsverbanden.
• - 

  Het instrument heeft betrekking op mensen die een vluchtelingenstatus wensen en niet op subsidiaire beschermingsvormen (die niet geharmoniseerd zijn)

Nieuwe elementen zijn:

• - 

  Het laten voortbestaan van illegaal verblijf werkt tegen die LS'en.
• - 

  De LS die (bij wetenschap illegaal verblijf) gedurende meer dan twee maanden geen verwijderings- of legaliseringsmaatregel heeft getroffen is verantwoordelijk.
• - 

  Na zes maanden illegaal verblijf is LS verantwoordelijk (wegens tekortschieten bij bestrijding illegaal verblijf), tenzij de asielzoeker inmiddels ook minimaal zes maanden illegaal heeft verbleven in de LS waar het asielverzoek is ingediend.
• - 

  Kortere procedurele termijnen

  • - 

    Kortere termijn overnameverzoek (wordt 65 werkdagen i.p.v. zes maanden)
  • - 

    Mogelijkheid om met spoed antwoord te vragen
  • - 

    Nadere bewijsbepalingen om de verantwoordelijkheid vast te stellen.
• - 

  Langere termijnen voor de overdracht aan de verantwoordelijke LS

  • - 

    Overdrachtstermijn wordt zes maanden
  • - 

    Impliciete aanvaarding terugname bij overschrijding antwoordtermijnen
  • - 

    Bij overschrijding overdrachtstermijn wordt alsnog de LS verantwoordelijk waar het asielverzoek is ingediend.
  • - 

    Geen opschortende termijn bij beroep asielzoeker tegen overdracht.
• - 

  Bepalingen over de eenheid van het gezin.

  • - 

    AMA's dienen (indien van toepassing) terecht te komen in een LS waar zich reeds een volwassen familielid bevindt.
  • - 

    Indien een gezinslid reeds in een asielprocedure zit (dus niet meer in de ontvankelijkheidsprocedure), worden nareizende gezinsleden ook aan deze LS toegewezen.
  • - 

    Hardheidsclausules tegen letterlijke toepassing van de tekst waardor gt te komen ezinsleden van elkaar gescheiden zouden moeten worden.
• - 

  Samenwerking tussen LS'en bij gegevensuitwisseling

  • - 

    Maximale termijn van een maand voor gegevens uitwisseling
  • - 

    Bij persoonsgegevens geldt richtlijn 95/46/EG
  • - 

    Verplichting LS'en om voldoende geld ter beschikking te stellen aan de uitvoerende diensten
  • - 

    Mogelijkheid bilaterale administratieve regelingen
• - 

  Bij de slot en overgangsbepalingen wordt o.m. voorgesteld een regelgevend comité in te stellen om de EC bij te staan bij de uitwerking van uitvoeringsmaatregelen (regels bewijsvoering, uitvoering overdracht en ontwerpen standaardformulieren)

De verordening vergt wel dat de LS'en ook overeenstemming bereiken over andere commissievoorstellen die nu in onderhandeling zijn (over procedures bij toekenning vluchtelingenstatus en over lijst visumplichtige landen).

Tenslotte de opmerking dat de non-discriminatiebepaling in deze verordening is gebaseerd op artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (waarmee dit niet-bindende Handvest meer waarde krijgt!).

Blijkens het verslag van de Raad van 28/29 november 2002 is men het vrijwel geheel eens geworden (stille instemmingsprocedure). In principe is de lidstaat waar een asielzoeker als eerste binnenkomt verantwoordelijk voor de behandeling van dit verzoek. De discussie had met name betrekking op de termijn waarna deze verantwoordelijkheid moet worden overgenomen door een andere lidstaat (artikel 10).

In het verslag is gewag gemaakt van het feit dat het voorstel werd aangevuld met een overweging in de preambule inzake een efficiënte toepassing van Dublin II door Eurodac, een verklaring van de Commissie inzake herziening van Dublin II en Eurodac, alsmede een verklaring in de preambule dat Lidstaten van de Unie veilige landen zijn. Het document Asile 15/02 betreft de definitieve ontwerp-tekst van de preambule.

Er ligt tijdens de JBZ-Raad van 28-29 november 2002 een voorstel ter tafel ten aanzien van artikelen uit de hoofdstukken III, IV en V, die zien op de criteria ter bepaling van verantwoordelijkheid, de humanitaire clausule en de artikelen die zien op terug- en overnameverzoeken. Nederland is van mening dat dit in zijn geheel en in samenhang dient te worden bezien. Voor Nederland geldt dat de termijnen zo kort mogelijk dienen te zijn en dat aan sancties op overschrijding van termijnen waarbinnen claims moeten worden gelegd, waarbinnen een Lidstaat moet antwoorden op een claimverzoek van een andere Lidstaat, en hoe lang een Lidstaat er over mag doen om de asielzoeker feitelijk over te dragen wordt vastgehouden. Nederland en Italië/Griekenland hebben verhoudingsgewijs veel (en tegengestelde) voorbehouden bij de ontwerptekst.

Tijdens de JBZ-Raad van 14/15 oktober 2002 werden compromisvoorstellen besproken m.b.t. volgorde criteria illegale binnenkomst en illegaal verblijf, de humanitaire clausule en de lengte van termijnen (kort i.v.m. Eurodac) met sancties bij overschrijding.

De lidstaten met lange buitengrenzen zijn tegemoet gekomen door ze maximaal drie maanden verantwoordelijk te stellen voor illegale binnenkomst. Als een asielzoeker meer dan drie maanden in de EU verblijft is het land verantwoordelijk waar hij de meeste tijd heeft doorgebracht. De humanitaire clausule is op onderdelen wat verplichtender gesteld t.a.v. het respecteren van de familie-eenheid.

Aan de hand van een vragenlijst van het Voorzitterschap werden tijdens de JBZ-Raad van 13 juni 2002 de politieke uitgangspunten voor het verdere verloop van de onderhandelingen overeengekomen. Alleen twee zuidelijke lidstaten stelden zich op het standpunt dat verantwoordelijkheidstoedeling op basis van illegale grensoverschrijding in het voorstel geschrapt dient te worden, omdat er sprake is van een disporportionele belasting van lidstaten met een lange buitengrens. Dublin II dient volgens deze landen in samenhang te worden bezien met een oplossing voor het beheer van de buitengrenzen.

Nederland onderstreepte het belang van een beter functioneren van het Dublin-systeem; als een grote verbetering wordt gezien dat in het voorstel voor de verordening sancties voor het overschrijden van termijnen zijn opgenomen. Nederland benadrukte tenslotte dat de reikwijdte van de ontwerp-verordening dient te worden uitgebreid tot subsidiaire bescherming.

In de geannoteerde agenda voor de JBZ-Raad van 13 juni schetste de regering de opstelling t.a.v. de volgende discussiepunten

Volgorde van criteria voor de vaststelling van het verantwoordelijke land

Dit betreft de volgorde van illegale grensoverschrijding (art 10 in het Commissie-voorstel) ten opzichte van illegaal verblijf (artikel 13, en deels ook 12 in het Commissievoorstel). Lidstaten die op grote schaal te maken hebben met illegale grensoverschrijding vinden dat illegaal verblijf in de volgorde vóór illegale grensoverschrijding moet komen. Nederland is hier op tegen, omdat de verdelingssystematiek van Dublin ondergraven zou worden door de volgorde op deze manier te wijzigen.

De paragraaf, opgenomen onder 3, eerste alinea, acht Nederland echter niet opportuun. De suggestie dat lidstaten inactief zouden kunnen zijn ten aanzien van illegaal verblijf, laat zich niet rijmen met de huidige Europese initiatieven ter bestrijding daarvan. Nederland is bang dat het opwerpen van deze vraag een verkeerd signaal zou kunnen afgeven.

Bewijs

Welke vorm van bewijs is nodig voor de acceptatie van de claim van verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoek? De Commissie stelt voor het begrip "bewijzen" uit de Dublin-overeenkomst te vervangen door "aantonen". Nederland steunt dit omdat zware bewijslast de uitvoerbaarheid en de effectiviteit van het Dublin-systeem niet ten goede zal komen. Andere lidstaten willen veel hardere bewijzen zien.

Termijnen

De Nederlandse inzet is gericht op zo kort mogelijke procedures voor vaststelling van de verantwoordelijkheid en is voorstander van sancties (automatisch verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek) bij het overschrijden van de termijnen Vanwege het verbinden van sancties aan termijnoverschrijdingen, wil een aantal lidstaten de termijnen oprekken.

Reikwijdte gezinsbegrip

Nederland maakt zich sterk voor een duidelijke en dwingende bepaling voor het zoveel mogelijk bijeenhouden en bijeenbrengen van gezinsleden in het kader van de procedure. Nederland is voorstander van een breed gezinsbegrip, maar neemt op dit punt een geïsoleerde positie in. De Commissie bepleit ook een breder gezinsbegrip, gebaseerd op besluit 1/2000. Dat houdt in dat, in aanvulling op de leden van het kerngezin, ook overige afhankelijke familieleden die in het land van herkomst feitelijk behoorden tot het gezin binnen de definitie vallen (bijvoorbeeld: een grootouder of een meerderjarig kind).

De meeste landen pleiten echter voor een beperkte gezinsdefinitie: alleen het kerngezin - vader, moeder en minderjarige kinderen, met discretionaire bevoegdheid t.a.v. andere gezinsleden. Nederland tracht waar mogelijk compromisvoorstellen te doen waarmee het bijeenhouden en -brengen van gezinsleden zo goed mogelijk gewaarborgd worden.

Subsidiaire bescherming

Nederland is van mening dat de toekomstige verordening niet alleen van toepassing moet zijn op verzoeken om bescherming in de zin van het Verdrag van Genève, maar ook op aanvullende vormen van bescherming. Nederland heeft aangegeven dat een Raadsverklaring zoals bij de richtlijn over minimumnormen voor de opvang van asielzoekers een oplossing zou kunnen bieden. Deze verklaring bepaalt dat de richtlijn zonodig wordt aangepast na de inwerkingtreding van de toekomstige richtlijn betreffende de vluchtelingendefinitie en subsidiaire vormen van bescherming, en van de toekomstige richtlijn over de asielprocedure.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Het EP heeft op 9 april 2002 advies uitgebracht. Het EP wenst o.m. een amendement m.b.t. de verenigbaarheid van de termijnen en het opschortend effect van de ontwerprichtlijn over minimumnormen asielprocedures met deze verordening. Verder expliciet dat ook partners van gelijk geslacht onder de terminologie gezonslid vallen, melding in een taal die de asielzoekers begrijpen van het begin van de procedure en van beslissingen, een AMA-zaak moet ook behandeld worden in een land waar een ander familielid dan een volwassen gezinslid voor hem wil zorgen, sanctie bij fraude beperken tot fraudegevallen met een causaal verband tot het vestigen van verantwoordelijkheid voor een asielverzoek, informatieplicht m.b.t. het recht behandeling in een andere lidstaat te verzoeken o.g.v. humanitaire redenen. Opschorting wanneer wordt nagegaan of een AMA bij een gezinslid/familielid kan worden ondergebracht, een enkele clausules om voor te schrijven dat informatie slechts voor verzocht, verstrekt met het oog op het vaststellen van de verantwoordelijke staat.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Het ECOSOC heeft op 20 maart advies uitgebracht: SOC/087. Het comité vraagt o.m. aandacht voor de positie van AMA's en wenst meer referte aan mensenrechtenverdragen. Er wordt een relativerende opmerking geplaatst dat slechts 6% van de aanvragen een dublinclaim oplevert en dat men dus niet te karig moet zijn. Asielshoppem wordt beter voorkomen door asielprocedures en ontvangsvoorwaarden te harmoniseren en tot eenduidiger definities te komen.