Behandelfase Eerste Kamer: behandeling in Eerste Kamer afgerond.

document Europese Commissie

COM(2008)69, d.d. 13 februari 2008

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwante dossiers

Op 17 juni 2008 heeft de regering per brief gereageerd op de brief van de commissie voor de JBZ-raad van 8 april 2008. De commissie heeft de brief op 8 juli 2008 voor kennisgeving aangenomen.

Op 18 maart 2008 heeft de commissie voor de JBZ-Raad de inhoudelijke bespreking van het EU-migratiepakket aangehouden. Op 1 april 2008 besluit ze de regering een aantal vragen voor te leggen. Daartoe is op 8 april 2008 een brief verstuurd.

Op 20 november 2007 heeft de commissie Europese Samenwerkingsorganisaties van de Eerste Kamer op basis van het Wetgevings- en Werkprogramma 2008 van de Europese Commissie besloten het migratiepakket, waar onderhavig voorstel deel van uitmaakt, aan te merken als prioritair dossier voor parlementaire toetsing.

De vaste commissie voor Justitite heeft op 18 juni 2008 een algemeen overleg gevoerd met de minister van Justitie over een drietal BNC-fiches, zie hier het verslag.

Op 20 februari 2008 heeft de staf van de commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer een notitie opgesteld met betrekking tot de behandeling van de voorstellen van de Europese Commissie op het gebied van de buitengrenzen.

Op 29 april 2008 heeft de Artikel 29 werkgroep een eerste reactie op het migratiepakket aangenomen.

De eerste reactie van de Nederlandse regering over de mededeling geïntegreerd grensbeheer is positief, zo blijkt uit fiche één. Een beter grensbeheer komt alle lidstaten in de Unie ten goede en zal helpen bij het terugdringen van illegale migratie. De aangekondigde concrete maatregelen zullen te zijner tijd op hun merites worden beoordeeld, maar vooralsnog worden geen problemen geconstateerd ten aanzien van subsidiariteit en proportionaliteit. Wel waarschuwt de regering bij voorbaat voor aanzienlijke kosten voor het opzetten en instandhouden van het door de Commissie beoogde systeem.

Het belangrijkste kritiekpunt op dit moment is dat de Europese Commissie enkel nog een toekomstbeeld lijkt te schetsen, zonder dat wordt ingegaan op de juridische, technische, organisatorische en maatschappelijke aspecten. Op dit moment ontbreken in elk geval de wettelijke kaders voor de registratie van derdelanders aan de buitengrenzen. Hierover wil de regering dan ook graag duidelijkheid krijgen. In het fiche wordt verder benadrukt, dat het definitieve ontwerp zo min mogelijk nadelige gevolgen voor de persoonlijke levenssfeer van reizigers dient te hebben. Tegelijkertijd stelt de regering een voorstander te zijn van de koppeling van een geautomatiseerd grenssysteem aan de bestaande databanken, zoals het visuminformatiesysteem en het Schengeninformatiesysteem.

Ten aanzien van het in- en uitreissysteem wordt opgemerkt dat dit inderdaad de identificatie van zogenoemde 'overstayers' kan vereenvoudigen. In de mededeling wordt echter niet ingegaan, op de mogelijke acties die hierna kunnen worden ondernemen tegen deze illegaal verblijvende personen. Op dit punt kan volgens de regering pas écht meerwaarde worden bereikt, wanneer ook de handhaving Europees wordt afgestemd.

Achtergrond

Deze mededeling stelt maatregelen voor die tot doel hebben door verbeterd grensbeheer de veiligheid van het Schengengebied te vergroten en het reizen door derdelanders te faciliteren.

De Europese Commissie signaleert drie problemen die door de huidige maatregelen met betrekking tot het EU-grensbeheer niet zouden kunnen worden opgelost:

• 1. 

  Derdelanders die geen visa nodig hebben om naar de EU te reizen, worden pas bij daadwerkelijke binnenkomst in het Schengengebied grondig gecontroleerd;
• 2. 

  Gemeenschapswetgeving biedt behoudens een enkele uitzondering (grensbewoners) - geen rechtsgrondslag om bepaalde categorieën reizigers aan vereenvoudigde grenscontroles te kunnen onderwerpen;
• 3. 

  Voor het Schengengebied bestaat geen systematische registratie van en controle op het in- en uitreizen van derdelanders. Dit bemoeilijkt de aanpak van derdelanders van wie het visum is verlopen en die het Schengengebied nog niet hebben verlaten.

Voorgestelde maatregelen

De Europese Commissie stelt daarom een aantal mogelijke maatregelen voor:

• - 

  Vereenvoudiging van de grenscontroles voor bona fide derdelanders. Derdelanders (wel én niet visumplichtig) zouden zich op vrijwillige basis kunnen onderwerpen aan een screening voorafgaand aan het binnenreizen van het Schengengebied om in aanmerking te kunnen komen voor de status van "geregistreerde reiziger". Bij de te stellen eisen kan worden gedacht aan een betrouwbare reisgeschiedenis, voldoende bestaansmiddelen en het bezit van een biometrisch paspoort. Bij de buitengrenzen van het Schengengebied zouden deze "geregistreerde reizigers" versneld moeten worden afgehandeld via geautomatiseerde poortjes aan de hand van biometrische identificatie- en verificatiemiddelen (zoals gezichtsherkenning en vingerafdrukken), zonder directe tussenkomst van grensbewakers. Dit zou het reizen door derdelanders vergemakkelijken, het EU-imago van openheid en gastvrijheid versterken, de kosten van grenscontroles drukken en grenspersoneel vrijmaken voor een gerichtere inzet van controles;
• - 

  EU-burgers en anderen op wie het vrij verkeer van personen van toepassing is, zouden op vrijwillige basis gebruik moeten kunnen maken van de op biometrische identificatie- en verificatiemiddelen gebaseerde, geautomatiseerde poortjes bij de buitengrenzen van het Schengengebied. In dat geval mogen op grond van de Schengen Grenscode - het SIS (Schengen Informatiesysteem) en nationale databases alleen steekproefsgewijs worden geraadpleegd. De lidstaten worden bovendien aangespoord na te denken over de noodzaak van systemen voor geautomatiseerde grenscontroles voor EU-burgers;
• - 

  Een geautomatiseerd registratiesysteem voor het Schengengebied van tijd en plaats van binnenkomst en vertrek van derdelanders (wél en niet visumplichtig), om illegaal verblijf op te sporen en te ontmoedigen en om informatie te verkrijgen ten behoeve van toekomstig visabeleid over reisbewegingen en herkomst van derdelanders die langer blijven dan is toegestaan. De biometrische gegevens voor visumplichtigen worden verzameld bij aanvraag van het visum, voor niet-visumplichtigen bij eerste binnenkomst in het Schengengebied of bij de aanvraag van de "geregistreerde reiziger"-status;
• - 

  Een alerteringssysteem voor de bevoegde nationale instanties wanneer de verblijfsduur van een derdelander met een kort verblijf (tot 3 maanden) is verstreken en geen uitreis is geregistreerd.
• - 

  Een onderzoek naar de introductie van een zogenaamd Electronic System of Travel Authorisation (ESTA) voor derdelanders zonder visumplicht, mede met het oog om het aanvragen van de status van "geregistreerde reiziger". Hierover zal de Commissie in 2009 aan het Europees Parlement en de Raad rapporteren.

Voor een aantal van deze maatregelen zou de Europese wet- en regelgeving moeten worden aangepast. De Schengen Grenscode zou gewijzigd moeten worden om de volgende maatregelen mogelijk te maken: (1) de vereenvoudigde controle van derdelanders met de status van "geregistreerde reiziger", (2) de systematische registratie van de in- en uitreis van derdelanders en (3) de verplichte afname van biometrische gegevens voor derdelanders zonder visumplicht om in en uit het Schengengebied te reizen.

Uitvoering

De Europese Commissie verwacht dat een in- en uitreisregistratiesysteem voor alle derdelanders met een kort verblijf in 2015 operationeel zou kunnen zijn. 2019 wordt genoemd als jaar waarin alle EU-burgers zouden kunnen beschikken over een paspoort met twee biometrische identificatie- en verificatiemiddelen (gedigitaliseerde pasfoto en vingerafdrukken), maar voor die tijd zouden EU-burgers al op vrijwillige basis gebruik kunnen maken van de geautomatiseerde poortjes aan de buitengrenzen van het Schengengebied.

In maart 2008 zal de Europese Commissie een ambtelijk working paper publiceren waarin de technische aspecten van de implementatie van genoemde voorstellen nader worden besproken. De Europese Commissie zal voorts nagaan in hoeverre VIS (= het Visum Informatiesysteem) kan worden aangepast om ook de inreis- en vertrekgegevens van derdelanders met visumplicht op te slaan. Ook gaat zij na in hoeverre er een apart systeem nodig is voor het "geregistreerde reizigers"-systeem. Ook zal onderzoek worden verricht naar de mogelijkheid van introductie van ESTA. Tot slot zal zij de kosten nader in beeld brengen. De kosten die de lidstaten eventueel zouden moeten maken, zouden kunnen worden gefinancierd uit het Fonds voor de Buitengrenzen. Voor derde landen zouden geen kosten ontstaan.

Informele JBZ-Raad 15 en 16 januari 2009 (agendapunt 2)

Blijkens het verslag is dit agendapunt door de Raad gesproken m.b.t. de uitbreiding en verdere ontwikkeling van de huidige technologieën op het gebied van grenscontrole, migratiebeheer en asielbeleid. In de discussie kwamen onder andere de vragen aan bod of biometrie uit paspoorten kan worden gebruikt voor de controle van de buitengrenzen en of het wenselijk is om het EURODAC systeem met vingerafdrukken van asielzoekers ook te gebruiken voor de bestrijding van illegale immigratie, evenals voor dit laatste het nieuwe systeem van statistieken. Tevens kwamen de recente voorstellen van de Europese Commissie voor een effectieve en doeltreffende toepassing van nieuwe technologieën bij een geïntegreerd grensbeheer aan de orde.

Er bleek brede steun bij de lidstaten te bestaan voor de richting van de voorstellen van de Commissie die op dit moment nader worden uitgewerkt. De lidstaten ondersteunden dat nieuwe technologieën, zoals biometrische identificatiemiddelen en gegevens, gebruikt moeten worden om de huidige uitdagingen op het gebied van een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen alsmede ongewenste migratie, effectief aan te pakken.

In dit verband werd ten aanzien van biometrie in reisdocumenten gesteld dat dit uiteindelijk zou moeten kunnen leiden tot automatische grenspassage voor EU-onderdanen, waardoor de mobiliteit van deze groep wordt verbeterd en gefaciliteerd. Door differentiatie in de passagiersstromen kan de focus van de grenscontrole met name worden gelegd op die passagiers met een hoger risico. Bepaalde groepen onderdanen van derde landen, waarvan de biometrische kenmerken zijn opgenomen in reisdocumenten en die aan bepaalde criteria voldoen, zouden ook gebruik kunnen maken van de mogelijkheden van de automatische grenspassage.

Ten aanzien van de wenselijkheid van het gebruik van het EURODAC systeem en het nieuwe systeem van statistieken in de strijd tegen de illegale immigratie, werd gesteld dat de primaire taak van EURODAC de toepassing van de Dublin-verordening is en blijft, maar dat er geen bezwaar is om de gegevens op het gebied van vingerafdrukken en andere statistische informatie te gebruiken voor analyses die bijdragen aan de strijd tegen illegale immigratie.

De Commissie benadrukte in de daaropvolgende discussie over toekomstige IT-systemen dat de ervaringen uit het verleden leren dat er eerst een afgerond en definitief Europees wettelijk kader moet zijn, alvorens een aanvang wordt gemaakt met de ontwikkeling van nieuwe

IT-systemen. In dit verband werd het belang onderstreept van het binnenkort te verschijnen voorstel van de Commissie voor een IT-agentschap om zo de nodige specialistische kennis te garanderen en om zodoende de betrokkenheid van de lidstaten te waarborgen.

Staatssecretaris Albayrak gaf aan de gekozen analyse en insteek van het voorzitterschap dat er meer orde moet worden geschapen in de veelheid aan initiatieven, projecten en verantwoordelijkheden die thans het Europese landschap van informatietechnologie kenmerkt, te onderschrijven. Zij bracht in dit verband naar voren de wenselijkheid om met de EU-grenslanden (Oekraïne,Turkije) samen te werken met betrekking tot biometrie en een meer systematische controle op EU-documenten, waar men de EU (buitengrenzen) mee binnenkomt.

JBZ-Raad 5/6 juni 2008 (agendapunt 2x)

Op 12 maart jl. vond de ministeriële conferentie genaamd "Challenges of the EU External Border Management" in Brdo pri Kranju te Slovenië plaats. Centraal stonden de volgende drie onderwerpen, welke gelieerd zijn aan de drie Mededelingen van de Commissie over grensbeheer, te weten de toekomst van Frontex, toekomstige uitdagingen op het gebied van EU-grensbeheer en de toepassing van nieuwe technologieën voor de surveillance van de EU-buitengrenzen (Eurosur).

Naar aanleiding van de discussie over voornoemde onderwerpen heeft het voorzitterschap Raadconclusies opgesteld, waarover overeenstemming is bereikt. In de Raadsconclusies worden kaders geschetst voor wetgevende- en beleidsinitiatieven van de Europese Commissie. In de Raadsconclusies wordt onder andere gesproken over het opzetten van een Europees surveillancesysteem, een in- en uitreissysteem, geautomatiseerde grenspassage, het ontwikkelen van een geregistreerd reizigersprogramma en het professionaliseren van Schengenevaluaties. In de komende jaren worden deze doelstellingen uitgewerkt. Ook worden maatregelen voor de korte alsmede de lange termijn benoemd om de positie van Frontex te versterken.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

De Europese Toezichthouder Gegevensbescherming (EDPS) heeft op 3 maart 2008 een advies naar de Europese Commissie gezonden over het migratiepakket. Allereerst wordt scherpe kritiek geuit over het feit dat noch de EDPS, noch de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten, zijn geconsulteerd over de inhoud van de mededelingen. De EDPS vreest dat voor de Commissie gegevensbescherming minder relevant is dan de technische mogelijkheden om de migratiestromen in goede banen te leiden.

De EDPS toont zich verder bezorgd over het nieuwe grenscontrolesysteem. Dit systeem leunt zwaar op de mogelijkheden geboden door biometrie, onderwijl bepaalde groepen mensen zonder vingerafdrukken of met onleesbare vingerafdrukken uitsluitend. Daarnaast worden vraagtekens geplaatst bij de kennelijke inversie van het onschuldsbeginsel. Door alle burgers te screenen lijkt de Commissie bij voorbaat uit te gaan van de mogelijkheid dat zij de wet zullen overtreden. Ook uit het feit dat alleen frequente reizigers in aanmerking komen voor de positie van "bona fide reiziger", zou kunnen worden afgeleid dat alle andere reizigers zonder meer "mala fide" zijn.