Behandelfase Eerste Kamer: behandeling in Eerste Kamer afgerond.

document Europese Commissie

COM(2004)328, d.d. 28 april 2004

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwante dossiers

Op 1 april 2008 besluit de commissie voor de JBZ-Raad de regering een aantal vragen voor te leggen met betrekking tot het post-Haags Programma en het EU-migratiepakket. In de brief en het antwoord van de minister wordt tevens ingegaan op het voornemen om te komen tot een Europees kaderbesluit voor procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken.

De commissie voor de JBZ-Raad geeft tijdens haar vergadering van 11 september 2007 aan graag van de betrokken bewindspersonen te vernemen hoe het Portugese voorzitterschap de behandeling van het onderhavige ontwerpkaderbesluit zal voortzetten. De commissie vraagt zich tevens af welke zes lidstaten voortgang op dit dossier blokkeren. Per brief zijn deze vragen aan de minister voorgelegd.

Op 5 juni 2007 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 17 april 2007 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 28 november 2006 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 30 mei 2006 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 25 april 2006 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden.

Op 29 november 2005 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden.

Tijdens de plenaire vergadering van 13 september 2007 is een motie ingediend in relatie tot onderhavig besluit. Deze is op 20 september 2007 verworpen.

De toetsing aan het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel is in fiche 5 twijfelachtig. De Nederlandse regering stelt dat het EU-verdrag geen expliciete rechtsgrondslag bevat voor harmonisatie van strafprocesrecht. Bovendien zijn minimumnormen reeds in het EVRM verdrag verankerd. Desalniettemin stelt de regering dat het voorstel gericht is op het bevorderen van wederzijdse erkenning d.m.v. het wegnemen van de verschillen die in de praktijk bij het nakomen van het EVRM aan het licht komen.

Met betrekking tot het proportionaliteitsbeginsel stelt de regering dat het gevaar van een kaderbesluit is dat harmonisatie verder gaat dan strikt noodzakelijk is voor een goede samenwerking. De regering ziet evenwel in dat voor zover het voorstel verplichtingen oplegt die overeenkomen met de voortkomende verplichtingen uit het EVRM, er geen verplichtingen opgelegd worden die verder gaan dan het EVRM.

De regering voorspelt dat de uitvoering van bepaalde bepalingen aanzienlijke financiële consequenties met zich mee zal brengen. De voorgestelde implementatietermijn lijkt volgens de regering vooralsnog niet haalbaar. De regering zal derhalve kritisch en behoedzaam zijn omtrent de uitvoerbaarheid van het voorstel en de kosten die hiermee gepaard gaan.

Nederland was één van de lidstaten die zich destijds kritisch geuit heeft over het Groenboek. De regering was van mening dat het aan de lidstaten zelf overgelaten moest worden hoe zij de minimumnormen van het EVRM uitvoerden. Toch stelt de regering dat zij het kaderbesluit 'zowel kritisch en behoedzaam alsmede constructief' zal benaderen, omdat zij inziet dat het kaderbesluit ook positieve gevolgen kan hebben op bijvoorbeeld het wederzijds vertrouwen en dat codificatie van enkele minimumnormen een positief effect kan hebben op het niveau van rechtsbescherming in de EU. Bovendien is de regering van oordeel dat onderhavig kaderbesluit minder ver gaat dan het Groenboek.

In COM(2004)328 dient de Commissie een voorstel in voor een kaderbesluit inzake de vaststelling van bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de EU. Met onderhavig kaderbesluit beoogt de Commissie gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen teneinde de rechten van verdachten in het algemeen, en de rechten van buitenlandse verdachten in het bijzonder, beter te beschermen.

Het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) voorziet reeds in een aantal procedurele waarborgen met betrekking tot strafprocedures en er worden tevens op dit gebied bepaalde rechten uiteengezet in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Toch is gebleken dat lidstaten met name bij de toepassing van het EVRM zeer uiteenlopende normen hanteren met als gevolg dat de gemeenschappelijke bescherming van de procedurele rechten binnen de Europese Unie in gevaar komt te staan. Dit heeft nadelige gevolgen voor het wederzijdse vertrouwen en de wederzijdse erkenning. Het EVRM is namelijk het belangrijkste instrument waarmee wederzijds vertrouwen bewerkstelligd kan worden.

Wederzijds vertrouwen is het vertrouwen dat regels in andere lidstaten adequaat zijn en ook op een correcte wijze worden toegepast. Op grond van dit wederzijdse vertrouwen is het beginsel 'wederzijdse erkenning' ontstaan. Wederzijdse erkenning is het principe dat een lidstaat de behandeling van een strafzaak in een andere lidstaat erkent als rechtsgeldig ondanks dat er in die lidstaat een andere procedure gehandhaafd wordt. De Commissie heeft echter geconstateerd dat het EVRM niet universeel wordt nageleefd en derhalve wederzijdse erkenning ondermijnd wordt. Teneinde dit probleem aan te pakken stelt zij voor gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen om de procedurele rechten beter te beschermen.

Naar aanleiding van een eerder gepresenteerd Groenboek (zie dossier E090215) inzake procedurele waarborgen en een openbare hoorzitting die door de Commissie in juni 2003 is gehouden, hebben sommige lidstaten negatief gereageerd op de commissievoorstellen. Zij gaven o.a. aan dat gemeenschappelijke minimumnormen zouden kunnen leiden tot een algemene verlaging van de normen en dat het EVRM reeds voorziet in gemeenschappelijke normen. Bovendien wezen deze lidstaten op problemen in verband met de rechtsgrondslag en het subsidiariteitsbeginsel. De Commissie wijst deze argumenten van de hand en stelt dat alleen op Europees niveau gemeenschappelijke normen vastgesteld kunnen worden; de vastgestelde normen van het EVRM die op nationaal niveau worden nageleefd hebben geleid tot afwijkingen tussen de normen van de afzonderlijke lidstaten.

De Commissie stelt voor gemeenschappelijke minimumnormen op (vooralsnog) een vijftal gebieden die bijzonder relevant zijn voor buitenlandse verdachten, vast te stellen:

• 1. 

  recht op toegang tot rechtsbijstand
• 2. 

  recht op kosteloze bijstand door een tolk of vertaler
• 3. 

  recht op bijzondere aandacht
• 4. 

  recht op communicatie met o.m. de consulaire autoriteiten
• 5. 

  de verdachten in kennis stellen van hun rechten (d.m.v. een schriftelijke verklaring van rechten, oftewel 'Letter of Rights')

JBZ-Raad 12 en 13 juni 2007 (agendapunt B14)

Uit het deel verslag ten aanzien van dit agendapunt blijkt dat er geen overeenstemming is bereikt. Zes lidstaten konden niet akkoord kunnen gaan met het Duitse compromis-voorstel. Daarbij werden verschillende argumenten gehanteerd. Allereerst stelden zij dat de Europese samenwerking op dit terrein bij voorkeur praktisch van aard moet zijn en zich niet zou moeten richten op het vaststellen van bindende normen. Bovendien wordt de bevoegdheid van de Europese Unie in twijfel getrokken om minimumrechten vast te stellen voor strafprocedures die op zuiver interne gevallen van toepassing zijn (dus niet enkel voor grensoverschrijdende zaken). Daarnaast werd gesteld dat het kaderbesluit overbodig is, aangezien alle lidstaten partij zijn bij het EVRM en derhalve er reeds sprake is van een gemeenschappelijk minimum aan procedurele waarborgen. Tenslotte meenden deze lidstaten dat er conflicten zouden kunnen ontstaan met (de jurisprudentie van) het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

Na de argumenten van de zes tegenstanders te hebben aangehoord kon de voorzitter niet anders doen dan vaststellen dat tijdens deze Raad geen overeenstemming kon worden bereikt over het ter tafel liggende voorstel.

Vervolgens deelde de vice-voorzitter van de Commissie Frattini mede, dat lidstaten de mogelijkheid hebben de Commissie te vragen een voorstel in te dienen voor versterkte samenwerking op dit terrein. De Franse minister van Justitie gaf vervolgens onmiddellijk aan hier een voorstander van te zijn. Door de overige lidstaten werd niet geïntervenieerd.

Uit de aanvullende geannoteerde agenda blijkt dat dit agendapunt aan de agenda van de Raad is toegevoegd. De onderhandelingen zouden naar het einde lopen en het Duitse voorzitterschap hoopt een politiek akkoord op hoofdlijnen te kunnen bereiken. Volgens de Nederlandse regering is de kans op een akkoord echter klein; de meningen zouden nog ver uiteen lopen.

Een grote meerderheid van de lidstaten is voorstander van een richtlijn met een breed bereik, om zo te laten zien dat Europa zich ook bekommert om de waarborgen voor de verdachte in het strafproces. Een minderheid van de lidstaten stelt echter geen behoefte te hebben aan een bindend besluit. Het EVRM (waar alle lidstaten aan gebonden zijn maar de EU niet) zou volstaan. Eventueel zou de Raad een resolutie kunnen aannemen om het politieke signaal af te geven dat de lidstaten de fundamentele rechten van hun verdachten respecteren.

Nederland stelt zich in de onderhandelingen flexibel op, maar heeft een lichte voorkeur voor een kaderbesluit met een breed bereik. Een dergelijk besluit kan bijdragen aan het opbouwen van vertrouwen tussen de lidstaten. Gewaakt dient te worden voor te gecompliceerde procedures.

Uit de annotatie blijkt voorts dat het Duitse voorzitterschap de afgelopen maanden verschillende compromisvoorstellen aan de lidstaten heeft voorgelegd, die echter geen van alle op voldoende steun konden rekenen. Onduidelijk is welk voorstel nu aan de Raad wordt voorgelegd.

JBZ-Raad 19 en 20 april 2007 (agendapunt B8)

De Raad slaagde er niet in om overeenstemming te bereiken over het vervolgtraject voor behandeling van dit dossier. De voorzitter concludeerde dat op basis van de discussie in de Raad de besprekingen in de betreffende Raadswerkgroep zullen worden voortgezet.

JBZ-Raad van 4 en 5 december 2006 (agendapunt B7)

De voorzitter benadrukte in zijn inleiding de politieke wil om tot een doorbraak te komen in dit dossier en legde de vraag voor aan de lidstaten te kunnen instemmen om verder te werken op basis van een bindend instrument.

Tijdens de discussie bleek de Raad nog steeds verdeeld te zijn over deze kwestie; een meerderheid sprak zich uit voor een bindend instrument betreffende procedurele rechten en een minderheid van de lidstaten die zich hier uitdrukkelijk tegen verzette. De behandeling van dit dossier zal tijdens het komende Duitse voorzitterschap worden voortgezet.

Uit de geannoteerde agenda:

Het Comité van artikel 36 (CATS) heeft zich op 10 november 2006 opnieuw gebogen over de resultaten van de onderhandelingen over het kaderbesluit procedurele rechten in de Raadswerkgroep materieel strafrecht. Het Finse voorzitterschap heeft aan CATS twee punten voorgelegd: (1) instemming met verder te werken met het oog op aanvaarding van een kaderbesluit en daarbij niet de aanvaarding uitsluiten van een op praktische maatregelen gericht instrument; (2) ermee instemmen dat de reikwijdte van de in het kaderbesluit neergelegde rechten worden omschreven overeenkomstig het EVRM, zoals geïnterpreteerd door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, zonder verwijzing naar het nationaal recht, en dat het kaderbesluit ook van toepassing is op procedures inzake het Europees Aanhoudings Bevel (EAB), uitlevering, en overlevering aan internationale hoven en tribunalen.

De standpunten van de lidstaten zijn ongewijzigd. Een meerderheid is voor een bindend instrument. Een minderheid is daar tegen en bepleit een niet bindend instrument. Een andere minderheid stelt zich flexibel op. Daartoe behoort ook Nederland.

Nu het document voor het Comité van Permanente Vertegenwoordigers en de Raad nog niet beschikbaar is, zal in de aanvullende geannoteerde agenda worden ingegaan op de punten die alsdan voorliggen.

JBZ-Raad van 1 en 2 juni 2006 (agendapunt B5)

De Raad voerde een discussie over de keuze van het instrument voor de regeling van bepaalde procedurele rechten in strafprocedures in de Europese Unie. Een aantal delegaties uit zowel het kamp dat een bindend instrument voorstaat als uit het kamp dat een niet-bindende (soft law) oplossing wil, voerde het woord zonder dat het tot nieuwe inzichten kwam.

De voorzitter concludeerde dat er weinig steun is voor een parallel instrument met het EVRM, maar er wel bereidheid is van de lidstaten om een aantal normen te garanderen en praktische kwesties te regelen. De vraag of deze aangelegenheden wel of niet in een bindend instrument moeten worden vastgelegd dient door het Comité van Artikel 36 (CATS) te worden bezien. CATS zal dan tevens moeten onderzoeken of bepaalde normen, zoals billijkheid, nog niet elders zijn geregeld.

Uit de aanvullende geannoteerde agenda blijkt dat de Nederlandse regering zich in de onderhandelingen over dit kaderbesluit flexibel blijft opstellen. De regering vindt dat de onderhandelingen moeten worden voortgezet op basis van een compromisvoorstel van het voorzitterschap, waarin een aantal basale en globaal geformuleerde rechten voor de verdachte is opgenomen.

JBZ-Raad van 27 en 28 april 2006 (agendapunt B10)

De voorzitter maakte melding van de oprichting van een ad hoc werkgroep die moet trachten de verschillen van inzicht tussen de lidstaten over een instrument betreffende procedurele rechten in strafprocedures te overbruggen. Enkele lidstaten grepen de gelegenheid aan hun standpunt dat inhoudt dat zij geen behoefte hebben aan een kaderbesluit, nogmaals uiteen te zetten. Zij stelden zich op het standpunt dat het werk van de ad hoc werkgroep niet alleen gericht moet zijn op het vinden van overeenstemming over een tekst voor een kaderbesluit. De uitkomst kan volgens deze lidstaten ook zijn een niet-bindend (soft law) instrument.

Uit de (aanvullende) geannoteerde agenda:

De onderhandelingen over het ontwerpkaderbesluit verlopen moeizaam. De belangrijkste knelpunten zijn de vraag of de huidige verdragen überhaupt een rechtsbasis voor het voorstel bieden en hoe de voorgestelde procedurele rechten zich verhouden tot het EVRM. Daarnaast rijst nog de vraag of er uitzonderingen gemaakt moeten kunnen worden voor ernstige vormen van criminaliteit (zoals terrorisme). Een aantal landen denkt dat een Raadsresolutie een interim-oplossing zou kunnen zijn. Hierin zou dan het grote belang van de verzekering van bepaalde procedurele rechten voor de verdachte kunnen worden uitgedragen. Het voorzitterschap stelt voor om een informele ad-hoc werkgroep in te stellen die zal onderzoeken of een beperkte variant van de richtlijn wel op voldoende steun kan rekenen.

Uit de geannoteerde agenda en de aanvullende geannoteerde agenda blijkt dat de Nederlandse regering nog geen definitief standpunt heeft ingenomen. De regering heeft aangegeven zich in de discussie flexibel op te stellen.

Informele JBZ-Raad 12 en 14 januari 2006 (agendapunt 2.1)

Tijdens de informele Raad bleek een groot gedeelte van de lidstaten zich achter het voorstel van het Oostenrijks voorzitterschap te kunnen scharen om een pas op de plaats te maken. Er zal een heroriëntering plaatsvinden op die procedurele rechten die bijdragen aan de versterking van het wederzijds vertrouwen en daardoor aan de praktijk van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen. Comité Artikel 36 zal onderzoek doen naar welke minimumstandaarden een toegevoegde waarde bieden ten opzichte van het EVRM.

JBZ-Raad van 1 en 2 december 2005 (agendapunt B14)

De Raad nam kennis van de voorliggende nota met betrekking tot de voortgang van het dossier betreffende het ontwerp-kaderbesluit over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures.

Volgens de geannoteerde agenda is een eerste bespreking van het ontwerpkaderbesluit voor deze Raad voorzien. De Raad zal een update krijgen over de laatste stand van zaken en zich tevens moeten uitspreken over een aantal heikele punten: de rechtsgrondslag en de subsidiariteit. De Juridische Dienst van de Raad heeft geconcludeerd dat artikel 31(1)(c) als rechtsbasis zou kunnen dienen, maar niet alle lidstaten zijn hiervan overtuigd. Daarnaast bestaat er bij verschillende lidstaten twijfel over de noodzaak van het voorstel (de subsidiariteit).

De Nederlandse regering heeft nog geen definitief standpunt ingenomen, maar stelt de onderhandelingen zowel kritisch en behoedzaam als constructief tegemoet te treden. Er zal vooral worden gekeken naar de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit en de kosten die dit met zich meebrengt.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 12 april 2005 is het verslag van de commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken aangenomen door het Europees Parlement.

Het EP vindt dat het voorstel van de Europese Commissie nog aanscherping behoeft. Zo wil het EP dat in het ontwerp-kaderbesluit wordt opgenomen, dat voorafgaand aan het afleggen van verklaringen, verdachten het recht hebben te vernemen welke feiten hun ten laste worden gelegd en waarop de verdenking is gebaseerd.

Het EP neemt een amendement aan, volgens welke niet-eerbiediging van het recht op rechtsbijstand leidt tot de nietigheid van alle nadien in de strafprocedure verrichte handelingen. Ook het verzuim een beoordeling en mededeling omtrent de kwetsbaarheid van de verdachte te doen moet, indien niet aangezuiverd, tot de nietigheid van elke nadien verrichte handeling leiden. Wanneer de verdachte dit zelf niet kan betalen, moet hem gratis rechtsbijstand worden aangeboden.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

De commissie Meijers heeft op 21 maart 2008 een notitie over onderhavig ontwerpbesluit naar de minister van Justitie gestuurd.

De commissie Meijers heeft op 5 september 2007 per brief haar bezorgdheid geuit over het feit dat er geen overeenstemming bereikt wordt over procedurele rechten in strafprocedures terwijl tegelijkertijd wel steeds meer instrumenten voor wederzijdse erkenning in strafzaken worden ingevoerd.

Op 16 januari 2007 heeft de House of Lords het rapport 'Breaking the deadlock: what future for the EU procedural rights' gepubliceerd.

Op 26 april 2006 hebben Amnesty International en JUSTICE een brief aan de voorzitter van de JBZ-Raad geschreven, waarin zij het belang van onderhavig kaderbesluit benadrukken. De Raad wordt aangespoord om zo snel mogelijk de beloften uit het Haags Programma na te komen en standaarden vast te leggen met betrekking tot de rechten van verdachten.