Een initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamer om toetsing van wetten aan een aantal grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst, mogelijk te maken, heeft in de Eerste Kamer tot een verhit debat geleid (28.331). Verschillende Eerste Kamerfracties hebben moeite met deze verandering van de Grondwet, die wordt verdedigd door Tweede Kamerlid Femke Halsema (GroenLinks). De fracties van CDA en VVD lieten doorschemeren tegen te zullen stemmen. In de fracties van SGP, ChristenUnie en PvdA zijn ook tegenstanders. Wel liet PvdA-woordvoerder Rehwinkel aan het slot van het debat weten dat hij zijn fractie zal adviseren voor te stemmen. Hij zei dat was komen vast te staan dat uiteindelijk de wetgever altijd weer op een rechterlijke uitspraak kan reageren met een wetswijziging. "De wetgever houdt het laatste woord."
Achtergond
De discussie over de toetsing van wetten aan de Grondwet, ook wel constitutionele toetsing genoemd, loopt al sinds de vaststelling van de huidige Grondwet in 1848. Sindsdien is in de Nederlandse Grondwet namelijk een bepaling opgenomen, waarin is vastgelegd dat de rechter wetgeving niet aan de Grondwet - en dus ook niet aan de daarin vastgelegde grondrechten - mag toetsen. Dit is volgens voorstanders van toetsing zeker in de huidige tijd opmerkelijk, aangezien wél mag worden getoetst aan grondrechten die zijn vastgelegd in internationale verdragen. Femke Halsema heeft daarom in 2002 een wetsvoorstel ingediend dat alle rechters alsnog de mogelijkheid geeft om wetten, bij strijdigheid met de Grondwet, in concrete gevallen niet toe te passen.
Bij de plenaire behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer, eind 2004, bleek het initiatief op een ruime meerderheid van de Tweede Kamer te kunnen rekenen. Enkel de CDA-fractie was toen tegen. Ook het toenmalige kabinet Kok-II stond positief tegenover het voorstel. Het heeft zich destijds uitgesproken voor een beperkte toetsing, mede op basis van een advies van prof. mr. H. Franken, die thans deel uitmaakt van de CDA-fractie in de senaat.
Beraadslaging op 25 november
Tot verrassing van de initiatiefneemster bleek het huidige kabinet in het debat in de senaat dinsdag 25 november naar het zich laat aanzien niet achter een beperkte toetsing te staan. Minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zei dat het kabinet vooralsnog tot de conclusie was gekomen dat 'de voordelen op voorhand niet zwaarder wegen dan de nadelen'. De minister zegde in tweede termijn wel toe, dat het kabinet een besluit van de Eerste Kamer om in te stemmen serieus zal laten meewegen bij de eindbeslissing. Als pluspunten van het initiatief-Halsema ziet het kabinet dat het de eerdergenoemde anomalie wegneemt dat rechters sinds 1953 wel wetten mogen toetsen aan verdragen, maar niet aan de eigen Grondwet. Het toenemen van de rechtsbescherming van de burger wordt ook als voordeel gezien en de mogelijkheid dat de Grondwet meer bij de burgers gaat leven. Als zwaarder wegende nadelen ziet het kabinet echter dat het primaat van de politiek als medewetgever wordt aangetast. Ook ziet het kabinet geen meerwaarde in constitutionele toetsing en vindt het toename van de rechtsonzekerheid een nadeel. Minister Ter Horst ging niet in op de constatering van fractievoorzitter Schuurman van de ChristenUnie dat het staatsrechtelijk vreemd is als de regering zonder enig debat van standpunt veranderd: van voorstander van toetsing door de rechter tot tegenstander. SP-fractievoorzitter Kox veronderstelde dat ook de PvdA-ministers thans een ander standpunt innemen dan hun PvdA-collega's in het tweede kabinet Kok.
Mevrouw Halsema betoogde dat zij geen enkele afbreuk wil doen aan het primaat van de wetgever en dat haar voorstel moet worden gezien als een aanvulling op ons rechtsstelsel. "De rechter betreedt niet het politieke domein. Zijn toetsing is juridisch van aard," zei de initiatiefneemster. In de Eerste Kamer bleken naast de leden van de CDA-fractie ook de leden van de VVD en enkele leden van de SGP- en ChristenUnie-fracties tegen de constitutionele toetsing die Halsema voorstelt. Ook in de fractie van de PvdA zouden enkele tegenstanders zijn.
Mevrouw Duthler zette namens de VVD-fractie de toon in het debat: niet de rechter maar de wetgever zelf moet het laatste woord hebben over de toepassing van een formele wet. CDA-woordvoerder Dölle toonde zich actief aan de interruptiemicrofoon. "Als het wetsvoorstel wordt aangenomen, wordt de laatste wacht bij de Grondwet afgelost.' PvdA-woordvoerder Rehwinkel, zelf voorstander van invoering van beperkte toetsing, wees op onderzoek waaruit blijkt dat in de Tweede Kamer maar twee leden 'overeenstemming met de Grondwet' als kwaliteitseis voor wetgeving hanteren. De fracties van D66, GroenLinks en SP zijn voor. "Wij zien toetsing als aanvulling op ons werk niet als uitholling ervan," betoogde SP-fractievoorzitter Kox.
Mevrouw Duthler pleitte namens de VVD-fractie voor handhaving van de machtenscheiding: een wetgever maakt de wet, een rechter past de wet toe. Tegenover het argument dat als gevolg van een toenemende verwevenheid van bestuur en wetgever de corrigerende rol van de rechter belangrijker wordt stelde zij: "De wetgever zelf is verantwoordelijk voor het invullen en handhaven van zijn autonome rol als controleur van de uitvoering. En als het knelpunt zit bij de kwaliteit van de wetgever, moet daar de oplossing worden gevonden".
Bezwaar maakte mevrouw Duthler ertegen dat het voorstel-Halsema uitgaat van gespreide toetsing. Dit houdt in dat in beginsel elke rechter het toetsingsrecht krijgt en er geen constitutioneel hof komt, zoals in andere Europese landen. De VVD zou de voorkeur geven aan geconcentreerde toetsing, omdat in dat geval de politisering van de rechtspraak in de hand gehouden kan worden. Bij gespreide toetsing zou politisering van de benoeming van rechters ook plaatsvinden, maar dan zonder enige controle. De afweging van belangen van individuen en grondrechten dient door het democratisch gekozen parlement te geschieden en niet door voor het leven benoemde rechters, aldus mevrouw Duthler.
Senator Dölle betoogde namens het CDA dat zijn fractie de voordelen van het voorstel deels niet als voordeel ziet en dat de nadelen van de gespreide toetsing te veel onderbelicht blijven. Hij wees op het argument vóór toetsing dat aanpassing van de uitleg van de grondwet gemakkelijker loopt via de rechtszaal dan via de wetgever. Dit zou de waarborgfunctie van de Grondwet ondermijnen. "Indien bijvoorbeeld de nieuwe tijden een hiërarchiering van grondrechten zouden vergen of een verdiscontering van multiculturaliteit dan blijft dat voor onze fractie een zaak van de grondwetgever en wetgever," betoogde Dölle. Volgens de CDA-woordvoerder zijn er ook geen rampen gebeurd in de afgelopen twee eeuwen waarbij de bewaking van de Grondwet bij de wetgever lag.
Senator Engels hekelde namens de fracties van D66 en OSF de partijpolitieke democratie waaraan Nederland lijdt. Engels: "De monistische cultuur, waarin wetgevende en uitvoerende macht sterk met elkaar vervlochten zijn geraakt, stimuleert in het wetgevingsproces afwegingen die worden gedomineerd door belangen van partijpolitieke opportuniteit. De meeregerende rol van coalitiefracties holt de positie van het parlement als tegenmacht van de regering vergaand uit. Er is veeleer sprake van machtsconcentratie dan machtenscheiding. En het meerderheidsbeginsel blijkt vooral een kwantitatief instrument voor machtsverwerving en machtsbehoud. In onze democratie zijn niet de kiezers de dragers van de staat en de democratie, maar de politieke partijen."
Namens de fracties van SGP en CU bracht senator Holdijk de rol van het Staatshoofd naar voren. "Voorkomen moet worden dat de koning, die bij de inhuldiging trouw heeft gezworen aan de Grondwet en daarbij beloofd heeft die te zullen onderhouden en handhaven, wetsvoorstellen bekrachtigt waarvan achteraf zou blijken dat ze op gespannen voet staan met de Grondwet."
PvdA-senator Rehwinkel vroeg nadere uitleg van de initiatiefneemster bij de stelling dat het parlement zijn leven zal beteren en dat zij als gevolg van de mogelijkheid van toetsing door de rechter zelf serieuzer zal nagaan of een wetsvoorstel wel spoort met de Grondwet. Hij herinnerde eraan dat in 1953 in de Grondwet de verplichting is opgenomen om wettelijke voorschriften buiten toepassing te verklaren als deze niet verenigbaar zijn met de een ieder bindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Sindsdien hangt de vraag boven de markt: waarom wel verdragen en niet wetten aan de Grondwet toetsen? Rehwinkel wees erop dat een deel van de fractie van de PvdA sterk hecht aan het handhaven van het primaat van de wetgever en geen toetsing van formele wetten aan de Grondwet wil toestaan. Desalniettemin adviseert Rehwinkel zijn fractiegenoten om vóór het initiatiefwetsvoorstel te stemmen.
Mevrouw Strik toonde zich namens GroenLinks een duidelijk voorstander van het initiatief-Halsema. Zij hield de tegenstanders steeds voor dat de rechter nu wél wetten kan toetsen aan internationale verdragen, zoals bijvoorbeeld het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens maar dat deze omweg veel tijd kost. Zij meent dat als alleen de nationale rechter kan toetsen aan de Grondwet, veel sneller rechtszekerheid is verkregen dan wanneer wij een aantal jaren moeten wachten op een uitspraak uit Straatsburg. De onder andere door het CDA uitgesproken angst voor een toekomstige activistische opstelling van de rechterlijke macht verwierp mevrouw Strik met klem.
De visie van Groen Links op dit punt werd onderschreven door SP-fractievoorzitter Kox. Hij bekende dat zijn fractie aanvankelijk tegen het voorstel was, omdat het 'te liberaal' werd gevonden. Maar de fractie heeft zich door de initiatiefneemster laten overtuigen, dat toetsing kan leiden tot beter werk van de wetgever zelf. "Wij moeten dit wetsvoorstel voor onszelf en het parlement als zodanig een tweede kans geven, in plaats van het nu te vroeg te laten sneuvelen. "
Kox bespeurde meerdere discrepanties in de opvattingen van fracties aan weerszijde van het Binnenhof en tussen fracties van regeringspartijen voor en na de afgelopen verkiezingen. Om die reden vroeg hij een hoofdelijke stemming aan.
Stemming op 2 december
Bij deze hoofdelijke stemming volgende week dinsdag 2 december zal blijken of het voorstel in eerste lezing een meerderheid haalt. In de voor een Grondwetswijziging vereiste tweede lezing is vervolgens in beide Kamers een tweederde meerderheid nodig.
Deel dit item: