Verslag van de vergadering van 20 mei 2014 (2013/2014 nr. 30)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 10.19 uur
Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):
Voorzitter. Graag wil ik de initiatiefnemers complimenteren met het gebruikmaken van het initiatiefrecht en met het feit dat het initiatief deze fase van de behandeling heeft bereikt. Ook wil ik de initiatiefnemers ermee complimenteren dat zij hun oog hebben laten vallen op dit thema, de klokkenluider. Het verschijnsel van de klokkenluider is niet weg te denken uit de huidige samenleving en verdient zeker aandacht. Een goede regeling is op z'n plaats in het belang van de klokkenluider en in het belang van de samenleving.
Maar dan houden de complimenten op. Mijn fractie ziet een aantal weeffouten in het voorstel, een aantal structurele tekortkomingen. Daarin staat de CDA-fractie overigens niet alleen. Zowel de Raad van State als het College van PG's, het ICC, Transparancy International, de VNG, de Raad voor het overheidspersoneel in samenwerking met de Stichting van de Arbeid, de MTZ (het markttoezichthoudersberaad), de Inspectieraad, de Vereniging van Beursgenoteerde Ondernemingen, de Stichting Expertgroep Klokkenluiders, het Adviespunt Klokkenluiders en VNO-NCW, maar ook andere, waaronder het kabinet, hebben gewezen op enkele mankementen in het voorstel. Deze zijn deels overlappend en deels niet, deels vanuit de eigen specifieke invalshoek en deels vanuit een algemeen wetgevingsoogpunt.
Wij hebben de initiatiefnemers gevraagd om te reageren op de vele kritiekpunten die wij zelf en ook anderen uit het veld naar voren hebben gebracht. Naar ons oordeel zijn zij daar wat gemakkelijk overheen gegaan. Maar gelukkig is er nu de mogelijkheid om er verder over te spreken. Ik wil mij daarbij tot een aantal hoofdpunten beperken. Ik som die zeven hoofdpunten kort op. Ten eerste: de doelstellingen van het voorstel. Ten tweede: de vermenging in het voorstel van advies en onderzoekstaken. Ten derde: de onderbrenging van het Huis voor klokkenluiders bij de Nationale ombudsman. Ten vierde: de samenloop met andere onderzoekstrajecten. Ten vijfde: het over één kam scheren van de publieke en de private sector. Ten zesde: de verhouding tot uiteenlopende initiatieven en evaluatietrajecten. Ten zevende: de rechtspositie van de klokkenluider. Ter wille van de tijd bespreek ik die slechts kort en kortheidshalve zal ik ook niet steeds verwijzen naar alle instanties die dezelfde vraagpunten opwerpen of die bepaalde bezwaren delen. Uit deze staccato-achtige benadering kan niet worden afgeleid dat het mijn fractie geen ernst is met die bezwaren.
Om met een positieve noot te eindigen, vraag ik de initiatiefnemers om een reactie op een misschien iets alternatieve insteek.
1. De doelstellingen van het voorstel. Die doelstellingen lijken op twee gedachten te hinken. Enerzijds het aan het licht brengen van ernstige maatschappelijke misstanden. Ter illustratie: de toelichting begint al met de zin "Politici kunnen problemen alleen oplossen als zij die problemen ook daadwerkelijk kennen." Anderzijds het beschermen van de klokkenluiders. Dat lijkt op hetzelfde neer te komen, maar is het toch niet. Die doelstellingen overlappen elkaar wel, maar vallen geenszins samen. Het is ons niet helemaal duidelijk wat nu vooropstaat. Hoe ernstig moet bijvoorbeeld een misstand zijn om op de beoogde voorzieningen te kunnen terugvallen? Zou de recente kwestie bij de Na, voor zover wij daar tenminste uit de media kennis van hebben kunnen nemen, nu wel of niet onder die regeling vallen? Zo nee, wat is dan de positie van de klokkenluider in die situatie? Is ervan afgezien om de "gewone klokkenluider" niet onder het voorstel te laten vallen vanwege eventuele complicaties met andere voorzieningen? Als dat het geval is, gelden die complicaties dan niet ook ten aanzien van de klokkenluiders die wel onder het voorstel vallen? Zo nee, dan kan mijn fractie zich heel goed voorstellen dat de positie van alle klokkenluiders doordenking behoeft, zeker waar het gaat om een adviesfunctie voor de klokkenluider.
Het regime van rechtsbescherming dat op dit wetsvoorstel van toepassing is, is vrij zwaar. Vandaar dat de beperking, waar overigens de Raad van State voorstander van was, tot de zwaarste gevallen ook zin heeft. Maar is de reden om de gewone klokkenluider niet onder het wetsvoorstel te laten vallen misschien gelegen in de nogal zware ontslagbescherming van dit voorstel? Kunnen de initiatiefnemers daar wat duidelijkheid over verschaffen? Hoe verhouden zich bijvoorbeeld die ontvankelijkheidscriteria tot ingangsvoorwaarden die bijvoorbeeld de Onderzoeksvraag Integriteit Overheid hanteert en straks misschien die van de Onderzoeksvraag Integriteit Marktsector?
2. De vermenging in het voorstel van de onderzoeks- en adviestaken. In het Huis zijn zowel onderzoeks- als adviestaken verenigd. Volgens de indieners is die functionele scheiding van beide taken binnen het Huis voldoende. Die inschatting deelt mijn fractie met vele anderen niet. Voor het goed functioneren van het stelsel is het nodig dat een klokkenluider absoluut kan vertrouwen op een onafhankelijke adviseur die echt alleen zijn belangen dient. Dat is niet gewaarborgd bij een huisvesting in één gebouw en bij onderbrenging van die functies in één organisatie. Zoals het kabinet ook van oordeel is, is die adviesfunctie niet eenmalig. Een klokkenluider kan op elk moment van zo'n lopend traject — dus ook na de melding en hangende een onderzoek — behoefte hebben aan echt onafhankelijk advies. Daardoor is die scheiding zo belangrijk.
3. De onderbrenging van het Huis voor klokkenluiders bij de Nationale ombudsman. Mijn fractie is niet overtuigd van de grondwettigheid van het onderbrengen van het Huis bij de Ombudsman. Zie ook de commentaren en opmerkingen van anderen in die richting. Die andere "ombudsmannen", die inmiddels wel bij de gewone Ombudsman zijn aangehaakt, zijn toch echt van een andere orde dan de voorzieningen waarover wij nu spreken. Maar afgezien van de vraag van grondwettigheid, is het ook de vraag of de Nationale ombudsman wel de geëigende instantie is voor onderbrenging van het Huis. Daar speelt dan ook weer mee dat advies-, meldings- en onderzoekstaken geconcentreerd worden.
4. De samenloop met andere onderzoekstrajecten, door inspecties, toezichthouders en het OM. In de eerdere behandeling is dit punt ook aan de orde gekomen. Ook de vele adviesinstanties roeren dit punt aan. Het is van cruciaal belang dat hier geen rechtsonzekerheid, juridische complicaties, schadeprocedures en praktische problemen ontstaan. Dit thema is naar het oordeel van mijn fractie nog niet voldoende doordacht. Moet niet een voorrang worden gedefinieerd voor sectorspecifieke toezichts- en handhavingsinstanties? En verder: voor samenloop zijn naar het oordeel van mijn fractie samenwerkingsprotocollen bepaald niet steeds afdoende. Speciaal in relatie tot het OM ligt hier nog een groot probleem dat niet bevredigend geregeld is: de verplichting van een ambtenaar die kennis heeft van een strafrechtelijk feit om dit aan te geven. Dit kan het hele voorgestelde systeem ondermijnen. In de eerdere fase is hierover onduidelijkheid blijven bestaan. Naar het oordeel van mijn fractie kan die regeling alleen bij wet worden gegeven; nog afgezien van de vraag hoe die regeling precies moet luiden.
5. Het over één kam scheren van de publieke en private sector. Naar het oordeel van mijn fractie is dit onwenselijk. De publieke en private sector verschillen op relevante punten van elkaar. Denk aan de toepasselijkheid van grondrechten, de toepasselijkheid van de Awb en de Wet Nationale ombudsman, maar ook aan kwesties als openbaarheidsregimes, concurrentiepositie en de gevolgen van onterechte reputatieschade. Het wetsvoorstel gaat met het over één kam scheren van beide sectoren en het beleggen van de onderzoeksfunctie bij één instantie hier te grofmazig mee om. In de reactie van het kabinet wordt ook melding gemaakt van mogelijke schadeclaims tegen de Staat bij ondoordachte vormgeving en over imagoschade van het Huis. VNO-NCW heeft — na het indienen van dit wetsvoorstel — zelf het initiatief genomen om met een Onderzoeksraad Integriteit Marktsector te komen. Het kan geen kwaad om die af te wachten, althans wanneer dit initiatief binnen redelijke termijn tot resultaat leidt. Daarop kan dan worden voortgebouwd. Het kan bijvoorbeeld als basis dienen voor incorporatie binnen een wettelijke regeling, eventueel na het opdoen van enige ervaring daarmee.
6. De verhouding tot lopende initiatieven en evaluatietrajecten. De evaluatie van de OIO — de Onderzoeksraad Integriteit Overheid — verschijnt binnenkort. Als ik mij niet vergis, staat deze gepland voor de eerste helft van dit jaar. Als gezegd, is er een initiatief voor de private sector in de maak. Het wetsvoorstel heeft niet zodanige haast dat de resultaten van deze uiteenlopende trajecten niet meegewogen kunnen worden. Mijn fractie acht het niet wenselijk om nu op stel en sprong een wetsvoorstel aan te nemen, zonder de resultaten van die andere trajecten even af te wachten.
7. Tot slot de rechtspositie van de klokkenluider. Die rechtspositie moet goed geregeld zijn. Maar een ontslagverbod tot één jaar na het uitbrengen van een onderzoeksrapport lijkt mijn fractie wat ver gaan. Aan de andere kant wijzen critici erop dat andere aspecten van de rechtspositie van de klokkenluider ook meer aandacht verdienen dan zij nu krijgen, zoals waarborging van de anonimiteit, geheimhouding en de relatie tot de media en dergelijke. Dit zijn allemaal cruciale zaken die om een goede regeling vragen.
Graag wil ik afsluiten met een positieve noot. Mijn fractie staat, als gezegd, op het standpunt dat een adequate klokkenluidersregeling van belang is. Die moet een heldere hoofddoelstelling hebben, institutioneel en overigens goed vorm krijgen, adequate bescherming bieden aan klokkenluiders zonder oneigenlijk gebruik uit te lokken, kwesties van samenloop met andere toezichts-, onderzoeks-, en handhavingsmechanismen goed regelen; oog hebben voor het eigen karakter van het publieke respectievelijk private domein, recht doen aan reeds opgedane ervaring en zo veel mogelijk toekomstbestendig zijn. Op dit moment en in deze context is het niet mogelijk om op al deze onderdelen nader in te gaan. Die zouden deels ook nadere studie vergen. Contouren voor een alternatieve institutionele vormgeving zijn wel te noemen. Bouwstenen daarvoor zien wij in de eerdere behandeling en in overwegingen uit de kring van de OIO.
Die contouren zijn het best te visualiseren door een vierkant dat op één punt staat. Het is soms lastig om iets wat je gemakkelijk in een schema kunt aangeven mondeling onder woorden te brengen, maar ik zal het toch proberen. De bovenste punt vormt een meld- en verwijspunt, waar een kandidaat-klokkenluider terecht kan met zijn klacht voor een onafhankelijk advies. Deze instantie, die de klokkenluider tijdens het gehele proces kan bijstaan met advies, kan een eerste ontvankelijkheidstoets doen — bijvoorbeeld als eerst de interne procedure nog openstaat — of de klokkenluider doorverwijzen. Het bestaande Adviespunt Klokkenluiders zou hiertoe kunnen worden omgevormd.
Die doorverwijzing door dat advies- en meldpunt volgt dan de schuine lijn naar links en naar rechts van beide kanten van het vierkant, ofwel aan de ene kant de Onderzoeksraad Integriteit Overheid nieuwe stijl ofwel, de lijn naar het andere hoekpunt volgend, de uitkomst van het initiatief waar VNO-NCW mee bezig is, de Onderzoeksraad Integriteit Marktsector. Volgend op de uitkomsten van elk van beide onderzoeksraden krijg je de fase van de aanbevelingen. Die zou je dan wel kunnen combineren voor de publieke en de private sector. De schuine lijnen weer naar beneden volgend tot de onderste punt. Dan kom je bijvoorbeeld bij een nieuw in te richten Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector, die nu alleen voor de openbare sector geldt, maar die dan misschien voor de marktsector toegankelijk gemaakt kan worden. Het meld- en verwijspunt "bovenaan" zou bijvoorbeeld bij een dossier dat zich niet direct leent voor doorverwijzing naar een van de andere instanties misschien wel ook nog direct naar het BIOS-nieuwe-stijl kunnen doorverwijzen als er geen zaak is maar er bijvoorbeeld wel relevante aanbevelingen kunnen volgen uit een klacht. Immers, als er op het eerste gezicht geen sprake is van een reële misstand of schending van de wet, dan nog kunnen aanbevelingen nuttig zijn.
De uiteenlopende functies van advies en onderzoek en aanbevelingen zijn in dit model strikt gescheiden. Dat is bevorderlijk voor het vertrouwen van alle betrokken partijen, er wordt recht gedaan aan de eigen aard van de publieke respectievelijk de private sector, de mogelijkheid van aanbevelingen is aanwezig ook in gevallen waarin er niet apert sprake is van een misstand of een schending van de wet. Het voordeel is dat er ook gebruikgemaakt kan worden van al opgedane expertise.
Om met deze denklijn verder te gaan, vindt mijn fractie het nuttig de evaluatie van de OIO af te wachten en ook af te wachten waar VNO-NCW mee komt. Het onderwerp "klokkenluider" vraagt om een kwalitatief goede regeling en niet om tempo boven kwaliteit, zeker omdat het een thema is dat in de toekomst in toenemende mate van belang zal zijn.
Mijn vraag aan de indieners is: achten de initiatiefnemers het voor het welslagen van wat het doel van een wettelijke regeling zou moeten zijn — te weten, een adequate bescherming van alle klokkenluiders — nodig dat er een goede en evenwichtige regeling komt die werkbaar is voor álle betrokkenen, gebruikmaakt van opgedane ervaringen, werkelijke bescherming biedt aan de klokkenluider en ruim draagvlak heeft bij de partijen die ermee moeten werken? Zijn de initiatiefnemers bereid, het voorstel op deze punten te heroverwegen?
De heer Vliegenthart i (SP):
Ik luister met veel aandacht naar collega Van Bijsterveld. Zij zegt dat kwaliteit boven tempo moet gaan. Ik denk dat iedereen in dit huis het daarover eens is. Hoe beoordeelt zij de ontstaansgeschiedenis van dit wetsvoorstel? De indieners hebben diverse malen aangegeven dat pas toen zij met een wetsvoorstel op de proppen kwamen, er dingen in beweging kwamen. Hoe reëel taxeert de senator van het CDA de mogelijkheid dat op het moment dat deze initiatiefnemers een stap terugdoen, men weer vervalt in de impasse van voor de indiening van dit wetsvoorstel?
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Ik begrijp heel goed wat de heer Vliegenthart bedoelt. Ik zie het ook heel duidelijk als een van de positieve effecten van het indienen van dit initiatief dat partijen daardoor zijn wakker geschud. Initiatieven die anders niet genomen zouden zijn, komen nu, oneerbiedig gezegd onder de dreiging van dit voorstel nu wel tot stand. Dus in die zin heeft het een katalyserende functie gehad. Daar zijn wij zeker blij mee.
Zoals ik in het eerdere deel van mijn bijdrage zei, lijkt het ons goed om te kijken wat voor initiatief er komt, mits het binnen een redelijke termijn is. Als op een gegeven moment blijkt dat de initiatieven te mager zijn of te lang uitblijven, is het gewoon zaak dat de wetgever hier direct een eigen verantwoordelijkheid neemt.
De heer Vliegenthart (SP):
Afsluitend op dit punt. Begrijp ik goed dat het CDA zegt dat het eigenlijk wel goed zou zijn wanneer de Tweede Kamer met dit wetsvoorstel daarbij in de lead is, met inachtneming van datgene wat mevrouw Van Bijsterveld zojuist heeft meegegeven?
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Ja. Kijk, er ligt nu een initiatiefvoorstel. Hoewel wij inhoudelijk een aantal grote bezwaren hebben tegen dit initiatiefvoorstel, zijn wij, zoals ik aan het begin van mijn bijdrage heb gezegd, blij met dit initiatief omdat wij het een belangrijk thema vinden. Daar geef ik de initiatiefnemers ook graag alle complimenten voor. Het heeft zeker iets losgemaakt. Je ziet nu dat er van alles en nog wat gaat gebeuren. Tegelijkertijd zijn er een aantal evaluatietrajecten, met name voor het ingaan van de OIO. Die moeten we even afwachten. Maar natuurlijk kunnen de initiatiefnemers op elk moment het initiatief weer ter hand nemen en aangeven hoe zij daarmee verder gaan. Dat idee om de bestaande en mogelijk te vormen instanties een rol te geven binnen een nieuw traject zal ook bij wet geregeld kunnen en moeten worden.
Ik was gebleven bij de vraag of de initiatiefnemers bereid zijn om het wetsvoorstel op deze punten te heroverwegen en om in te gaan op de alternatieve lijn: gebruikmaken van wat er al is. De kabinetsreactie gelezen hebbend, ga ik ervan uit dat het kabinet bovengenoemde kritiekpunten deelt en positief staat tegenover een alternatieve aanpak in de genoemde richting. Mijn vraag aan de minister is of hij dat ook kan bevestigen. Mijn fractie wacht met belangstelling de reacties af.