Verslag van de vergadering van 27 mei 2014 (2013/2014 nr. 31)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.00 uur
Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):
Voorzitter. De initiatiefnemers van dit voorstel nemen een helder standpunt in: geen ruimte meer voor de zogenaamde weigerambtenaar, niet voor de huidige, niet voor de toekomstige en zelfs niet voor de ambtenaar die voor de huwelijksvoltrekking van één concreet bruidspaar benoemd wordt. Dat kan. Ter onderbouwing van hun standpunt voeren de initiatiefnemers vier argumenten aan. Het eerste is het verzekeren dat ambtenaren van de burgerlijke stand de wet onverkort uitvoeren en bij de uitoefening van hun taken niet discrimineren, tenzij dat gebaseerd is op een wettelijk voorschrift. Het tweede argument is het herstellen van het vertrouwen in de eed of belofte die ambtenaren van de burgerlijke stand afleggen. Het derde is het juridisch waarborgen dat alle huwelijken waartegen het burgerlijk recht geen beletselen ziet in iedere gemeente kunnen worden voltrokken en het vierde argument is de handhaving van de scheiding tussen Kerk en Staat en daarmee van het uitgangspunt dat een burgerlijk huwelijk louter een neutrale overheidshandeling is, waarbij godsdienstige overwegingen geen enkele rol spelen, bij de Staat noch bij de betrokken ambtenaar.
Met deze argumenten doen zich enige problemen voor. Het laatste argument is niet aan de orde. Scheiding van Kerk en Staat en neutraliteit van de overheid spelen hier helemaal niet. Scheiding van Kerk en Staat gaat over de verhouding tussen instituties, Kerk en Staat, instituties die over en weer geen formele zeggenschap dienen te hebben in elkaars besluitvorming. Dat is een belangrijk beginsel, maar het heeft niets te maken met een individuele ambtenaar in een arbeidsrelatie met een gemeente. Neutraliteit houdt in dat de overheid zich niet met één specifieke geloofsrichting identificeert. Het betekent echter niet dat de overheid geen morele of anderszins waardegeladen overtuigingen tot uitdrukking brengt. Ter illustratie merk ik op dat zowel het niet als het wel wettelijk mogelijk maken van een huwelijk tussen personen van gelijk geslacht waardegeladen is. Geen van beide opties is in strijd met de genoemde beginselen, ook niet wanneer wij zien dat vele gelovigen juist voorstander zijn van de mogelijkheid van huwelijkssluiting tussen personen van gelijk geslacht en sommige kerkgenootschappen zelfs lang voor de wettelijke erkenning van dat huwelijk ertoe zijn overgegaan om dergelijke verbintenissen in te zegenen. Is er met de introductie van het burgerlijk huwelijk voor personen van gelijk geslacht nu strijd met de scheiding van Kerk van Staat of overheidsneutraliteit of was dat daarvoor het geval vanwege het feit dat andere religieuze richtingen en kerkgenootschappen juist geen voorstander waren van die ruimere openstelling van het huwelijk?
Laten we dit nog iets scherper stellen en polygamie als voorbeeld nemen. Zowel het wel als het niet mogelijk maken daarvan is een keuze met morele c.q. waardegeladen kanten. Het feit dat dit nu niet is toegestaan en dat ook vele religies en genootschappen afwijzend tegenover die optie staan, betekent niet dat de huidige situatie in strijd is met het principe van scheiding van Kerk en Staat of overheidsneutraliteit. A fortiori geldt dit niet voor standpunten van gemeenteambtenaren hierover, nog even afgezien van het feit dat bij zowel huwelijk als exclusief arrangement tussen personen van verschillend geslacht of als arrangement tussen personen van gelijk geslacht, als bij polygamie uiteenlopende overtuigingen bestaan, religieus en niet-religieus gefundeerd. Of zien de initiatiefnemers dit anders?
Het tweede argument is evenmin aan de orde. Van schending van een ambtseed is geen sprake. De inhoud van de ambtseed ziet hier niet op en de Raad van State heeft dit reeds duidelijk beargumenteerd.
Het derde argument, dat in iedere gemeente alle huwelijken gesloten kunnen worden waartegen het burgerlijk recht geen beletselen ziet, is reeds geldend recht. Het wetsvoorstel is daarvoor niet nodig.
Dan blijft over het eerste argument. Alle ambtenaren moeten onverkort de wet uitvoeren, maar dan alleen op het thema van dit wetsvoorstel. De initiatiefnemers gaan niet zo ver, dit in het algemeen te eisen aan ambtenaren voor alle onderwerpen, wat dan wel veel consequenter zou zijn. Het eerste argument is dan ook geen argument, maar behelst eenvoudigweg een standpunt dat nu wettelijke verankering zou moeten krijgen. Hoe moeten wij dit standpunt nu waarderen?
Ik wil nog een opmerking vooraf maken. Het huwelijk tussen personen van gelijk geslacht is een bestaande wettelijke mogelijkheid, waar mijn fractie positief tegenover staat. Maar daar gaat het hier niet over. Het voorstel betreft de wenselijke ruimte voor ambtenaren van de burgerlijke stand die een andere visie hebben op het huwelijk, namelijk als exclusieve verbintenis tussen man en vrouw. Louter vanuit dat oogpunt bekijkt mijn fractie dit voorstel.
De specifieke kwestie waarover het hier gaat, is de gelijke behandeling door de gemeentelijke overheid van ambtenaren, ongeacht hun godsdienst en de vrijheid van godsdienst- en levensovertuiging van deze ambtenaren in relatie tot hun werkgever. Niet aan de orde is de mogelijkheid van bruidsparen van gelijk geslacht om te kunnen trouwen. Die bestaat immers. Er bestaat alleen niet zoiets als een recht om door elke ambtenaar getrouwd te worden, maar dat recht bestaat voor geen enkel bruidspaar. Waarom dan alleen voor bepaalde bruidsparen wel?
Alleen in een veel verder verwijderd verband speelt het vraagstuk van gelijke behandeling van homoseksuelen in de samenleving aan de ene kant en de gelijke behandeling van trouwambtenaren aan de andere kant. Hoe dan? Bij de totstandkoming van het huwelijk voor personen van gelijk geslacht is voor trouwambtenaren met gewetensbezwaren uitdrukkelijk ruimte gelaten. Dat is ook verstandig. In een tijd waarin maatschappelijke opvattingen veranderen maar bepaald nog niet zijn uitgekristalliseerd, dreigt erkenning van deze gewetensbezwaren bij tot het vergroten van maatschappelijk draagvlak voor het huwelijk van paren van gelijk geslacht. Bij de voortdurende ontwikkeling van maatschappelijke waarden, waar minderheden veranderen in meerderheden en andersom, vervullen grondrechten een rol bij het vergroten van maatschappelijk draagvlak en het in hun waarde laten van uiteenlopende overtuigingen en het tegengaan van polarisatie. Ze fungeren in situaties als deze dus — oneerbiedig gezegd — als een soort smeermiddel van maatschappelijke verandering. Dat is voor mijn fractie een belangrijk gegeven. Dat vormt ook de sleutel voor de beoordeling van dit voorstel. Immers, een mechanische conclusie kun je niet trekken.
De initiatiefnemers nemen sterke woorden in de mond. Er zou sprake zijn van strijd met fundamentele beginselen van de rechtsorde bij het erkennen van gewetensbezwaarde ambtenaren. Wanneer daar werkelijk sprake van zou zijn, waarom hebben de indieners dan zo lang gewacht met het indienen van dit voorstel? Waarom hebben zij deze strijd met de rechtsorde zo lang laten voortbestaan?
Handelen tot de dag van vandaag de wetgever zelf en de meerderheid van de samenleving dan in strijd met de fundamentele rechtsorde? Was daar a fortiori ook sprake van al die jaren, tot voor kort, toen het huwelijk tussen personen van gelijk geslacht nog niet eens mogelijk was? Of is hier niet gewoon sprake van veranderde en nog steeds veranderende maatschappelijke waarden over seksualiteit en over het huwelijk, waar op een zorgvuldige manier naar alle partijen mee moet worden omgegaan, zeker waar meerderheden veranderen in minderheden en omgekeerd?
Waarom wordt in dit geval niet de weg gekozen die voor elk ander arbeidsconflict geldt? Nog nooit is het eerder vertoond dat vanwege veranderende maatschappelijke omstandigheden één groep bij wet categorisch van een bepaald beroep wordt uitgesloten. Mijn fractie kent daarvan geen voorbeeld en ook de initiatiefnemers kennen die niet. Voor zo'n zware maatregel moet dan wel een heel zware reden bestaan.
Maar is die er wel? Zo'n reden zou misschien nog te vinden zijn wanneer het fenomeen van huwelijk tussen personen van gelijk geslacht zwaar onder druk zou staan, bijvoorbeeld omdat er geen ambtenaren te vinden zijn in elke gemeente die bereid zijn om dit huwelijk te sluiten. Het tegendeel is echter het geval bij de brede acceptatie van het huwelijk voor personen van gelijk geslacht in de samenleving. Daarmee is het in termen van politiek paradoxaal genoeg gemakkelijker geworden om tot een verbod op de erkenning van trouwambtenaren met gewetensbezwaren te komen. Maar is dat niet de omgekeerde wereld? Grondrechten beschermen immers niet de overtuigingen van de meerderheid, maar juist die van de minderheid. Dat is waar het in een pluralistische samenleving om gaat, en niet slechts om variaties op hetzelfde.
Mijn fractie is het met de initiatiefnemers eens dat getalsmatige argumenten bij een onderwerp als dit niet doorslaggevend zijn, maar in het licht van het zojuist betoogde zijn ze toch wel relevant. Het is dan opvallend en jammer dat de initiatiefnemers geen enkele duidelijkheid hebben kunnen of willen verschaffen over getalsmatige ontwikkelingen. Daar komt bij dat er in de meer dan tien jaar van het bestaan van de mogelijkheid tot het sluiten van een huwelijk tussen personen van gelijk geslacht in de praktijk niet één geval bekend is waarbij zich in een gemeente daadwerkelijk een probleem heeft voorgedaan. Kortom: in bovengenoemde benadering van maatschappelijke veranderingen van waarden en de betekenis van grondrechten daarin heeft mijn fractie tot nu toe geen argument gevonden om de gedachten van de initiatiefnemers te volgen.
Nu weer terug naar het specifieke thema van de gelijke behandeling van de gemeentelijke ambtenaar, ongeacht zijn godsdienstige of religieuze overtuiging. Situaties van gewetensbezwaren op de werkvloer zijn altijd lastig. Een evenwichtige benadering daarvan past bij een volwassen samenleving. Voor gewone werknemers is al geruime tijd geleden een evenwichtig model uitgewerkt door de SER en de Stichting van de Arbeid voor de omgang met gewetensbezwaarde werknemers. Daarin wordt zowel recht gedaan aan oprechte overtuigingen van de werknemer als aan de gerechtvaardigde wensen van de werkgever. En dat is relevant. Is er immers niet juist een ontwikkeling gaande om ambtenaren steeds meer gelijk te stellen aan gewone werknemers? Bovendien tendeert de rechtsontwikkeling van de laatste decennia juist naar meer ruimte voor een beroep op grondrechten door ambtenaren.
Op de tegenwerping dat een categorisch benoemingsverbod van de weigerambtenaar niet in strijd is met artikel 3 van de Grondwet, dat gelijke benoembaarheid in een openbaar ambt garandeert, stellen de initiatiefnemers dat dit een kwestie is van interpretatie. Zoals eerder is gezegd, is het ook een kwestie van interpretatie of hier sprake is van een inbreuk op de rechtsorde. Die grote term nemen de initiatiefnemers in de mond. Ook die ambtenaar beroept zich immers op een fundamenteel recht.
Ik heb nog een paar vragen over de positie van de individuele ambtenaar. De initiatiefnemers hebben ook hier onder meer het beginsel van de neutraliteit van de overheid aangevoerd als argument tegen de erkenning van gewetensbezwaren. Hoe kijken de initiatiefnemers dan aan tegen de mogelijkheid van gewetensbezwaren in militaire dienst? Toegegeven: op het moment van weigeren is de betrokkene nog geen ambtenaar. Hij staat echter wel onder een wettelijke verplichting om militair ambtenaar te worden. Is de erkenning van een beroep op godsdienstige bezwaren dan ook in strijd met de neutraliteit of de scheiding van Kerk en Staat? Of is dat anders omdat ook andere soorten van levensbeschouwelijke overtuigingen voor honorering in aanmerking komen? Waarom hebben de initiatiefnemers er geen probleem mee dat bijvoorbeeld Kamerleden, die deel uitmaken van de wetgevende macht, bij de inhuldiging van de Koning om principiële redenen geen eed afleggen?
Soms wordt in discussies wel het zogenaamde "hek van de dam"-argument gebruikt. Dan worden allerlei hypothetische en meestal extreme voorbeelden genoemd die ook getolereerd zouden moeten worden wanneer in dit geval de overtuigingen van een ambtenaar gehonoreerd worden. Ook in de eerdere behandeling kwamen die aan de orde. Naar de mening van mijn fractie moeten wij concrete en reële vragen die aan de orde zijn echter niet beantwoorden vanuit extreme en hypothetische voorbeelden. Ook hier is het eerder geschetste evolutionaire model van waardeverandering in de samenleving in relatie tot grondrechten relevant. Dat gaat op ingeval van binnen de Nederlandse samenleving veranderende waardepatronen die zich concreet voordoen. Dat leidt geenszins tot een dwingende beantwoording van vragen die ver daarbuiten liggen. Zijn de initiatiefnemers het daarmee eens?
Tot slot ga ik in op drie specifieke aspecten van het wetsvoorstel: de positie van zittende ambtenaren, de toetsingsmogelijkheden van de rechter ingeval van conflicten en de positie van de buitengewoon ambtenaar voor één dag.
Allereerst kom ik op de positie van reeds zittende ambtenaren van de burgerlijke stand. Ook zij vallen onder de regeling. Mijn fractie acht dit ongewenst. Waarom is niet gekozen voor een overgangsregeling? Zijn de initiatiefnemers alsnog bereid zo'n regeling te overwegen?
Het tweede punt is de ontneming van de toetsingsmogelijkheid van de rechter. Het voorstel bepaalt dat een ambtenaar om wie het hier gaat in een procedure bij de rechter niet aan de gemeente kan tegenwerpen dat hij ongelijk behandeld is op grond van godsdienst. De bepaling behelst dus een verbod van de rechter om een toetsing aan een grondrecht uit te voeren, ofwel om een grondrechtelijk bezwaar mee te wegen in zijn oordeel. Nog afgezien van de houdbaarheid van zo'n bepaling bevreemdt het mij dat de initiatiefnemers een wetsbepaling voorstellen die de toetsingsmogelijkheid van de rechter zo beperkt, uitgerekend daar waar grondrechtelijke belangen in het geding zijn. Wat is de ratio ervan dat de indieners de rechter op dit punt niet vertrouwen, of hem althans geen ruimte willen geven? Hoe verhoudt dit standpunt zich bijvoorbeeld tot het standpunt over de introductie van rechterlijke toetsing aan de Grondwet? Waarin verschilt een beperking als deze van een voorstel voor bijvoorbeeld de introductie van minimumstraffen? Zijn de initiatiefnemers bereid om de desbetreffende bepaling te laten vallen?
Mijn derde punt is de positie van de buitengewoon ambtenaar die wordt aangetrokken voor de voltrekking van één specifiek huwelijk. De regeling van dit wetsvoorstel is ook op deze ambtenaar van toepassing, hoewel dat in de gegeven situatie totaal niet relevant is. Toch kan deze ambtenaar voor één specifiek huwelijk volgens het wetsvoorstel slechts worden benoemd na getoetst te zijn op overtuigingen ten aanzien van het voltrekken van huwelijken in het algemeen. Dat komt praktisch neer op een verbod tot het hebben van een bepaalde overtuiging. Mijn fractie acht dat niet aanvaardbaar. Zijn de initiatiefnemers bereid om deze regeling te heroverwegen?
De heer Thom de Graaf i (D66):
Kan mevrouw Van Bijsterveld nog even uitleggen wat zij bedoelt met de stelling dat dit praktisch neerkomt op het verbod op het hebben van een bepaalde overtuiging? Als de buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand zegt dat de persoonlijke bezwaren niet in de weg staan aan het voldoen aan de wettelijke verplichting om in beginsel alle huwelijken te sluiten, is er toch geen sprake van een soort beroepsverbod, of een verbod op het hebben van overtuigingen?
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Ik doel op de situatie waarin een bruidspaar één bepaalde ambtenaar voor de gelegenheid verzoekt om dat specifieke huwelijk te voltrekken. Als ik het goed begrepen heb, is deze regeling ook van toepassing op die ambtenaar. Als die ambtenaar om beëdigd te worden moet verklaren dat hij of zij alle huwelijken zal voltrekken, is dat in dat concrete geval gewoon niet aan de orde. Die eis gaat dus veel te ver als voorwaarde om benoemd te kunnen worden.
De heer Thom de Graaf (D66):
Dat is iets anders. Mevrouw Van Bijsterveld kan vinden dat de eis te ver gaat. Daar kan ik me nog wel iets bij voorstellen. Je kunt daarover twisten. Zij zei echter dat dit in de praktijk een verbod inhoudt op het hebben van een overtuiging. Dat is toch noch bij de babs voor één dag, noch bij andere buitengewoon of gewoon ambtenaren van de burgerlijke stand het geval? Als zij verklaren dat zij de wet volgen en dat zij alle huwelijken kunnen en willen sluiten als dat zo uitkomt, wil dat niet zeggen dat zij plotseling geen overtuiging of geen eigen religieus gevoel mogen hebben op dat punt. De vraag is alleen of zij dat boven de wettelijke verplichting stellen.
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Ik zie dat toch anders. Ik zie dit inderdaad neerkomen op het verbod op het hebben van een overtuiging om benoemd te kunnen worden in die specifieke functie om dat ene huwelijk te mogen voltrekken. Als een ambtenaar die alleen gevraagd is om één huwelijk te voltrekken eerst moet verklaren hoe hij over huwelijksvoltrekking in het algemeen denkt, voordat hij dat mag doen, heeft dat geen relatie met dat betreffende huwelijk. Het hebben van die overtuiging is dan in feite een voorwaarde voor het mogen voltrekken van dat huwelijk. Zo zien wij dat tenminste. Wij vinden dat dus eigenlijk niet aanvaardbaar en de vraag is of de initiatiefnemers bereid zijn om dat te heroverwegen.
In een samenleving als de onze wordt over vele zaken verschillend gedacht, ook over zaken die mensen raken en die mensen zeer ter harte gaan. Bijna niemand — of misschien niemand — kan het ontlopen om geconfronteerd te worden met andere overtuigingen. Dat geldt ook voor weigerambtenaren. Dat geldt voor ons allemaal op allerlei terreinen. Dat is een feit, los van hoe wij dat pluralisme waarderen. De vraag is alleen hoe wij daarmee als overheid omgaan. Wij zijn vooralsnog niet overtuigd van de manier waarop dit wetsvoorstel omgaat met de zogeheten weigerambtenaar. Daarom wachten wij met veel belangstelling de reactie van de initiatiefnemers af. De aan hen gestelde vragen stellen wij tevens aan de regering. Wij voegen daar de vraag aan toe: hoe zou de regering het wetsvoorstel uitvoeren, in het bijzonder de drie punten die ik net heb genoemd, mocht het wetsvoorstel in ongewijzigde vorm tot wet verheven worden?
De heer Koole i (PvdA):
Ik heb een informatieve vraag aan mevrouw Van Bijsterveld. Zij noemde in haar betoog het voorbeeld van een gewetensbezwaarde dienstplichtige, als ik mij goed herinner. Zij bracht dat in om haar bezwaren tegen dit wetsvoorstel kracht bij te zetten. Is er geen verschil tussen een gewetensbezwaarde dienstplichtige, die verplicht is om dienst te nemen en die in die situatie een beroep doet op gewetensbezwaren, en een ambtenaar van de burgerlijke stand, die vrijwillig ervoor heeft gekozen om ambtenaar van de burgerlijke stand te worden? Zit daar geen verschil in, ook in waardering?
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Er is inderdaad een verschil. Ik heb geprobeerd dat in mijn spreektekst tot uitdrukking te brengen. Het antwoord op die vraag is dus "ja". Toch vind ik de vergelijking gerechtvaardigd. De vergelijking gaat zeker op in het geval van ambtenaren die al ambtenaar zijn. Als dit wetsvoorstel wordt aangenomen, zullen zij immers verplicht zijn om de wet uit te voeren.