Verslag van de vergadering van 10 juni 2014 (2013/2014 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.31 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. Anderhalf jaar geleden debatteerden wij hier over het voorliggende wetsvoorstel, dat tot doel heeft het stopzetten van de export van kinderbijslag naar landen buiten de EU. Daaraan vooraf ging een uitgebreide uitwisseling, die zich grotendeels richtte op de vraag of het wetsvoorstel wel in overeenstemming is met het internationaal en Europees recht.
We kwamen er niet uit. De minister meende dat er geen problemen waren, maar hij wist de Kamer daar onvoldoende van te overtuigen. De Kamer heeft gelukkig een geheugen: het is al iets te vaak gebeurd dat een minister van Sociale Zaken beweerde dat een bepaald wetsvoorstel de internationale en Europeesrechtelijke toets kon doorstaan, terwijl deze opvatting daarna toch gelogenstraft werd door de nationale rechters. Ik denk aan de Toeslagenwet, het woonlandbeginsel bij de Anw-uitkering en de WGA-uitkering, en aan de Mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen.
Om ons nu te overtuigen vroeg de minister advies aan de Raad van State voordat we het debat hier zouden voortzetten. Helaas bleek dit ons niet te verlossen van de verschillende standpunten die de diverse partijen hebben ingenomen. Iedereen leest in het advies zijn eigen gelijk. Het advies bevat waardevolle informatie en argumenten, maar de Kamer zal hier toch zijn eigen verantwoordelijkheid in moeten nemen.
De minister sloot het debat anderhalf jaar geleden af met de wens dat deze Kamer op een zakelijke, niet-emotionele en rationele manier zou willen oordelen over dit wetsvoorstel. Dat is mij uit het hart gegrepen. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat de emoties aan de overkant geregeld hoog oplopen bij dit onderwerp, dat men geneigd is stoere taal te bezigen en zwartepieten uit te delen en dat er veel oneigenlijke argumenten door de discussie heen lopen. Hopelijk gaan we vandaag dus rustig de feiten, de juridische realiteit en de consequenties van de verschillende scenario's bespreken, om aan het eind te concluderen of en in hoeverre er ruimte is voor een politieke afweging, en zo ja, welke dat zou moeten zijn.
Ik zal allereerst kort de context schetsen van het probleem waarvoor dit voorstel een oplossing zou moeten bieden. Dan zal ik ingaan op het advies van de Raad van State en de appreciatie van de regering. Vervolgens kom ik op de resterende juridische vragen en ten slotte spreek ik over wat ons te doen staat.
Als we kijken naar nut en noodzaak van dit wetsvoorstel, dan valt op dat het gaat om een heel kleine, nog verder slinkende groep kinderen die buiten de EU wonen, waarvan de in Nederland wonende ouders een financiële tegemoetkoming krijgen voor hun levensonderhoud. De ouders moeten minimaal voor €416 per kwartaal aan onderhoudskosten maken, en krijgen daarvoor €191,65 terug van de regering. Het is dus inderdaad echt een tegemoetkoming in de kosten die de hier wonende ouders daadwerkelijk maken. Als we dan kijken naar de omvang van de doelgroep, zien we dat deze is geslonken van rond de 56.000 in 1995 naar ruim 15.000 nu. Tussen 2011 en 2013 bedroeg de daling nog 14%, dus is er alle reden om aan te nemen dat deze daling nog verder zal doorzetten. Het gaat dus om een handjevol kinderen dat elders woont, waarvoor misschien goede redenen zijn. We kennen de achtergrond niet, het is alleen duidelijk dat het geen structurele praktijk is.
Ook de opbrengsten van de stopzetting van de export zijn bijzonder bescheiden: enkele miljoenen per jaar. En dat hangt nog af van de vraag of het woonlandbeginsel mag worden toegepast op de kinderbijslag; daar is de rechterlijke macht nog niet helemaal uit. Kortom, de omvang van het fenomeen is bijzonder klein, wat mijn collega Schrijver de vorige keer de vraag ontlokte "of de kool het sop wel waard was". Mijn fractie heeft geen probleem ontdekt dat met dit voorstel zou worden opgelost. Toch is dat uiterst cruciaal, want de juridische adviezen zijn in elk geval eensgezind in de conclusie dat er wel een bijzonder goede reden moet zijn voor de stopzetting, en dat louter budgettaire argumenten niet volstaan.
Wat hebben wij geleerd van het advies van de Raad van State? In elk geval dat de regering eerder de neiging heeft om naar zich toe te redeneren, dan om de nodige voorzichtigheid te betrachten ter voorkoming van schending van het Unierecht. Allereerst over de uitleg die dient te worden gegeven aan artikel 33 van het bilateraal verdrag tussen Nederland en Turkije. Volgens de Raad van State is het aan de wetgever om te kiezen tussen een beperkte of ruime uitleg van deze bepaling. Dat lijkt mijn fractie geen advies om niet langer na te denken: de wetgever zelf zal de keuze voor de uitleg die hij kiest goed moeten kunnen onderbouwen. In de briefwisseling met de regering heb ik een viertal argumenten gegeven waarom het zoveel logischer zou zijn dat in 1966 is afgesproken dat Turkse werknemers hetzelfde recht op kinderbijslag zouden moeten hebben voor hun in Turkije wonende kinderen als Nederlandse werknemers voor hun in Nederland wonende kinderen. De uitleg die de regering kiest, namelijk dat Turkse en Nederlandse werknemers eenzelfde recht op kinderbijslag hebben voor hun in Turkije wonende kinderen, houdt in dat er in 1966 al expliciet rekening is gehouden met al die in Nederland wonende Nederlanders van wie de kinderen in Turkije woonden. Op mijn vraag hoeveel dat er dan waren, heeft mijn fractie jammer genoeg nog geen antwoord gehad. Ook de motivering voor de keuze van de beperkte uitleg van artikel 33 was voor mijn fractie niet bepaald overtuigend. De minister zei letterlijk: als we de ruime uitleg hadden gekozen, hadden we Nederlandse werknemers in Nederland met een kind in Turkije ongelijk behandeld ten opzichte van Turkse ouders in Nederland met een kind in Turkije. Tja, dat is ongelijke behandeling en daarom kiezen we voor de beperkte uitleg. Ik neem aan dat bij de werving van rijksambtenaren creativiteit een van de selectiecriteria is geworden. De ambtenaren van de minister slagen met vlag en wimpel. Maar als ik daar dan toch op inga en ervan uitga dat de beperkte uitleg klopt: als de export voor Nederlanders wordt verboden, mag ze toch wel ook voor Turkse ouders worden stopgezet?
De afdeling ziet ook in de wens van de Raad van Ministers van de EU een argument voor de beperkte uitleg van artikel 33 van het bilaterale verdrag. Maar deze wens om het verdrag te wijzigen, betekent toch pas iets zodra beide partijen overeen zijn gekomen om het verdrag te wijzigen? Turkije is daarin net zo onmisbaar als de EU. Mijn fractie begrijpt uit de informatie van de minister dat de onderhandelingen over een mogelijke wijziging van Besluit 3/80 volledig stilliggen. Dus wat hebben we aan de onderhandelingspositie van een partij als we het huidige verdrag moeten uitleggen? Denkt de minister nu echt dat de rechter hieraan waarde zal hechten? Andersom lijkt het mijn fractie belangrijker dat artikel 33 sinds 1966 kennelijk anders is uitgelegd. De heer Schrijver gaf het al aan. Dan moet je toch van goeden huize komen om er na vijftig jaar plots een andere draai aan te willen geven?
Ik loop niet al mijn argumenten langs; dit is een greep uit de antwoorden van de regering die in elk geval mijn fractie niet erg overtuigend vindt. Onze conclusie is dat er vooral gekozen is voor de meest wenselijke uitleg, zonder zich rekenschap te geven van de consequenties als die uitleg niet de juiste blijkt. Een meer voorzichtige conclusie zou zijn, te kiezen voor de ruime uitleg, tenzij duidelijk is dat beide verdragsluitende partijen een beperkte uitleg aanvaarden. Want partijen zullen toch dezelfde uitleg aan een bepaling dienen te geven. Heeft de minister dit onderzocht, heeft hij zijn uitleg aan zijn Turkse collega voorgelegd? Uit de antwoorden van de minister begrijp ik van niet. Ik ga er daarom vooralsnog vanuit dat de Turkse regering de interpretatie van Nederland niet heeft omarmd.
Daarom heeft mijn fractie gesuggereerd deze uitleg voor te leggen aan een scheidsrechterlijke commissie, op grond van de geschillenregeling van artikel 41. Dan kan een gezaghebbend orgaan, ingericht voor dit verdrag, beide partijen binden aan een eenduidige uitleg. De minister heeft evenwel geantwoord daartoe "geen aanleiding" te zien. Dat is een kort en vrij onbevredigend antwoord. Graag toch een toelichting waarom de minister kiest voor een eenzijdige uitleg en koers, met als risico een geschil in de toekomst. De minister heeft op bijna alle vragen hetzelfde antwoord: neem nu maar eerst de wet aan, dan gaan wij wel met de verdragspartijen praten. Dat blijft toch een vreemde volgorde. Is het niet juist aan ons als Eerste Kamer om voorafgaand aan de stemming te toetsen of een wetsvoorstel aan de internationale verplichtingen voldoet? Wat als wij dit wetsvoorstel aannemen, waarmee strijd zou ontstaan met de internationale verplichtingen die voorgaan?
Wat de afdeling in elk geval wel duidelijk maakt, is dat de regering met een nadere onderbouwing dient te komen om de exportstopzetting niet in strijd te laten zijn met het Unierechtelijke verbod op indirecte discriminatie. Budgettaire motieven zijn hiervoor onvoldoende. We weten dat het Hof van Justitie hoge eisen stelt aan de motivering en slechts in twee uitzonderingssituaties akkoord is gegaan met een verschil in behandeling. De minister heeft echter zijn onderbouwing nauwelijks verder uitgewerkt dan in het wetsvoorstel zelf. Hij noemt als primair doel het ondersteunen van ouders voor de kosten van hun kinderen en het verminderen van bestedingsverschillen tussen gezinnen met en zonder kinderen. Welnu: dat pleit er alleen maar voor om in Nederland wonende ouders gelijk te behandelen, los van waar hun kinderen wonen. Dan noemt de minister een ander argument, namelijk dat het opgroeien van kinderen in het buitenland niet bijdraagt aan hun participatie en integratie in Nederland. Echter, is dit niet een beleidsdoel waarvoor je allerlei beleidsinstrumenten kunt inzetten, maar niet de aanspraken die mensen hebben op grond van aloude instrumenten? Dat is een oneigenlijk instrument voor een integratiedoelstelling. En bovendien: wie zegt dat deze kinderen ooit in Nederland komen wonen en participeren? De heer Schrijver gaf al aan dat er belemmeringen kunnen zijn in het toelatingsbeleid van Nederland om de kinderen zich te laten herenigen met hun ouders. Of misschien gaan de ouders op termijn wel terug naar het herkomstland. Wordt het anders als duidelijk is dat ze in hun herkomstland blijven wonen? Dan vervalt feitelijk het integratieargument. Wat is de reden voor de verschillen in behandeling?
Deze onderbouwing kan de plotselinge wending van Nederland niet rechtvaardigen. Want het is plotseling: we hebben decennialang een ander uitgangspunt gehad, en nog maar in 2004 hebben we het sociaal zekerheidsverdrag met Marokko zo aangepast dat de export van de kinderbijslag werd zeker gesteld. Nog in 2009 heeft het kabinet expliciet gesteld waarom het het van belang vond de export van kinderbijslag niet stop te zetten. Als je dat nu even verandert, zul je met indringender en urgenter argumenten moeten komen. Dit klemt des te meer, nu we zien dat we het nog maar over een handjevol kinderen hebben. Er is geen dringende maatschappelijke reden aan te wijzen. Goed, mijn fractie is niet overtuigd, we zijn benieuwd naar de rest van de Kamer.
Blijft over de strategische vraag, ook als een meerderheid zich schikt in de wens van dit kabinet. De minister heeft steeds gezegd: als het niet goedschiks kan, dan maar kwaadschiks; we deinzen niet terug voor het opzeggen van verdragen. In het debat met de Tweede Kamer neemt hij nu gas terug, en legt hij uitvoerig uit waarom het niet in het Nederlands belang is om bijvoorbeeld het verdrag met Marokko eenzijdig op te zeggen. Wij steunen hem wel in dat inzicht en hebben die argumenten ook de vorige keer naar voren gebracht. Het is wel erg kortzichtig gedacht dat alleen Marokko iets te halen zou hebben bij Nederland. Misschien is het zelfs andersom: onze controlemogelijkheden in Marokko, onze gevangenen in Marokko, onze terug- en overnameovereenkomsten, de samenwerking met politie en justitie en onze handel. Dat betekent feitelijk dat Marokko sterk staat in de onderhandelingen. Het lijkt me dan ook logisch dat, als het land zou willen bewegen, er in elk geval een overgangsregeling van achttien jaar uit zou komen, wat feitelijk neerkomt op behoud van aanspraken van bestaande gevallen. Maar geldt het niet evenzeer voor andere landen dat we onze diplomatieke en handelsrelatie niet op het spel willen zetten? Waarom beslissen we dan niet nu al dat we een dergelijke overgangsregeling in de wet opnemen, zodat we in elk geval niet per land andere afspraken hebben? Dat is wel zo handig voor de uitvoeringsinstanties, en beter voor de rechtszekerheid.
Dan nog een punt ten aanzien van de lopende zaken met betrekking tot het woonlandbeginsel. De regering heeft hierbij het lid op de neus gekregen. In de brief van 3 juni aan de Tweede Kamer schrijft de minister dat doorvoering van het woonlandbeginsel in nieuwe gevallen wel zou mogen. Wij betwijfelen dat, maar laten die strijd nu aan de rechters over. Wat ons wel tegen de borst stuit, is dat de minister de uitkeringen van degenen die geen bezwaar of beroep hebben aangetekend tegen verlaging van de Anw per 1 maart 2014 repareert en voor degene die wél bezwaar en beroep hebben aangetekend per 1 januari 2013. Dit is onrechtvaardig en leidt tot ongelijke behandeling en onnodige bureaucratie. Je wordt in feite gedwongen om bezwaar of beroep aan te tekenen. De regering kan op deze manier met wetgeving komen die op voorhand geen schijn van kans heeft stand te houden — daar waren alle deskundigen het indertijd al over eens — en dan pas te repareren na datum uitspraak van de hoogste rechter. Mijn fractie vindt dat de minister zijn verlies moet nemen en iedereen vanaf 1 januari 2013 het volle bedrag moet uitkeren.
We zijn benieuwd naar de antwoorden.