Verslag van de vergadering van 21 april 2015 (2014/2015 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 10.20 uur
Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):
Voorzitter. Moet de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en van de burgemeester uit de Grondwet worden gehaald? De initiatiefnemer stelt voor daartoe over te gaan. De CDA-fractie heeft tijdens de behandeling van het onderhavige voorstel vraagpunten gezet bij de wenselijkheid van deconstitutionalisering, ook betreffende het bestuurlijk en juridisch kader.
Laat ik maar meteen met de deur in huis vallen. Mijn fractie is niet tevreden met de beantwoording van onze vragen en van die van sommige andere fracties door de initiatiefnemer. Helaas hebben wij moeten constateren dat op veel van onze vragen geen inhoudelijke reactie is gekomen. Dat is jammer, zeker omdat het hier een belangrijk onderwerp van de decentrale bestuurlijke inrichting betreft.
Tijdens deze plenaire behandeling zal ik namens de CDA-fractie aan de hand van zes punten uiteenzetten hoe wij dit wetsvoorstel beoordelen. Tevens doe ik een beroep op de initiatiefnemer om ditmaal wel met een gedegen beantwoording van de vragen te komen.
1. Constitutionele verankering en de motivering daarvan
Onze Grondwet bevat — zoals ook de Raad van State in zijn advies aanhaalt — de fundamenten, hoekstenen en gebinten van onze staatsinrichting. Naar het oordeel van mijn fractie gaat de initiatiefnemer er ten onrechte van uit dat ten aanzien van iets wat nu in de Grondwet zijn regeling vindt, gemotiveerd dient te worden waarom dit in de Grondwet geregeld zou moeten zijn. Het is naar het oordeel van mijn fractie echter aan de initiatiefnemer om te komen met zwaarwegende argumenten voor zijn voorstel tot deconstitutionalisering van de kroonbenoeming. Niet het behoud ervan in de Grondwet dient gemotiveerd te worden.
Het constante oordeel van de grondwetgever van 1848 en verder bij de wijzigingen van 1887, 1917, 1956, 1972 en laatstelijk zelfs extra geprononceerd via het amendement-Faber bij de algemene grondwetsherziening van 1983, is telkenmale geweest dat het van belang is dat de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris in de Grondwet verankerd blijft. De initiatiefnemer en mijn fractie verschillen van mening over de wenselijkheid van constitutionele verankering, maar een inhoudelijk overtuigende motivering waarom de constitutionele verankering losgelaten moet worden, heeft mijn fractie niet kunnen vinden.
2. Bestuurlijke verhoudingen en takenpakket
Hierbij richt ik mij vooral op de verhouding tot artikel 125 van de Grondwet. Artikel 125, eerste lid, eerste volzin, van de Grondwet bepaalt dat de gemeenteraad en Provinciale Staten aan het hoofd staan van de gemeente onderscheidenlijk de provincie. Het is zeer wel denkbaar dat een andere aanstellingswijze spanning met dit Grondwetsartikel met zich kan brengen. Dit is mede van belang gelet op mogelijke toekomstige aanstellingswijzen en hun constitutionele inbedding.
Naar het oordeel van mijn fractie is de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris belangrijk in het geheel van de bestuurlijke verhoudingen tussen en binnen de verschillende bestuurslagen. Tijdens de behandeling is naar voren gekomen dat een eventuele andere aanstellingswijze gevolgen zou kunnen hebben voor het takenpakket van burgemeester en de commissaris. Hoe ziet de initiatiefnemer de functie van burgemeester en commissaris in termen van het takenpakket? Hoe ziet hij de verhouding van de burgemeester tot de gemeenteraad en de wethouders respectievelijk van de commissaris tot Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten?
De initiatiefnemer stelt dat met deze aspecten rekening kan worden gehouden in een gewone wet. Dat kan inderdaad, maar verdient de aanstellingswijze geen grondwettelijke inbedding, nu deze afgestemd dient te worden op de overige samenhangende grondwettelijke bepalingen? Bij een eventuele herziening van de aanstellingswijze en ook overige aspecten van het decentrale bestel, kunnen dan alle relevante grondwettelijke bepalingen tegelijk in ogenschouw worden genomen en kan een harmonieuze "hernieuwde" inrichting van het decentrale bestuur tot stand komen.
3. Consistentie en bestendigheid
De initiatiefnemer stelt dat deconstitutionalisering op haar plaats is nu er een maatschappelijke en/of politieke discussie plaatsvindt over de aanstellingswijze van de burgemeester. Zo zou verder ruimte kunnen worden gegeven aan die discussie. De leden van de CDA-fractie stellen daar een andere redenering tegenover: is het niet zo dat er voor discussie per definitie ruimte bestaat, ook zonder deconstitutionalisering? De verwijzing in de memorie van toelichting naar de voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel is hiervan een bewijs. Is het dan niet beter de regeling in de Grondwet te wijzigen wanneer een eventuele nieuwe overtuiging zich heeft uitgekristalliseerd? Naast de aanstellingswijze van de burgemeester wordt er immers ook veel gepraat over de verdere inrichting van het lokale bestuur. Ten aanzien van de aanstellingswijze van de burgemeester rivaliseren grofweg gezegd twee modellen: de door de bevolking gekozen burgemeester en de door de raad benoemde burgemeester. Voor beide alternatieven is op dit moment geen uitgekristalliseerde meerderheid.
Met deconstitutionalisering van de benoemingswijze kan de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris gemakkelijker worden gewijzigd. Slechts met een gewone meerderheid in beide Kamers der Staten-Generaal is dan wijziging mogelijk. Met de Raad van State is mijn fractie echter van oordeel dat hoe de aanstellingswijze er ook uit zou komen te zien, deze niet op ieder moment weer moet kunnen worden gewijzigd naar de inzichten of incidenten van de dag. Er dient sprake te zijn van een consistente wijze van benoeming van de burgemeester en de commissaris. Die wordt gewaarborgd door regeling in de Grondwet. Als eenmaal is uitgekristalliseerd welke vorm door een brede meerderheid wordt gedragen, ligt ook een soepele verankering in de Grondwet in de rede.
Ook de initiatiefnemer heeft aangegeven dat hij consistentie en bestendigheid met betrekking tot de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning zonder meer van belang acht. Naar zijn opvatting is het echter niet zo dat dit belang onvoldoende geborgd zou zijn bij het hanteren van de figuur van de gewone wet. Nu allerminst consensus bestaat over de gewenste aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris behoort het naar het oordeel van de CDA-fractie tot de taak van de Grondwetgever te voorkomen dat de ambten van burgemeester en commissaris voor wat betreft hun aanstellingswijze, een speelbal worden van tijdelijke en wisselende politieke meerderheden in de beide Kamers van de Staten-Generaal. Kan de initiatiefnemer nog eens op dit wezenlijke risico ingaan?
4. De commissaris
De commissaris heeft een duidelijk andere positie tot het Rijk dan de burgemeester. In reactie op vragen daaromtrent antwoordde de initiatiefnemer dat de gewone wetgever daar dan rekening mee kan houden. Op grond van artikel 126 van de Grondwet kan de commissaris worden belast met de uitvoering van een door de regering te geven ambtsinstructie. In die hoedanigheid is hij dus als rijksambtenaar te beschouwen. Daarnaast houdt de commissaris zelfstandig toezicht op het gemeentebestuur. Die toezichthoudende rol wordt nog versterkt via sectorwetgeving, zoals de Wet veiligheidsregio's.
Naar het oordeel van mijn fractie wordt door de initiatiefnemer wel erg simpel gesteld dat de gewone wetgever hiermee rekening kan houden en doet dit tekort aan de bijzondere staatsrechtelijke positie van de commissaris als onderdeel van de rijksoverheid en aan de bevoegdheden die daaruit voortvloeien. Graag horen de leden van de CDA-fractie hoe de initiatiefnemer de verhouding van de commissaris tot het Rijk waardeert, mede gelet op de daaruit voortvloeiende bevoegdheden. Of ziet de initiatiefnemer inmiddels in dat de rol en de positie van de commissaris aanleiding geven tot een versterkte, grondwettelijke inbedding?
5. Een andere aanstellingswijze?
De aandacht voor de aanstellingswijze van de burgemeester is de laatste tijd aanzienlijk toegenomen, niet in de laatste plaats binnen de partij waartoe de leden van mijn fractie behoren. De door mijn fractie aangevoerde argumenten tegen deconstitutionalisering staan discussie en debat over verandering en vernieuwing van het gemeentelijke bestel, waaronder de aanstellingswijze van de burgemeester, echter allerminst in de weg. De leden van mijn fractie zijn er echter van overtuigd dat discussie hierover op het niveau van de grondwetgever dient plaats te vinden om te komen tot weldoordachte plannen ten aanzien van de aanstellingswijze van de burgemeester en die van de commissaris. De diverse consequenties van wijzigingen in de aanstellingswijze dienen in onderling verband te worden bezien en doordacht. Tevens is men op deze wijze verzekerd van een brede consensus: twee derde van beide Kamers van de Staten-Generaal heeft zich dan immers met het voorstel kunnen verenigen. Daarin liggen naar ons oordeel een groot belang en een grote waarde.
Mijn fractie neemt ook waar dat de discussie over de positie van de burgemeester, ook in dit initiatiefvoorstel, eigenlijk uitsluitend wordt gevoerd in termen van de aanstellingswijze. In de visie van mijn fractie is een discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester of van welk orgaan dan ook niet louter op zichzelf interessant. Die discussie moet ook niet in het luchtledige gevoerd worden. De aanstellingswijze van de burgemeester moet voortvloeien uit een visie op het ambt, op de kwaliteiten die het ambt vergt, op de positionering van het ambt tussen de andere ambten die het gemeentelijk bestel vormen en op de taken en bevoegdheden die het ambt mede in verhouding tot de andere ambten toekomen. De aanstellingswijze en de discussie daarover vormen daarmee in de ogen van mijn fractie een uitvloeisel van deze discussie en niet een kwestie die daaraan voorafgaat. De benoemingswijze volgt de inhoud; niet andersom. Het voorstel dat nu voorligt, lijkt daar geheel aan voorbij te gaan.
6. Wenselijkheid van herziening op dit moment
Bij alles wat ik hierover heb gezegd, komt nog een extra punt. Mijn fractie heeft bedenkingen over de wenselijkheid van een wijziging van de aanstellingswijze van de burgemeester op dit moment. Die bedenkingen vloeien voort uit de drie grote decentralisatieoperaties die nu hun beslag aan het krijgen zijn. Zij maken deel uit van — in de woorden van de minister-president- "de grootste verbouwing van Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog". Deze operatie is natuurlijk een factor die in een discussie over een modern gemeentelijk bestel zeker een rol kan spelen. Het lijkt mijn fractie echter niet opportuun om tegelijk met deze verbouwing ook nog eens in te zetten op een stelselwijziging in de hoofdstructuur van de gemeente en de provincie. In vraagvorm: is een stelselwijziging wel opportuun en zou de aandacht niet eerst moeten uitgaan naar een bestendige implementatie van deze nieuwe taken in het reeds bestaande decentrale bestuursmodel? De CDA-fractie denkt daarbij ook aan de tijd die gemoeid is geweest met de implementatie van de dualisering van het gemeentebestuur. Graag krijgen wij een reactie van de initiatiefnemer op dit punt.
Ik kom tot afronding. Zoals zojuist betoogd is mijn fractie zeker bereid om in debat te gaan over een hernieuwde vormgeving van het gemeentelijk bestel, inclusief aanstellingswijze van de burgemeester. Wél zijn wij ervan overtuigd dat dit debat op het niveau van de Grondwet dient te worden gevoerd. De aanstellingswijze van de burgemeester en alle aspecten die daar in grondwettelijk verband mee samenhangen, dienen — wat die aanstellingswijze ook moge zijn — hun regeling te vinden in de constitutie. Daarbij is de benoemingswijze van één orgaan, in dit geval de burgemeester, een uitvloeisel van een visie op het ambt van burgemeester, mede in samenhang met de andere bestuursorganen, en van een visie op het gemeentebestuur in deze tijd. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de aanstellingswijze van de commissaris, mede gelet op de specifieke rol die de commissaris vervult als rijksorgaan.
Wij zien de Grondwet als een waarborg. Indien bepaalde opvattingen tot wijziging breed worden gedragen en zijn uitgekristalliseerd, moet uiteraard constitutionalisering van dat alternatief volgen, maar zover is het nog niet. Het feit dat er maatschappelijk en/of politiek debat over items zoals dit item wordt gevoerd, levert naar het oordeel van mijn fractie op zichzelf onvoldoende grond op om de betrokken grondwetsbepaling zomaar te schrappen. Het is aan de initiatiefnemer om te komen met een gedegen onderbouwing van zijn stelling dat de aanstellingswijze niet van constitutionele orde is. De aanstellingswijze van de burgemeester is immers al sedert 1848 onveranderd in onze Grondwet geregeld en verankerd. Daarnaast raakt die bepaling aan andere grondwettelijke bepalingen, waaronder artikel 125, en waarborgt zij de consistentie in de aanstellingswijze, hetgeen ook door de initiatiefnemer van grote waarde wordt geacht.
Mijn fractie heeft dan ook, voorzichtig uitgedrukt, ernstige twijfels bij de strekking van het onderhavige wetsvoorstel. Onverminderd het voorgaande kijken wij natuurlijk met belangstelling uit naar de beantwoording van onze vragen door de initiatiefnemer.