Verslag van de vergadering van 7 juli 2015 (2014/2015 nr. 38)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 15.04 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. Ook ik begin met mevrouw Stienen en mevrouw Van Weerdenburg te feliciteren met hun maidenspeech. Ik zie uit naar een goede samenwerking.
Als de Kamer vandaag dit wetsvoorstel aanneemt, bereikt Nederland daarmee een mijlpaal van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel. De tweede fase van de harmonisatie van de asielnormen is daarmee in Nederland voltooid. Voor Europese harmonisatie is er echter nog een hele weg te gaan. Ik weet niet wat de stand van de omzetting van deze richtlijnen is in alle lidstaten — misschien kan de staatssecretaris ons dat vertellen — maar van harmonisatie in de praktijk is in elk geval nog lang geen sprake. Met name de oostelijke lidstaten, die vóór de toetreding nauwelijks een asielsysteem hadden, en de zuidelijke lidstaten, die al jaren kampen met een grote druk op hun buitengrenzen, zijn nog ver verwijderd van de normen die we vandaag implementeren. De Dublinverordening, het verdeelsysteem, is ook onderdeel van het GEAS, maar dit systeem lijkt de harmonisatie van de normen eerder in de weg te staan dan dat het aanvullend is. Dat de vakministers en regeringsleiders zelfs in de huidige wereldwijde en Europese vluchtelingencrisis niet in staat zijn om ook maar het eerste stapje naar meer solidariteit en een meer billijke verdeling te zetten, biedt weinig hoop. Het is daarom van groot belang om ons strategisch te beraden. Laten we niet verlamd naar elkaar blijven kijken totdat iedereen het tot achter de komma met elkaar eens is, maar laten we desnoods met een kopgroep beweging creëren. Mijn fractie zou graag zien dat onze regering zich niet vastbijt in rechtlijnige standpunten, maar echt alle opties voor een snelle harmonisatie onderzoekt. Graag krijg ik hierop een reactie van de staatssecretaris.
De herziene richtlijnen, met name de Procedurerichtlijn, bieden asielzoekers in Nederland meer waarborgen dan nu. Dit geldt vooral voor de beoordeling door de IND en de bewijslastverdeling, de behandeling van kwetsbare asielzoekers, de rechterlijke toets en de schorsende werking bij beroep. Het valt op dat de staatssecretaris vooral benadrukt dat er eigenlijk niet zo veel verandert. Tegelijkertijd zouden er volgens het kabinet grote problemen ontstaan als het implementatievoorstel niet tijdig wordt aangenomen. Dit lijkt tegenstrijdig. Voldoen we nu echt al praktisch aan de richtlijn of wordt in dit wetsvoorstel de omzetting zo geformuleerd of toegelicht, dat we zo min mogelijk aanpassingen verrichten en balanceren op de rand van de verplichtingen van de richtlijn? Mijn fractie hoopt daar bij de afzonderlijke onderdelen meer duidelijkheid over te krijgen. Ik zal achtereenvolgens aandacht besteden aan de grensprocedure, de bestuurlijke en rechterlijke toetsing van asielverzoeken en het medisch onderzoek. Met betrekking tot de Opvangrichtlijn heb ik nog enkele vragen over de toegang tot de arbeidsmarkt en de beëindiging van de opvang na het verstrijken van de vertrektermijn van vier weken.
De herziene Procedurerichtlijn laat geen ruimte voor een andere interpretatie dan dat onze gesloten AA-procedure (algemene asielprocedure) op Schiphol een grensdetentieprocedure is. De belangrijkste aanpassing betreft nu de maximering van de duur van de grensdetentie: na vier weken komt de asielzoeker terecht in een landprocedure. Daarmee kunnen we echter niet volstaan: de richtlijn biedt meer waarborgen. De richtlijn beperkt toepassing van de grensprocedure tot de kennelijk ongegronde en niet-ontvankelijke asielverzoeken. De staatssecretaris stelt echter voor om alle asielverzoeken in de grensprocedure te toetsen aan deze gronden, waarmee de algemene asielprocedure voor iedereen een aanvang neemt in de grensprocedure. De vraag is of dat is toegestaan. Is de toepassing van de AA-procedure op Schiphol, in detentie, niet een toepassing van de grensprocedure? De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat je een begin van een procedure moet maken — hij denkt daarbij in elk geval aan het eerste gehoor — om te kunnen weten of er sprake is van een kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk verzoek. Bij het eerste gehoor komen de asielgronden echter nog niet ter sprake. Welke maatregelen neemt de staatssecretaris om zo snel mogelijk te kunnen beoordelen of een grensprocedure wel is toegestaan in het specifieke asielverzoek? Is er een expliciet afwegingsmoment na het eerste gehoor hierover en wordt er gemotiveerd als de grensprocedure doorgang vindt? De staatssecretaris heeft geschreven dat er bij elke inbewaringstelling een evenredigheidstoets plaatsvindt en dat de uitkomst daarvan gemotiveerd wordt medegedeeld. Wanneer gebeurt dat precies in de grensprocedure?
Verder is de grensprocedure in principe ongeschikt voor asielzoekers die bijzondere procedurele waardborgen nodig hebben als gevolg van foltering, verkrachting of andere ernstige vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld. Dat vermeldt ook artikel 24 van de richtlijn. Het medisch onderzoek in de RVT, dat daarover uitsluitsel zou kunnen bieden, is echter beperkt tot de beoordeling of de betrokkene in staat wordt geacht om gehoord te worden in de AA, en of daar speciale voorzieningen voor nodig zijn. Het onderzoek richt zich dus niet op het signaleren van een mogelijk trauma als gevolg waarvan de asielzoeker niet kan verklaren over zijn relaas of op de aanwezigheid van littekens die medisch steunbewijs kunnen opleveren in het onderzoek door de IND. Het beperkte onderzoek was altijd al problematisch, maar druist nu ook in tegen het doel van deze herziening van de richtlijn om de belangen van kwetsbare asielzoekers te waarborgen. De richtlijn verbiedt lidstaten om asielverzoeken van deze groep in een grensprocedure af te doen, dus moet je zo snel mogelijk een screening doen op signalen daarvan. De staatssecretaris is echter niet bereid, zo zegt hij, om het medisch onderzoek uit te breiden. Hoe meent hij dan te voorkomen dat de asielverzoeken van deze personen toch in de grensprocedure worden behandeld of dat de IND in de AA te weinig relevante informatie boven tafel krijgt die verbonden is aan die traumatische gebeurtenissen?
Artikel 25 van de richtlijn verbiedt in principe de toepassing van de grensprocedure bij alleenstaande minderjarigen. In de stukken lees ik wel dat er voor hen in een alternatief voor bewaring wordt voorzien, maar betekent dat ook echt dat de grensprocedure niet wordt toegepast? In de wet ontbreekt nu een waarborg. Graag een reactie.
Dan de geloofwaardigheidstoets en de rechterlijke toets. Vele jaren vormde de combinatie van de zogenaamde POK-toets, waarbij de bewijslast extra zwaar was als de asielzoeker niet alle elementen kon staven met documenten, en de marginale toets van de feitenvaststelling door de rechter één van de grote struikelblokken in de Nederlandse asielprocedure. De herziene richtlijn dwingt meer waarborgen af voor de beoordeling van het asielrelaas. Artikel 11 verplicht immers tot een motivatie in feite en in rechte door het bestuursorgaan, en daarnaast dient de rechter bij een beroep tegen een afwijzing zowel de feitelijke als de juridische gronden volledig en ex nunc te onderzoeken. Omdat het twee belangrijke correcties van het Nederlandse recht betreft, is het van groot belang dat de staatssecretaris deze wijzigingen niet bij voorbaat al bagatelliseert of zo probeert te kneden dat er niets hoeft te veranderen.
Mijn fractie is blij dat de staatssecretaris inmiddels de geloofwaardigheidstoets heeft aangepast, maar dat hij tegelijkertijd meent dat het geen wijziging betreft, stemt ons dan weer ongerust. Dat zou immers betekenen dat ongedocumenteerde asielzoekers nog steeds op voorhand in een heel moeilijke bewijspositie terecht komen. De staatssecretaris spreekt dat echter tegen: er is niet langer op voorhand een positieve overtuigingskracht vereist voor deze groep asielzoekers. Als dat inderdaad het geval is, dan kan hij toch niet tegelijkertijd beweren dat dit nieuwe beoordelingskader geen beleidswijziging is? Graag toch een reactie op dit punt.
Ook bij de rechterlijke toets erkent de staatssecretaris volmondig dat het implementatievoorstel een wijziging van de rechterlijke toetsing bevat, namelijk de volle toets van de feitenvaststelling en de geloofwaardigheidsbeoordeling door de IND. Maar vervolgens tracht de staatssecretaris ook hierbij aan te geven dat er niet veel nieuws onder de zon is. Mijn fractie is het daar niet mee eens. Indien eerder de IND een asielverzoek had afgewezen omdat hij een onderdeel van het asielrelaas niet geloofwaardig vond, dan kon de rechter of kan de rechter tot nu toe alleen beoordelen of de IND de juiste stappen had doorlopen om tot die beoordeling te komen. Nu echter, met de aanneming van het implementatievoorstel en de toepassing van de richtlijn, zal de rechter dieper en inhoudelijker moeten ingaan op de beoordeling van de gestelde feiten. Door middel van bijvoorbeeld vragen aan de asielzoeker of eventueel het opvragen van een deskundigenadvies zal de rechter zich ervan moeten vergewissen dat de beoordeling van de IND een juiste is. Dat is de staatssecretaris toch met mijn fractie eens? De rechter dient alle ruimte te hebben die hij of zij nodig heeft om te beoordelen of de IND de feiten van het asielrelaas juist heeft beoordeeld. De staatssecretaris lijkt te doen alsof de rechter geen zelfstandig oordeel moet vellen, maar dat is immers altijd al de taak van een rechter.
Met dat doel is de Awb ook uitgerust met tal van instrumenten. Uiteraard geschiedt dat onderzoek en die beoordeling van de geloofwaardigheid en juridische kwalificatie op basis van het dossier en de beschikking, maar óók op basis van eventuele nieuwe feiten en rechtsgronden die zich vóór of tijdens de zitting openbaren. In het arrest-Mahdi heeft het Hof van Justitie nog eens duidelijk gesteld dat de rechter uit het oogpunt van effectieve rechtsbescherming een grondig onderzoek van alle feitelijke elementen moet kunnen uitvoeren, ook elementen die niet door het bestuursorgaan al zijn aangevoerd, en dat hij zijn eigen oordeel in de plaats van het bestuur moet kunnen stellen. In deze zaak ging het om bewaring, dus als het om leven of dood gaat, geldt deze verplichting al helemaal.
De staatssecretaris heeft daarom zeer terecht het amendement van Kuiken en Azmani ontraden vanwege strijd met het unierecht, maar is het niet even strijdig met het unierecht als hij via de parlementaire stukken dezelfde boodschap uitdraagt naar rechters? Of denkt de staatssecretaris dat die boodschap minder opvalt in Brussel dan een wettekst? Uiteraard is het zo dat hoe beter de IND haar werk doet en hoe uitgebreider ze dat in haar beslissing laat zien, hoe minder een rechter de neiging zal hebben om dat werk nog eens over te doen. Maar we hebben het hier over een fundamenteel belang, namelijk de beoordeling of er een risico van refoulement is. Het is aan de rechter om te bepalen hoe hij tot deze beoordeling komt, en in onze trias politica past het niet dat een bestuurder op de stoel van de rechter gaat zitten.
Dan de ex-nunctoets. Op andere terreinen van het bestuursrecht wil de regering dat de rechter zoveel mogelijk zelf de zaak afdoet. Klopt het dat de staatssecretaris op dit terrein afwijkt van deze voorkeur en zo ja, waarom is dat? De staatssecretaris sluit nieuwe asielmotieven uit van de ex-nunctoets, maar een nieuw asielmotief is toch evengoed een nieuw feit? De richtlijn zou expliciet toestemming moeten geven voor een dergelijke uitzondering, en dat doet ze niet. Het Hof van Justitie zal de ex-nuncplicht uit artikel 46 op dezelfde wijze uitleggen als die in artikel 31 van de Verblijfsrichtlijn, en dat betekent dat alle nieuwe feiten tot en met de zitting worden meegewogen. Als die nopen tot een nieuwe heroverweging of een nieuw onderzoek, dan kan de rechter gebruikmaken van een bestuurlijke lus, maar hij kan het bestuursorgaan ook opdracht geven om een nieuwe beslissing te nemen. De IND heeft dus alle ruimte om iets te vinden van een nieuw asielmotief, maar het blijft daarmee nog steeds de eerste procedure die van toepassing is, en dat is van groot belang nu de procedure van een opvolgend verzoek behoorlijk is uitgekleed.
Ik noem de eendagstoets, de lagere rechtsbijstand, het onthouden van schorsende werking en natuurlijk het strikte nova-criterium. Daarmee doen we geen recht aan asielzoekers die met plausibele redenen hun asielrelaas niet al in de eerste procedure volledig op tafel leggen toch een eerlijke kans te geven. Let wel, Nederland kent met de algemene asielprocedure een unieke, ultrakorte procedure. Een asielzoeker moet al in de eerste week openheid van zaken geven, ook al bij de advocaat. Dat levert voor mensen die verkracht zijn of homoseksueel zijn en dit altijd hebben verzwegen, of voor asielzoekers die getraumatiseerd zijn enorme problemen op. Je zou kunnen zeggen dat dit een soort schadelijk bijeffect is van onze korte procedure. Het uitsluiten van nieuwe asielmotieven, misschien ook wel vanwege die reden, levert dus strijd op met de richtlijn, met de tekst maar ook met het doel van de richtlijn. Immers, considerans punt 29 van de richtlijn wijst erop dat lidstaten verzoekers die bijzondere procedurele waarborgen nodig hebben, passende steun bieden, inclusief voldoende tijd. Een opvolgend asielverzoek blinkt nu juist uit in korte procedures en zo min mogelijk tijd. Dus hoe gaat de staatssecretaris dit oplossen? Hoe zal hij waarborgen dat personen die bijzondere procedurele behoeften en waarborgen nodig hebben, niet worden vermalen tussen de korte algemene asielprocedure, de beperkte ex-nunctoets en de ultrakorte procedure voor herhaalde verzoeken? Het lijkt ons dat zij juist in de meest slechte positie terechtkomen, in plaats van betere waarborgen te krijgen.
Is de staatssecretaris bereid om voor alle asielzoekers die in verband met trauma's niet eerder hun verhaal hebben kunnen doen en daarom een vervolgverzoek moeten indienen, de waarborgen van de normale algemene asielprocedure te laten gelden, inclusief schorsende werking bij beroep? Ik zie dat eigenlijk als de enige garantie dat kwetsbare personen tot hun recht komen in de Nederlandse procedure. Dan heb ik het dus over de gewone normen, ook bij een vervolgaanvraag.
Een andere maatregel die deze specifieke groep kwetsbare personen ondersteunt, is de bekostiging van hun medisch onderzoek. De heer Schrijver refereerde daar ook al aan. De staatssecretaris vergoedt de kosten wel in een eerste procedure als het onderzoek heeft geleid tot een inwilliging. Mijn fractie wil graag weten hoe dat exact wordt beoordeeld. Een inwilliging wordt tenslotte niet gemotiveerd, en vaak is er sprake van een combinatie van factoren. Zou het niet logischer zijn als het al voldoende is als het medisch onderzoek heeft bijgedragen aan de inwilliging in plaats van dat er een rechtstreeks causaal verband moet worden aangebracht? De staatssecretaris sluit vergoeding van de kosten uit als het gaat om een tweede of een volgende procedure. In de afgelopen jaren is in meer dan de helft van de vervolgaanvragen waarin iMMO een rapport heeft uitgebracht, alsnog een verblijfsvergunning verleend. Dus ook daar speelt het medisch onderzoek een wezenlijke rol bij de beoordeling. Tegelijkertijd gaat het maar om enkele tientallen dossiers. Het gaat dus om kleine aantallen, maar een en ander heeft een grote impact.
In artikel 18 van de Procedurerichtlijn wordt geen verschil gemaakt tussen eerste en volgende procedures. Op basis van dit artikel worden lidstaten verplicht om in elke situatie een medisch onderzoek dat relevant is voor de beoordeling van het verzoek, te bekostigen. Als een asielzoeker een tweede verzoek indient met een asielrelaas dat hij niet eerder had kunnen inbrengen en waarbij medisch steunbewijs relevant zou zijn, gaat de IND dan geen medisch onderzoek aanvragen? En als de IND dit nalaat, maar een zelf bekostigd onderzoek wel leidt tot inwilliging of daaraan bijdraagt, waarom zouden we de kosten dan niet vergoeden? Het argument van de staatssecretaris dat de IND en de rechter in de eerste procedure goed hebben gehandeld, doet niet ter zake. Het gaat immers niet om het herstellen van een fout, maar om het beoordelen van een nieuw relaas of van nieuwe relevante feiten. Graag krijg ik hierop een helder antwoord en de toezegging dat de staatssecretaris voortaan dit medisch onderzoek wel zal bekostigen.
Overigens vond ik op Migratieweb een verontrustende brief van het bestuur van iMMO aan de IND. Daarin stond dat iMMO afziet van het uitbrengen van een aanbod bij de aanbesteding van het medisch onderzoek, omdat — ik citeer — "het programma van eisen niet verenigbaar is met de uitvoering van forensisch-medische onderzoeken die voldoen aan aanvaardbare standaarden van professioneel handelen, objectiviteit en onafhankelijkheid. Meerdere punten zijn daarenboven onereus voor de opdrachtnemer zonder dat er een redelijk verband lijkt te bestaan met een goede voortgang van de asielprocedure." Dat is een zorgwekkende conclusie van iMMO, zeker als men bedenkt dat dit de enige institutie is die dit soort onderzoeken in Nederland verricht en die breed erkend wordt als gezaghebbend. Kan de staatssecretaris uitleggen op welke punten het programma van eisen voor iMMO niet voldeed aan zijn standaarden? Wat heeft de staatssecretaris met deze bezwaren gedaan? Uit het programma van eisen is in elk geval op te maken dat het ministerie verlangt dat het medisch onderzoek kan worden afgerond tijdens de algemene asielprocedure van acht dagen, zodat een en ander toch in de AA kan worden afgedaan. Waarom is het nodig dat deze procedure leidend is? Daarmee wordt toch geen recht gedaan aan de noodzaak van een zorgvuldig onderzoek?
Ook uit een WODC-evaluatie van vorig jaar, waar ik zelf aan heb meegewerkt, bleek dat de AA in de meeste gevallen goed werkt, maar dat er riskante druk ontstaat als zaken van kwetsbare personen per se in de AA moeten worden afgedaan. De herziene Procedurerichtlijn bouwt niet voor niets juist voor deze groep mensen extra waarborgen in. Ik vraag de staatssecretaris waarom we niet de druk weghalen en bij de noodzaak van een medisch onderzoek de zaak doorverwijzen naar de verlengde procedure.
Tot slot heb ik nog een tweetal punten over de Opvangrichtlijn. Hoewel de Europese Commissie had voorgesteld asielzoekers een ruime toegang tot de arbeidsmarkt te verlenen, heeft de Raad aanzienlijke drempels opgeworpen. Met name Duitsland en Nederland hebben zich hard gemaakt voor deze drempels. Dat is jammer, want steeds weer blijkt uit onderzoek dat hospitalisering van asielzoekers desastreuze effecten heeft, terwijl asielzoekers, zoals iedereen, juist weerbaarder worden van werken en leren, en van in hun eigen inkomen voorzien. Toch mag dat maar heel mondjesmaat van dit kabinet, namelijk 24 weken per jaar en dan alleen nog als geen enkele EU-burger hetzelfde werk kan doen. Een kabinet waarvan de premier mensen oproept om vooral niet meteen een uitkering aan te vragen. Het typische is dat asielzoekers door een ruimere toegang niet alleen gemakkelijker integreren maar ook gemakkelijker de stap blijken te zetten om terug te keren. Het argument dat hun integratie moet worden tegengegaan, omdat dit de terugkeer zou bemoeilijken, gaat dus niet op. Terwijl Duitsland tijdens de onderhandelingen nog medestander was van het beperken van het recht op arbeid, is de Duitse regering hier inmiddels van teruggekomen. Asielzoekers hebben nu na drie maanden recht op werk, en voor jonge asielzoekers is er een onbeperkte toegang tot leerwerkplekken. Politici daar zijn tot het inzicht gekomen dat het vreemd is om asielzoekers een uitkering te verstrekken zonder hen de kans te geven om hun eigen inkomen te verdienen op de arbeidsmarkt. Misschien een inspiratie voor dit kabinet?
Ten slotte kom ik op het probleem dat in een aantal situaties de opvang eindigt als de vertrektermijn van vier weken is verstreken, zelfs als de asielzoeker zijn verzoek om een voorlopige voorziening mag afwachten. De staatssecretaris gebruikt deze dreigende beëindiging als spoedeisend belang, zodat rechters snel beslissen. Maar artikel 3 van de Opvangrichtlijn is helder: de richtlijn is van toepassing op alle asielzoekers in de lidstaten, "voor zover zij als verzoeker op het grondgebied mogen verblijven". Zolang zij een uitspraak van de rechter in Nederland mogen afwachten, hebben asielzoekers dus recht op opvang. Als het unierecht geen beoordelingsmarge toekent aan lidstaten, mogen zij daar geen nadere voorwaarden aan verbinden. De regering doet dat wel door als extra eis te stellen dat de asielzoekers ook rechtmatig in Nederland verblijven. Dit is een heel misleidende definitie, want dat betekent dus niet dat onrechtmatig verblijvende asielzoekers hier niet mogen zijn. En dat laatste is het enige criterium dat van belang is voor de Opvangrichtlijn. Dat is ook logisch, want anders zouden lidstaten wel erg gemakkelijk onder de richtlijn uit kunnen komen. Graag een reactie op dit punt van de staatssecretaris.
Wij zijn blij met deze stap naar een verdergaande harmonisatie, maar met onze vragen beogen wij wel wat meer garanties dat het Nederlands systeem volledig recht doet aan de waarborgen die asielzoekers met de herziene richtlijn hebben gekregen.
De voorzitter:
Dank, mevrouw Strik.
Wenst een van de leden in eerste termijn nog het woord? Dat is niet het geval. Dan moet ik helaas schorsen tot 16.15 uur, omdat een aantal woordvoerders een vergadering van een vaste Kamercommissie moet voorzitten.