Verslag van de vergadering van 22 december 2015 (2015/2016 nr. 15)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 10.46 uur
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
Voorzitter. Het voorliggende wetsvoorstel heeft tot doel te komen tot wetgeving die duidelijker en eenvoudiger is, met minder regeldruk voor bedrijven en minder lasten voor de overheid, schrijft de minister. Ook schrijft hij dat de wetgeving op inzichtelijke wijze geënt is op Europese wetgeving, dat die een concurrerende economie faciliteert en dat de transitie naar een duurzame energiehuishouding optimaal ondersteund wordt.
Om maar met de deur in huis te vallen: het wetsvoorstel doet dit zeker wat betreft de nieuwe taken van systeembeheerder TenneT voor het systeem op zee voor de aansluiting van windparken. Ook doet het wetsvoorstel dit wat betreft de invoeding van duurzame energie door aangeslotenen met kleine aansluitingen. Maar het groepsverbod in lid 6 van artikel 4.6 van deze wet vormt in de ogen van de GroenLinks-fractie juist een grote hindermacht voor een concurrerende economie die de transitie naar een duurzame energiehuishouding optimaal ondersteunt.
Ik wil allereerst stilstaan bij het belang van de aanwijzing van TenneT voor wind op zee. Ook wil ik een aantal opmerkingen maken bij een andere nieuwe taak voor de transmissiesysteembeheerder in dit wetsvoorstel, namelijk de verkabeling van hoogspanningsverbindingen. Ten slotte ga ik uitgebreid in op het groepsverbod.
Laat ik duidelijk zeggen dat wij buitengewoon blij zijn dat in het energieakkoord ambitieuze plannen voor wind op zee zijn afgesproken, en dat het kabinet daar nu tempo mee maakt. We lopen immers nog ver achter op het gebied van duurzame energie, en we staan nog steeds op de laatste plaats in Europees verband. Dat is zeker ook te wijten aan het beleid van voorgaande kabinetten. Gelukkig is er nu een minister die zegt dat hij het akkoord gaat uitvoeren en wind op zee gaat realiseren. Wij zijn daar blij mee. Het is ook hartstikke nodig, want in 2020 moeten we Nederlandse doelstellingen halen en daar is wind op zee voor nodig. Ook in de jaren daarna zijn we er nog niet. Sinds de klimaattop in Parijs weten we dat de huidige doelstellingen lang niet voldoende zijn. Het idee dat we door de opwarming van de aarde tot maximaal 2°C te beperken veiligheid creëren voor de toekomst van het leven op deze aarde, is inmiddels immers aangescherpt. Er wordt gezegd dat je je nu eigenlijk moet weten te beperken tot 1,5°C. Kortom, er zal nog veel meer en ambitieus beleid nodig zijn. Wij zeggen daarom dat de afspraken in het energieakkoord voor wind op zee een heel belangrijke eerste stap zijn, maar dat we daarna nog veel meer stappen moeten zetten. De stap wind op zee staat voor mijn fractie als een paal boven water. Bovendien biedt wind op zee grote economische kansen voor Nederland met zijn offshore-industrie, zijn hoogwaardige kenniseconomie en zijn technologische innovatie.
Het wetsvoorstel regelt dat TenneT verantwoordelijk wordt voor het aanleggen en beheren van de netten op zee die noodzakelijk zijn om de opgewekte stroom naar de afnemers te transporteren. Het is voor de partijen die investeren in de windturbines op zee van groot belang dat zij zekerheid hebben over een goed functionerend net op zee van hoge kwaliteit. Ook is het voor hen van groot belang dat zij zekerheid hebben over het onderhoud, het toezicht en het risicobeleid. Wij ondersteunen het wetsvoorstel op deze onderdelen. Een snelle inwerkingtreding is van groot belang. Daar kom ik later nog op terug. Bij dezen wil ik overigens nog zeggen dat de rijkscoördinatieregeling ten behoeve van het project transmissiesysteem op zee Hollandse Kust Zuid, dat de minister ook aan ons had gestuurd, prima is. Wij hebben als Kamer gezegd dat we dit onderwerp zouden betrekken bij de behandeling van het wetsvoorstel. Wat ons betreft kan het doorgang vinden.
Ik wil nu een aantal opmerkingen maken over het onderwerp verkabeling. Dat is ook onderdeel van de wet. Het gaat er daarbij om dat het nodig en maatschappelijk gewenst is om hoogspanningsleidingen die in de buurt van woningen lopen, onder de grond te brengen. Dit moet mogelijk worden gemaakt. Via amendering in de Tweede Kamer is de inzet genuanceerd dat 25% van de kosten door gemeenten moeten worden betaald. Er is gezegd dat nu gekeken moet worden naar de draagkracht en de grootte van de gemeente en naar de grootte van de opgave. De minister legt dat echter nu uit alsof uiteindelijk een kwart van de kosten, hoe dan ook, door de gemeenten gezamenlijk moeten worden betaald. De kosten worden op 440 miljoen becijferd. De gemeenten moeten dus samen 110 miljoen euro gaan opbrengen. Net als de heer Flierman al betoogde, wij horen dat het tot grote onzekerheid en onduidelijkheid leidt bij veel gemeenten. Zij zeggen dat ze niet weten waar ze aan toe zijn en wat het ze gaat kosten. Gemeenten zijn bang dat om die reden andere gemeenten gaan afhaken, waardoor de last voor hen misschien nog groter wordt. Zeker voor gemeenten met een heel grote opgave … Bijvoorbeeld een gemeente als Geertruidenberg die vlakbij de Amercentrale ligt, waar de hoogspanningslijnen als het ware dwars door de woonwijken lopen, heeft een enorme financiële opdracht en is gewoon bang dat zij het niet gaat trekken. Zij vindt de onzekerheid waar zij in zit een groot probleem.
Ik vraag het kabinet dan ook — wij hebben dat ook schriftelijk gedaan — of het niet redelijk zou zijn dat ook provincies een deel van deze financiële last gaan dragen. Zij hebben immers ook baat bij het onder de grond brengen van de hoogspanningslijnen. Is de minister bereid zich daarvoor in te zetten en de provincies op te roepen om dat te doen? Wil hij in de verkabelingsregeling, die nog uitgewerkt gaat worden, aandringen op een passende financiële bijdrage van de provincies en overigens ook tegemoetkomen in de bezwaren die ik en de heer Flierman net naar voren brachten?
Ik kom bij het onderwerp van het groepsverbod, toch wel een beetje het hoofdpunt van dit debat. Indertijd is het groepsverbod, ofwel de verplichting om het distributienet af te splitsen van het energiebedrijf, ingevoerd om te garanderen dat het distributienet altijd in publieke handen zou blijven, ook in het geval dat een energiebedrijf verkocht zou worden aan een commerciële en/of buitenlandse partij. Ook GroenLinks heeft dit indertijd gesteund, omdat in haar ogen liberalisering en privatisering van de energiemarkt, waar GroenLinks overigens buitengewoon kritisch in stond, de borging van het publieke karakter van deze distributienetten noodzakelijk maakten. Voor de transmissiesysteemnetten, de hoogspanningsnetten, geldt dat overigens onverkort en is dat ook Europeesrechtelijk verplicht. Die moeten hoe dan ook in publieke handen zijn. Maar voor de distributienetten zijn wij eerlijk gezegd zo langzamerhand tot het inzicht gekomen dat deze netten in feite volledig beschermd zijn en voor iedereen in gelijke mate toegankelijk door de bestaande wet- en regelgeving. Daarvoor is het groepsverbod naar mijn idee niet nodig. Ik ga daar zo meteen op in. Ten tijde van deze discussie in de Kamer was het privatiseringsverbod nog niet absoluut en niet wettelijk vastgelegd, maar dat is sinds de wijziging van de Elektriciteits- en Gaswet in november 2010 wel het geval. Bovendien is deze splitsing niet verplicht in de EU en blijkt Nederland tot dusverre het enige land in de Europese Unie dat tot die gedwongen splitsing is overgegaan. Voor ons is dus echt een aantal zaken veranderd sinds de steun die wij daar indertijd voor uitspraken.
GroenLinks ziet op dit moment wel grote nadelen van de gedwongen splitsing van de twee bedrijven die nog geïntegreerd zijn en de distributienetten in de groep hebben. Gedwongen afsplitsing van het distributienet verlaagt de credit rating van deze bedrijven en leidt tot hogere financierings- en rentelasten. De financieringsmogelijkheden worden beperkter en de bedrijven zullen gedwongen worden om extra financiële zekerheden te verstrekken. Daarmee wordt ook de investeringsruimte van deze bedrijven beperkt. Dit zal in de ogen van GroenLinks ten koste gaan van de investeringen in duurzame innovatie en van de werkgelegenheid in Nederland. De bedrijven komen bovendien in een ongelijk speelveld terecht, niet alleen in Europa, maar juist ook in Nederland zelf. Immers, de Nederlandse gesplitste bedrijven zijn in handen van grote internationale spelers die wel degelijk distributienetten in de holding hebben, en dus een voordeel genieten op bijvoorbeeld de credit rating.
Ook staat de gedwongen splitsing haaks op de inzichten, die steeds duidelijker worden, dat een verduurzaming van de energievoorziening juist gebaat is bij de integratie van levering en distributie. Juist deze integratie maakt innovaties makkelijker en faciliteert slimme netten en slimme oplossingen, bijvoorbeeld ten aanzien van de opslag van duurzame energie. De toekomst zit in de integratie, terwijl de wet opsplitsing afdwingt. Opvallend is dat de Tweede Kamer ook tot dit inzicht is gekomen en de motie van Jan Vos heeft aangenomen — geen familie overigens — waarin wordt gevraagd om te onderzoeken hoe systeembeheerders van distributienetten ook andere taken in het kader van de duurzame energietransitie kunnen gaan doen, naast hun taak van het beheren van de netten.
Dan vindt mijn fractie het eerlijk gezegd wel vreemd om de bestaande integratie gedwongen af te breken en tegelijkertijd nieuwe integratie, maar dan vanuit de positie van de distributienetbeheerders, te gaan onderzoeken. Het zou doodzonde zijn om nu onomkeerbare stappen te zetten en straks wellicht tot het inzicht te komen dat deze gedwongen splitsing het pad naar een duurzame energievoorziening en energietransitie heeft bemoeilijkt.
Ik wil vervolgens graag stilstaan bij de redenen waarom een groepsverbod volgens onder anderen de minister nodig zou zijn. Het lijkt mij belangrijk om daar heel precies op in te gaan. Wij zijn inmiddels tot de vraag gekomen welke meerwaarde dit groepsverbod nog heeft en welke wettelijke bescherming op deze wijze extra wordt geregeld. Dat is een cruciale vraag voor mijn fractie. Ik wil dan ook graag een aantal punten die in de discussie een rol spelen, met de minister langslopen en graag zijn commentaar daarop horen.
Er wordt beweerd dat een groepsverbod nodig is om te voorkomen dat commerciële risico's van een eventueel faillissement van het desbetreffende energiebedrijf kunnen overslaan naar een netbeheerder die in dezelfde holding zit. Mijn fractie deelt die opvatting niet. Het vermogen van de netbeheerders is ondergebracht in een zelfstandige rechtspersoon en vormt een gescheiden vermogen, dat helemaal apart staat van het energiebedrijf en de holding. De Elektriciteitswet, en straks de wet STROOM, verplicht dit ook. De assets van de netbeheerder mogen ook op dit moment geen onderpand zijn voor de activiteiten van het energiebedrijf en er geldt een beleningsverbod. Dat betekent dat de netbeheerder de netwerken niet als onderpand mag inzetten voor activiteiten van het energiebedrijf. Ook een curator moet zich bij een faillissement houden aan de solvabiliteitseisen voor een netbeheerder, zoals vastgelegd in het Besluit financieel beheer netbeheerder, en mag deze wettelijke bescherming niet overtreden.
Er wordt beweerd dat een groepsverbod ervoor zorgt dat netbeheerders niet in private of buitenlandse handen komen, maar daarvoor hebben wij inmiddels gelukkig het privatiseringsverbod dat dit inderdaad volstrekt onmogelijk maakt.
Ook wordt gezegd dat de onafhankelijkheid van de netbeheerder in het geding is en dat daarom een groepsverbod mogelijk is. Er zijn echter tal van wetten en regels — ik noemde ze net al — en feiten die die onafhankelijkheid voldoende vastleggen. Het Besluit financieel beheer netbeheer beschermt de financiële positie van de netbeheerder en borgt dat netbeheerders voldoen aan wettelijke minimumeisen voor het eigen vermogen. Het toezicht op de naleving geschiedt door de raad van commissarissen en de ACM.
Het groepsverbod is niet nodig om kruissubsidies tegen te gaan. Er is immers een strikte regulering vanuit de ACM op de transporttarieven van de netbeheerder. De Energiewet schrijft voor dat de netbeheerder een eigen en volledig transparante boekhouding moet bijhouden. Er bestaat een wettelijk beleningsverbod, wat ik al noemde. De netbeheerder dient non-discriminatoir te handelen en mag zijn eigen groep niet bevoordelen, zo schrijft ook de Energiewet voor. Ook de NMa achtte in 2007 het risico op kruissubsidies al gering.
Een volgende bewering is dat de kwaliteit van het net gevaar zou kunnen lopen. Ook dat hebben wij volgens mij afdoende afgedekt in allerlei andere wet- en regelgeving. Er is bijvoorbeeld het Kwaliteits-en Capaciteitsdocument dat moet worden ingediend bij de ACM. Op grond daarvan wordt toezicht gehouden en wordt de betrouwbaarheid van de netten op peil gehouden. Nederland doet het goed op dit punt, maar opmerkelijk is dat in Duitsland, waar de distributienetten niet afgesplitste zijn, het aantal storingsminuten nog iets lager ligt. De kwaliteit van de netten lijkt daar nog wat beter te zijn dan in Nederland.
De minister zegt ook wel dat het toezicht op een netbeheerder die deel uitmaakt van een geïntegreerd bedrijf, buitengewoon complex is. Naar ons idee kent deze bewering geen grond en is er voldoende wettelijke regulering. In de praktijk blijkt ook dat het toezicht op Eneco en DELTA niet complexer is dan op Liander en Enexis, de gesplitste netbeheerders.
Ook wordt beweerd dat een groepsverbod nodig is om de gelijke toegang tot de netten en eerlijke concurrentie te borgen. Ik noemde al het non-discriminatiebeginsel dat is verankerd in de wet. De feiten logenstraffen deze bewering ook, want Nederland heeft een hoog percentage van overstappers, ook al zijn nog niet alle bedrijven gesplitst. Juist in landen als Portugal, Noorwegen en België, waar geen groepsverbod geldt, zijn de meeste overstappers. In Nederland hebben in de regio's waar de netbeheerders onderdeel zijn van een groep met een energiebedrijf, andere bedrijven net zozeer een aandeel op de markt weten te veroveren als in de regio's waar gesplitst is. De situatie in Nederland laat dus niet zien dat het voor andere partijen moeilijk is om een plek op de markt te krijgen. Die ruimte is er volop en in de wet is dit afdoende geborgd.
Ik vraag de minister dringend om op deze argumenten in te gaan en duidelijk te maken waarom dit groepsverbod absoluut noodzakelijk is.
Ik maak mij zorgen over de gevolgen als de nog geïntegreerde bedrijven gedwongen worden tot splitsing. Zeker als dit geen meerwaarde heeft, heeft mijn fractie daar grote twijfels bij. Zij is van mening dat dit niet zou moeten gebeuren. Wij vinden dat we lering dienen te trekken uit de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan. De gesplitste bedrijven zijn opgekocht door grote buitenlandse spelers. Veel hoogwaardige werkgelegenheid is naar de hoofdkantoren van de bedrijven in het buitenland gegaan. De zeggenschap in de regio's is verminderd en de investeringen in verduurzaming en technologische innovaties in Nederland zijn onder druk komen te staan. Juist Eneco, dat niet is gesplitst, heeft de laatste jaren veruit het meeste geïnvesteerd in duurzame energie en duurzame innovatie. Veel nieuwe bedrijvigheid op het gebied van duurzame innovatie is mogelijk gemaakt door investeringen van Eneco.
Het inzicht groeit dat de echte slag naar een volledig duurzame energievoorziening juist gebaat is bij integratie van netbeheer, handel en levering, overigens geborgd door strenge en strakke wetgeving op het gebied van de onafhankelijkheid van het net. Slimme technieken achter de meter bij de gebruikers van energie zijn cruciaal. Werkelijke verduurzaming vraagt om slimme netten met grote flexibiliteit en een slim samenspel tussen de productie van duurzame energie, de invoeding op het net, de afname door gebruikers en de opslag van duurzame energie die op dat moment niet nodig is.
Alles wijst erop dat netbeheer, productie, levering en handel samen voor de innovatieve oplossingen van de toekomst moeten gaan zorgen en dat een integrale aanpak daarvoor noodzakelijk is. Laten we daarom niet kapot maken wat die potentie in zich draagt en de voorbode is van die nieuwe toekomst.
Ik vraag de minister dan ook om geen onomkeerbare stappen te zetten en het groepsverbod in artikel 4.6, zesde lid dan de Wet STROOM nog niet in werking te laten treden; niet voordat een visie op de toekomst van de duurzame energievoorziening in Nederland en de voorwaarden die daarvoor nodig zijn, ontwikkeld zijn, niet zolang de discussie daarover nog wordt gevoerd, en niet zolang in Europa op geen enkele wijze de meerwaarde wordt ingezien van een gedwongen splitsing.
Mijn fractie doet een dringend beroep op de minister: laat dit groepsverbod nog niet in werking treden. Wij willen het voorliggende wetsvoorstel graag steunen, onder meer met het oog op het belang van wind op zee. Maar zolang dit wetsvoorstel door het groepsverbod verduurzaming op andere fronten om zeep helpt en duurzame werkgelegenheid afbreekt, kunnen wij die steun moeilijk geven. Wij ondersteunen dan ook een motie die is ingediend door collega Meijer. Wij wachten met grote spanning op het antwoord van de regering.