Verslag van de vergadering van 26 januari 2016 (2015/2016 nr. 17)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.03 uur
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Voorzitter. Met de flexibilisering van de arbeidsmarkt is de vraag naar het verschil tussen werknemer en ondernemer minder makkelijk te beantwoorden geworden. Het aantal zzp'ers is het laatste decennium fors toegenomen en daarmee zijn ook de vragen rond zelfstandigheid en schijnzelfstandigheid urgent geworden, samen met de balans tussen vrijheid en bescherming en de balans in verantwoordelijkheden van de opdrachtgever en van de opdrachtnemer. In dat brede debat is het huidige wetsvoorstel gelokaliseerd, ook al noemt de regering het een no-regretoptie die sowieso nodig is voor een betere handhaving en daarmee bestrijding van schijnzelfstandigheid. Mijn fractie begrijpt die redenering, maar meent tegelijk dat dit ook deel moet zijn van het bredere debat en om die reden ook terecht in het bredere ibo-rapport aan de orde komt. Dat betekent dat de fractie van GroenLinks bij de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel niet alleen maar kijkt naar technische aspecten van deregulering, maar vooral ook naar effecten voor de zo diverse groepen. Want dé zzp'er bestaat niet. De hoogopgeleide consultant die als zzp'er meer vrijheid geniet en netto meer overhoudt, lijkt weinig op de moderne dagloner die bijvoorbeeld in de thuiszorg alle risico's draagt voor een hongerloontje.
Dit wetsvoorstel heeft twee samenhangende doelen. Enerzijds een betere balans in verantwoordelijkheden tussen opdrachtnemer en opdrachtgever. Anderzijds schijnzelfstandigheid terugdringen en daarmee meer bescherming bieden aan opdrachtnemers in een onvrijwillige zzp-constructie. Dat laatste lijkt centraal, want in reactie op het ibo-rapport noemt de regering dit wetsvoorstel een maatregel in het kader van de bestrijding van schijnzelfstandigheid. Mijn fractie onderschrijft deze doelen en maakt zich inderdaad vooral zorgen over de kwetsbare positie van zelfstandigen of schijnzelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Zij vindt dat het risico van uitbuiting en misbruik sterk moet worden teruggedrongen.
Maar hoe legitiem dat doel ook is, het is de vraag of de gekozen oplossing juist is. Het ibo-rapport schrijft: "Schijnzelfstandigheid kan niet worden uitgebannen met toezicht en handhaving alleen. Door institutionele verschillen te verkleinen, worden de rechtsgevolgen van de kwalificatie beperkt en wordt het opzetten van schijnconstructies minder aantrekkelijk." Dat stelt toch vragen bij de doelstelling van het wetsvoorstel: beter handhaven, onder meer met het oog op het terugdringen van schijnzelfstandigheid. Is daarvoor niet iets heel anders nodig dan het afschaffen van de VAR? Of er al dan niet schijnzelfstandigheid bestaat in formeel-fiscale zin zegt nog lang niet alles over de vraag of er sprake is misbruik van de afhankelijkheid of uitbuiting. Ook binnen een correcte fiscale zzp-constructie kan uitbuiting optreden en andersom kan een schijnzelfstandige in theorie heel goed betaald worden. Ofte wel: schijnzelfstandigheid overlapt wel met uitbuiting en misbruik, maar valt er niet mee samen. En het tegengaan van schijnconstructies, hoe belangrijk ook, lost het materiële probleem niet per definitie op.
Dan: als terugdringing van schijnzelfstandigheid en uitbuiting het doel is, is dit voorstel dan wel doeltreffend? Want het gebeurt wel vaker dat we hier wetten aannemen die zouden kunnen werken als heel het land dezelfde goede bedoelingen heeft als wij, maar die averechts werken omdat de gedragseffecten niet zijn meegenomen. In dit voorstel wordt niet langer getoetst of een opdrachtnemer ook ondernemer is, maar alleen of de opdracht voldoet aan de criteria, bijvoorbeeld dat mensen zich kunnen laten vervangen of niet de instrumenten van de opdrachtgever gebruiken. Maar ligt daar niet precies een groot risico dat bijvoorbeeld productiebedrijven massaal op de zzp-constructie overgaan, waardoor voor de meest kwetsbare groepen werknemers, die immers vervangbaar zijn, de rechtspositie zal verslechteren? Anders gezegd: zal dit wetsvoorstel niet precies de schijnzelfstandigheid doen toenemen? Welke harde waarborgen zijn er dat dit niet kan gebeuren? Ik ben nooit tevreden met het antwoord: we bedoelen het allemaal goed, dus dat zal wel niet. Welke harde waarborgen zijn er op dit punt?
De heer Köhler i (SP):
De houding van werkgever c.q. opdrachtgever die u net schetste, zou onder de huidige wetgeving ook kunnen worden aangenomen. Want aan de positie van iemand die volgens de wet zelfstandige of werknemer is, verandert niets. Als men onder de huidige wet mensen kan degraderen van werknemer naar goedkopere zelfstandige, dan kan dat straks ook, maar niet meer of minder. Waarom hebt u deze kritiek op de nieuwe situatie en niet op de bestaande situatie?
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
U vraagt nu of wij schijnzelfstandigheid terug kunnen dringen. Dat is namelijk een van de argumenten voor dit voorstel. De redenering die daartegenover kan worden gesteld, is dat je moet toetsen of dit voorstel daar inderdaad aan bijdraagt. In een aantal opzichten zou het risico groter kunnen worden, precies omdat niet meer wordt gekeken naar de totale situatie van de persoon, al dan niet als ondernemer. Je moet dan laten zien of je voldoende opdrachtgevers hebt et cetera. Dat gaat nu verschuiven naar de incidentele verhouding van de modelovereenkomst. Daar zitten wellicht risico's in — ik vraag de staatssecretaris om zijn taxatie daarvan — die er onbedoeld toe leiden dat de schijnzelfstandigheid toeneemt.
De heer Köhler (SP):
Kijkt u daarmee niet maar naar de helft van het plaatje? Want ook in het nieuwe regime wordt de positie van de zelfstandige, gelet op het aantal opdrachtgevers, evengoed nog getoetst, zij het bij de belastingaangifte, of rond die tijd. Maar dat is feitelijk niet anders dan nu. Ik snap daarom niet hoe deze wijziging van de wet, die niets verandert aan de vraag wanneer je werknemer of zelfstandige bent, kan bevorderen dat er meer schijnzelfstandigen komen. Dat snap ik niet. Ik kan althans de logica daarin niet volgen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Wij hebben hier de taak te bekijken of er zwakke plekken in de wet zitten. Dan is de vraag of de modelovereenkomst die in plaats komt van de VAR, dit risico voldoende uitsluit. Die vraag is voor ons nog niet voldoende beantwoord. Terwijl in de VAR de nadruk sterk lag op het totaalplaatje van de zelfstandige, verschuift die nadruk nu naar de modelovereenkomst. Ontstaan daar geen nieuwe risico's? Voordat we een standpunt over deze wet innemen, krijg ik daar graag antwoord op. Ik doel ook op harde waarborgen.
Mijn fractie vraagt zich af of het voorstel, als het al werkt, proportioneel is. Het aantal schijnzelfstandigen is moeilijk vast te stellen, maar ligt waarschijnlijk rond de 10%. Waarom is het wetsvoorstel van belang voor die overgrote meerderheid van zzp'ers die evident daadwerkelijk zelfstandig zijn? Misschien kan de staatssecretaris daarbij reflecteren op het feit dat, wanneer we kijken naar de talloze reacties die we hebben gekregen van allerlei belangenorganisaties, we zien dat hun standpunten zo scherp uiteenlopen. Deelt hij de inschatting van mijn fractie dat de werkelijk vrije zelfstandige beroepsbeoefenaren overwegend tegen het voorstel zijn en dat vertegenwoordigers van kwetsbare opdrachtnemers dan wel schijnzelfstandigen het voorstel in meerderheid lijken te omarmen? Nog ervan afgezien hoe het voorstel precies uitpakt, lijkt er van de laatstgenoemde groep meer steun te komen. Zo ja, wat leert de staatssecretaris van dat verschil? Is dit misschien een te generieke maatregel die, als hij al werkt — ik heb daar zo mijn vragen bij, maar daar kom ik later op — hooguit de positie van opdrachtnemers aan de onderkant versterkt maar tegelijk ongewenste gevolgen heeft voor zeer veel anderen? Als deze zo verschillend uitwerkt, waarom is er dan niet gekozen voor een meer specifieke bestrijding van uitbuiting en misbruik dan deze one-size-fits-nobodybenadering?
Dat brengt mij bij de effecten. Wat betekent het voor opdrachtnemers dat ze er niet meer zijn met het verkrijgen en tonen van de juiste VAR, maar dat ze in principe met elke opdrachtgever een overeenkomst moeten afsluiten? Ik denk dan vooral aan degenen die met veel verschillende opdrachtgevers werken. Met name uit de creatieve sector bereiken ons daarover veel kritische signalen, wat lijkt te duiden op een draagvlakprobleem. Inhoudelijk gaat de kritiek over drie zaken. Daarover hoor ik graag de staatssecretaris. Allereerst is er de kritiek inzake een enorme administratieve rompslomp door alle overeenkomsten. Vervolgens is er de kritiek inzake een toegenomen risico op naheffingen omdat het niet meer gaat om een persoonsgebonden oordeel over de positie als zelfstandig ondernemer maar om een oordeel over de specifieke verrichte arbeid. Er is extra onzekerheid omdat elke afwijking van de overeenkomst kan leiden tot een andere beoordeling door de Belastingdienst. Niemand weet wat onder een "niet-fiscaal essentiële afwijking" wordt verstaan en wanneer het een "kleine incidentele afwijking" is. Ten slotte is er de kritiek inzake de hierdoor veroorzaakte druk in verschillende sectoren richting het inhuren van intermediairs, wat de kosten alleen maar opvoert, de inkomsten afroomt en niet zelden leidt tot wurgcontracten — we hebben de voorbeelden langs zien komen in de post — terwijl ook de intermediairs zeggen hier niet mee uit de voeten te kunnen. Zijn zij nu allemaal dom of hebben zij toch ergens een punt?
Meer op macroniveau roept dat de vraag op naar de effecten van het wetsvoorstel op verschuivingen in de arbeidsmarkt als geheel. Uit het ibo-rapport blijkt dat de relatief sterke groei van het aantal zzp'ers mede het gevolg is van de uitgebreide rechtsgevolgen van de VAR en de vrijwaring van de opdrachtgever. Heeft de regering ex-anteberekeningen gemaakt van de te verwachten gevolgen van afschaffing van de VAR voor de ontwikkeling van de arbeidsmarkt? Verwacht zij dat met het verleggen van de balans van verantwoordelijkheden opdrachtgevers minder zzp'ers zullen inhuren en meer arbeidscontracten zullen aangaan? Of onderkent zij ook dat er juist meer schijnzelfstandigen kunnen komen?
De heer Van de Ven i (VVD):
De heer Ganzevoort sprak over het ibo-rapport. Ik denk dat we het over hetzelfde rapport hebben. Op pagina VI staat: "In dit IBO worden geen aanbevelingen ten aanzien van het handhavingsbeleid en de handhavingsinstrumenten zoals de Verklaring Arbeidsrelatie (VAR) gedaan." Misschien heeft de heer Ganzevoort de aanleiding voor zijn opmerkingen ergens anders gelezen dan in dit ibo-rapport, want dat spreekt zich helemaal niet uit over de handhaving van de VAR.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Nee, wat ik gelezen heb in het ibo-rapport is dat er gezocht wordt naar het antwoord op de vraag hoe het komt dat er in de Nederlandse situatie in de afgelopen periode een sterkere groei is van het aantal zzp'ers dan in andere contexten. Op dat punt wordt gezegd dat dit te maken heeft met de fiscale regelgeving et cetera. Dat was de portee van mijn vergelijking. Daarom vraag ik de staatssecretaris wat de verwachtingen van de regering zijn ten aanzien van de ontwikkelingen van de arbeidsmarkt als we dat systeem gaan veranderen. Als we aan die schroeven gaan draaien, die te maken hebben met het ontstaan van de huidige situatie, dan mogen we verwachten dat daardoor verschuivingen gaan optreden. De vraag is wat de regering op dat punt aan verwachtingen heeft opgesteld. Ik dank de heer Van de Ven voor zijn vraag naar verheldering.
Voorzitter. Ten aanzien van de uitvoerbaarheid speelt natuurlijk de vraag van de stroom van overeenkomsten voor de zzp'ers zelf, maar ook die van de ontwikkeling en rechtszekerheid van de modelovereenkomsten. Dit punt is op verschillende manieren aan de orde gesteld. Juist als het gaat om zzp'ers klinkt het woord "deregulering" aantrekkelijk, maar is de vraag of het middel niet erger is dan de kwaal. Handhaafbaar zal het mogelijk wel zijn, maar mijn fractie vreest wel dat de beoordeling van elke afwijking van de overeenkomst een eindeloze stroom van disputen kan veroorzaken. Zij weet niet of we dat nu moeten willen.
Mijn fractie heeft dus begrip voor het beoogde doel van de wet, zowel handhaving in het algemeen als met name de bescherming van de meer kwetsbare groepen. Zij is er echter niet van overtuigd dat dit wetsvoorstel daarin werkelijk verandering zal brengen. Misschien heeft het juist averechtse effecten. Bovenal vraagt zij zich af of het centrale doel niet beter bereikt zou kunnen worden met een veel meer gerichte aanpak van uitbuiting en misbruik en of het schot hagel dat nu gebruikt wordt, niet te veel problemen bij andere zzp'ers veroorzaakt. Daarom is het de vraag of dit werkelijk een no-regretwetsvoorstel is, of dat we het beter even kunnen laten rusten tot we een breder debat voeren over de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Mijn fractie is nog niet tot een finaal oordeel gekomen en ziet daarom uit naar de antwoorden van de regering.
Mevrouw Sent i (PvdA):
Modelovereenkomsten zijn niet verplicht. Ik ben benieuwd in hoeverre dat het oordeel van de fractie van de heer Ganzevoort beïnvloedt.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dat is een heel interessante vraag. Het punt is dat ze niet verplicht zijn, maar dat er zonder modelovereenkomsten geen enkele zekerheid is. De keuze gaat tussen de volgende zaken. Óf we vragen om die zekerheid door middel van een modelovereenkomst met alle risico's van afwijkingen et cetera. Er is de afgelopen periode veel geschreven over de vraag of die werkelijk zekerheid geeft of nu juist niet. Óf we zien af van modelovereenkomsten, maar dan weten we helemaal nog niks. Dat lijkt mij niet echt een aantrekkelijke optie.