Verslag van de vergadering van 1 maart 2016 (2015/2016 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.05 uur
De heer Bruijn i (VVD):
Voorzitter. Het wetsvoorstel waarover wij vandaag spreken, herijkt de verantwoordelijkheidsverdeling tussen en de rol van besturen en scholen enerzijds en het toezicht anderzijds. Aanleiding voor het wetsvoorstel is dat de wettelijke systematiek waarin naast deugdelijkheidseisen ook kwaliteitsaspecten bestaan, tot vervaging van de inspectietaken heeft geleid. De leden van de VVD-fractie kunnen de kern van het wetsvoorstel onderschrijven. De primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs komt bij de scholen zelf te liggen. Het gaat dus om het verhaal van de school. Tegelijkertijd zijn de nodige waarborgen ingebouwd door het toezicht op essentiële randvoorwaarden.
We danken de initiatiefnemers voor de beantwoording in de memorie van antwoord en de regering voor de kabinetsreactie op het voorlopig verslag. We hebben nog enkele aanvullende vragen. Die betreffen ten eerste de proportionaliteit. Er zijn op dit moment betrekkelijk veel deugdelijkheidseisen waaraan scholen moeten voldoen. De omvang en het relatieve belang van specifieke wetsvoorschriften voor de uiteindelijke onderwijskwaliteit variëren sterk. De Onderwijsraad wijst erop dat met het stellen van nieuwe deugdelijkheidseisen uiterst terughoudend moet worden omgegaan. De initiatiefnemers vinden het blijkens de memorie van antwoord, op pagina 2, belangrijk dat de bestaande deugdelijkheidseisen periodiek worden getoetst op de noodzaak ervan. Het risico bestaat immers dat wel voortdurend eisen worden toegevoegd, maar dat eisen niet worden geschrapt wanneer de noodzaak ervan niet meer aanwezig is.
De initiatiefnemers constateren dat ten aanzien van verschillende onderdelen van de onderwijswetgeving fundamentele doordenkingen aan de orde zijn. Ze wijzen onder meer op de discussie over de fusietoets en de bezinning op de reikwijdte van de kerndoelen onder leiding van het Platform Onderwijs2032. Zij hopen dat deze trajecten uiteindelijk bijdragen aan het bevorderen van compacte en doelgerichte onderwijswetgeving die dienstbaar is aan de kwaliteit van het onderwijs, waarvoor de vrijheid van onderwijs een belangrijke voorwaarde vormt. De leden van mijn fractie kunnen zich technisch gezien wel vinden in het antwoord van de initiatiefnemers, met name in de intentie om zuinig aan te doen met het aantal deugdelijkheidseisen, maar hun zorgen zijn niet geheel weggenomen. Als meer sturing op kwaliteit en kwaliteitsniveaus wenselijk is, is de verleiding groot om de aard en het aantal deugdelijkheidseisen verder op te tuigen. Hoe terughoudendheid te waarborgen? Hoop en intentie omvatten geen waarborg.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Ik heb een vraagje aan de heer Bruijn. Hij zegt dat er zo veel deugdelijkheidseisen zijn dat er terughoudendheid betracht moet worden. Dat kan ik mij voorstellen. De vorige spreekster, mevrouw De Vries-Leggedoor, hoorde ik zeggen dat er geen actuele lijst met het aantal deugdelijkheidseisen is. Moet het inzicht in het aantal deugdelijkheidseisen en de lijst niet voorafgaan aan het oordeel van deze Kamer? Is dat niet de juiste volgorde? Wellicht komen we daarna tot die conclusie en stellen we voor om terughoudend te zijn.
De heer Bruijn (VVD):
Daar ben ik het geheel mee eens, al heb ik nog niet de conclusie getrokken dat het er te veel zijn. Ik heb de woorden "betrekkelijk veel" gebruikt.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dat is uitlokking. De kwalificatie "veel", "betrekkelijk veel" of "te veel", suggereert, zeker als je dat vervolgens koppelt aan het advies om terughoudend te zijn, dat wij een criterium hebben, namelijk dat er een bepaald maximum is dat wij niet moeten overschrijden, of dat nu kwalitatief is of kwantitatief. Daarover gaat het natuurlijk niet, wel over de vraag of het nodig is om aan een aantal punten deugdelijkheidseisen toe te voegen en of het nodig is om andere te schrappen en dergelijke. Volgens mij zijn wij het inderdaad niet oneens over de aard van de weging daarvan. Ik stel alleen een vraag over de volgorde. Moeten we niet eerst inzicht daarin hebben en daarna eventueel een conclusie trekken over wat daarmee te doen?
De heer Bruijn (VVD):
Ik ben het zeer met de heer Ganzevoort eens dat we eerst een inventarisatie moeten hebben, overigens conform de daarvoor inmiddels in de Tweede Kamer aangenomen motie inzake de deugdelijkheidseisen en de evaluatie daarvan, voordat we de conclusie kunnen trekken dat het er te veel zijn.
Zoals gezegd, omvatten hoop en intentie geen waarborg. Kunnen wij niet meer doen dan hopen dat trajecten zoals Platform Onderwijs2032 uiteindelijk bijdragen aan het bevorderen van compacte en doelgerichte onderwijswetgeving? Hoe zien de initiatiefnemers dit? Waarop baseren zij hun hoop? Is de genoemde periodieke toetsing op de noodzaak van deugdelijkheidseisen naar de mening van de initiatiefnemers voldoende waarborg? Kan de regering toezeggen dat zij bij het stellen van nieuwe deugdelijkheidseisen terughoudendheid zal betrachten? Is de regering bereid om toe te zeggen de ontwikkeling van het pakket aan deugdelijkheidseisen mee te nemen in de wetsevaluatie die, conform een andere in de Tweede Kamer aangenomen motie, na, naar ik meen, vier jaar zal plaatsvinden?
Ik kom op de taken van de inspectie. Een zorg van de VVD-leden betreft het ontbreken van een reflectie op de uitwerking van het onderscheid tussen oordelen en stimuleren. Technisch gesproken beperkt het oordeel van de inspectie zich tot het naleven van de deugdelijkheidseisen. Maar hoe lezen een leraar en een ouder een inspectierapport? De bevindingen van de inspectie over andere aspecten van kwaliteit dan de deugdelijkheidseisen, die uitmonden in aanbevelingen voor verbetering, worden natuurlijk ook gezien als oordeel: als er iets te verbeteren valt, zal er wel iets mis zijn. Of, zoals de indieners zelf schrijven in de memorie van antwoord op pagina 5: het is niet uit te sluiten dat bevindingen in het kader van de stimulerende taak door betrokkenen soms ook normerend kunnen worden opgevat. Ook de Raad van State betwijfelt of de voorstellen om de toezichthoudende taak van de inspectie duidelijker af te bakenen van de stimulerende taak, afdoende zijn. De bevorderende taak kan naar de aard toch ook een normerende werking hebben, zoals de GroenLinksfractie naar voren heeft gebracht in het voorlopig verslag?
Uit de memorie van antwoord blijkt de bedoeling van de initiatiefnemers om de controlerende en stimulerende rol van de inspectie scherper te onderscheiden. Dit acht de VVD-fractie een groot goed. Ook geluiden uit het veld, zoals de PO-Raad, gaan in die richting. De wens om dat onderscheid glashelder aan te brengen, zoals ook verwoord in antwoord op eerste schriftelijke vragen van D66 en Partij van de Arbeid, kunnen wij onderschrijven. Tegelijkertijd zien wij in de uitwerking nog wel twee punten van zorg. De eerste is dat wettelijke deugdelijkheidseisen niet altijd eenduidig zijn. Men voldoet al dan niet aan de wet. Waar ligt dan de cesuur bij bijvoorbeeld de eis van het bieden van een ononderbroken ontwikkelingsweg? Dit leidt ertoe dat de inspectie aan scholen wil teruggeven dat ze, naast wel of niet aan de wet voldoen, ook nog een soort buitencategorie van "voldoet in ruime mate aan de wet" wil gaan hanteren als uitwerking van het nieuwe waarderingskader. Is dit nu stimulerend of controlerend, zo vraagt mijn fractie de initiatiefnemers en ook de regering.
De heer Schalk i (SGP):
Collega Bruijn constateert evenals ik dat er rondom de deugdelijkheidseisen nog vragen zijn. Ik heb gelezen dat de initiatiefnemers zeggen dat zij juist niet ingaan op de deugdelijkheidseisen, al moeten ze wel getoetst worden. Heeft de heer Bruijn suggesties voor degene die dat zou moeten doen en de termijn waarop dat zou moeten gebeuren?
De heer Bruijn (VVD):
Daar heb ik zeker suggesties voor. Ik kom er later in mijn inbreng op terug, als de voorzitter mij toestaat.
Ten tweede lijkt het glasheldere onderscheid te worden vertroebeld doordat men, net als bij deugdelijkheidseisen, ook bij overige kwaliteitsaspecten met predicaten en labels wil gaan werken. Men belandt dan in een semantische discussie. Wordt de bevinding "kan beter" niet gelezen en ervaren als een oordeel "onvoldoende of zwak"? Op de vraag of een gedifferentieerd oordeel tot een verbetering van de onderwijskwaliteit leidt, geeft vooralsnog slechts een derde van de schoolleiders en -bestuurders aan te denken dat dit stimulerend zal werken. Dat staat ook vermeld op pagina 3 van de beleidsreactie op onder meer de evaluatie van het toezichtkader vo 2013 van 19 mei 2015. De VO-raad is er huiverig voor dat dergelijke predicaten een onevenredig grote rol gaan spelen in de schoolkeuze van ouders en leerlingen, met aanzienlijke gevolgen voor de verhoudingen tussen scholen in de regio. Anderzijds is mijn fractie er zeker gevoelig voor dat een predicaat ook een stimulans kan inhouden. "Goed gedaan" is uit de mond van een grootvader naar zijn kleinkind een onomstreden liefdevolle stimulans, zo zeg ik tegen de indieners, van wie tenminste een enkeling naar ik weet fervent oppasgrootvader is. U mag raden welke. Wie van de drie? Daarover ging het vanmorgen ook. Nu zou men kunnen tegenwerpen dat de overheid geen grootvader is, maar onderwijs moet evengoed wel stimuleren. Zodra de kwaliteit achterblijft en een school zwak is, moet de overheid eisen gaan stellen. Een zwakke school moet zelfs onder curatele worden gesteld, zo lees ik althans in een der liberale verkiezingsprogramma's dat juist op dit onderdeel ook zeer herkenbaar was voor mijn partij. Ik lees daar ook dat ouders steeds meer op basis van het kwaliteitspredicaat een school kiezen. Ik lees niet dat daarom dat predicaat maar afgeschaft of voorkomen moet worden. Sterker, het is dankzij de motie-Pechtold (31700-VIII, nr. 126) van 18 december 2008 dat scholen een jaar lang het predicaat "zeer zwak" kunnen hebben. De PO-Raad stelt als alternatief voor, de bevindingen alleen via een kwalitatieve rapportage en dus zonder label aan scholen terug te geven. Hoe kijken de initiatiefnemers en de regering hiertegen aan?
Over de inspectietaken en de onderwijskwaliteit heb ik nog een algemenere doch niet minder belangrijke vraag.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dit lijkt mij voor het debat van vandaag een aangelegen punt. Collega De Vries-Leggedoor begon er ook over. Hoe ziet de fractie van de VVD het verschil van interpretatie dat de regering en de initiatiefnemers kennelijk hebben van de wenselijkheid, wettigheid of mogelijkheid van die kwaliteitsschaal?
De heer Bruijn (VVD):
Ik meen dat ik zojuist de voor- en nadelen heb geschetst. Daarover heb ik vragen gesteld aan de indieners en de regering. Ik wacht de antwoorden daarop graag af, alvorens een oordeel te vellen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dank, maar dit gaat over iets anders. Het gaat mij meer om de situatie waarin een wetsvoorstel voorligt, en waarbij de initiatiefnemers aan de ene kant en de regering aan de andere kant een andere interpretatie geven als het gaat om de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Ik vraag u niet om daarin een standpunt in te nemen, maar om het verschil te taxeren.
De heer Bruijn (VVD):
Ik wil eerst de antwoorden van indieners en regering afwachten, alvorens de conclusie te trekken dat het wetsvoorstel op dit moment te onhelder zou zijn.
Met betrekking tot de inspectietaken en onderwijskwaliteit stel ik nog een meer algemene, doch niet minder belangrijke vraag. Mijn fractie heeft met instemming kennis genomen van de uitspraak van de initiatiefnemers op pagina 3 van de memorie van antwoord dat scholen worden gestimuleerd om actief te zijn wanneer hun eigen visie en inbreng centraal staan. Dit lijkt mijn fractie geheel in lijn met het alom en Kamerbreed, dat wil zeggen Tweede Kamerbreed, gelauwerde, ja omarmde rapport-Dijsselbloem. Grosso modo werd in dat rapport geconcludeerd dat in het gehele onderwijs het wat, dus eindtermen of leerdoelen, beter zou moeten worden vastgesteld, het hoe, dus de vraag hoe leerling, docent en instelling tot dat einddoel komen, meer zou moeten worden overgelaten aan de genoemde betrokkenen zelf en het of, dus de vraag of die einddoelen ook behaald worden, beter en innovatiever zou moeten worden getoetst. Hoe wegen de initiatiefnemers de onderhavige wetswijziging, althans het voorstel daartoe, tegen deze conclusies van het genoemde rapport? Is deze wet Dijsselbloem-proof? Gaan wij nu daadwerkelijk toezien op het wat en het of en beperken wij ons daartoe? Het voorstel neemt, zoals vermeld op pagina 3 van de memorie van antwoord, het schoolplan als uitgangspunt voor het onderzoek van de inspectie. Maar gaat het dan niet voor dat men het weet toch over het hoe? De regering ziet, zoals verwoord in haar brief aan de Eerste Kamer van 29 januari 2016, een goede school als een school waar leraren onder gunstige schoolcondities goed onderwijs geven, zodat alle leerlingen optimale opbrengsten realiseren in alle leer- en vormingsgebieden. Zou het kwaliteitstoezicht dan niet, indachtig "Dijsselbloem", meer moeten zijn gericht op die opbrengsten in termen van leerwinst of toegevoegde waarde, dan op de condities?
Naar het gebruik van leerwinst en toegevoegde waarde als opbrengstparameters in het onderwijs is door diverse instanties, waaronder niet in de laatste plaats het ministerie zelf, de laatste jaren uitstekend onderzoek verricht. Het gebruik van leerwinst had in de pilots een stimulerende invloed op de kwaliteit van het onderwijs, zoals vermeld op pagina's 54 en 55 van het rapport van de inspectie ter zake. Hoe zien de initiatiefnemers en de regering dit? En zou in het verlengde van deze discussie, als het om de leraren gaat, het toezicht niet meer moeten zijn gericht op de vraag of zij hun vak in voldoende mate bijhouden volgens normen die zij zelf in onderlinge samenspraak vaststellen en evolueren, dan op de vraag hoe zij dat precies doen en welke normen zij daarbij hanteren? Zo ja, is ter ondersteuning daarvan een snelle en volledige invoering van het door de onderwijscoöperatie en dankzij de staatssecretaris hiertoe geboden platform niet meer dan ooit noodzakelijk?
Ten slotte op dit punt: mijn fractie kan de initiatiefnemers, ook indachtig "Dijsselbloem", goed volgen in hun redenering in de memorie van antwoord dat de overheid niet anders kan dan afzien van het formuleren en hanteren van een breed kwaliteitsbegrip, aangezien daarvan per definitie ook levensbeschouwelijke overtuigingen, pedagogisch-didactische visies en persoonlijke voorkeuren deel uitmaken. Maar waarom hebben de initiatiefnemers de Afdeling advisering van de Raad van State dan niet gevolgd in de suggestie ter zake om het begrip "kwaliteit" helemaal te schrappen? Het door de initiatiefnemers in de memorie van antwoord op pagina 5 gehanteerde argument hiervoor, dat de term "kwaliteit" in het onderwijs en de maatschappij een belangrijke plaats heeft verworven, komt de leden van mijn fractie betrekkelijk generiek voor.
Het wetsvoorstel wijkt wat betreft bezwaar en beroep af van de huidige situatie. In het nieuwe wetsvoorstel is opgenomen dat besturen van scholen die als zeer zwak worden beoordeeld bezwaar en beroep kunnen aantekenen. Op dit moment kunnen besturen alleen een klacht indienen bij de inspectie over ondeugdelijk werk. Tegen het oordeel zwak of zeer zwak van de inspectie kan geen bezwaar en beroep worden ingesteld. Dit kan alleen tegen een sanctie, bijvoorbeeld een bekostigingssanctie, als gevolg van dat oordeel.
De initiatiefnemers geven in antwoord op schriftelijke vragen hierover van mijn fractie aan dat, wanneer scholen zich genoodzaakt zien om gebruik te maken van de geboden rechtsbescherming, zij daarmee niet gevrijwaard worden van de verantwoordelijkheid om te werken aan verbetering. Er zou geen schorsende werking uitgaan van het aantekenen van beroep en bezwaar. Mijn fractie constateert inderdaad dat uitgangspunt in de wet is dat bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben. Dat is vastgelegd in artikel 6, lid 16 van de Algemene wet bestuursrecht. Het instellen van bezwaar tegen een besluit kan juist ook het effect hebben dat partijen eerder met elkaar in onderling overleg treden om tot een oplossing te komen. Het kan een stok achter de deur zijn voor dat gesprek. Bovendien bieden bezwaar- en beroepsmogelijkheden rechtsbescherming. Op zichzelf kan men daar principieel al niet tegen zijn. Maar scholen zelf kijken hier kennelijk toch anders naar. Energie steken in beroep en bezwaar betekent volgens hen mogelijk het stokken van de dialoog en het uitstellen van de acceptatie- en verbeterfase. De praktijk leert volgens veldpartijen dat je energie maar één keer kunt besteden: of in het juridische gevecht of in verbetering van de praktijk. Men is voorstander van oplossingen via een intensieve, goede dialoog, met het juridische traject als laatste instrument. Een oordeel van de rechter kan altijd nog gevraagd worden, zoals de staatssecretaris ook aangeeft in zijn brief van 11 september 2015. In die zin is rechtsbescherming dus al gewaarborgd, ook zonder deze wetswijziging en zulks naar tevredenheid van het veld. Het is in ieder geval opmerkelijk dat juist het veld zelf, bij monde van zowel de PO-Raad als de VO-raad, zijn zorg over juridisering uitspreekt en het verzoek doet de mogelijkheid tot bezwaar en beroep te heroverwegen.
Graag zou ik de initiatiefnemers, maar ook de regering willen vragen naar hun visie hierop. Specifiek zou ik willen vragen welke zeggenschap een medezeggenschapsraad heeft om de directie te dwingen in bezwaar en beroep te gaan. Kan de school de inspectie vragen om na bijvoorbeeld een jaar een tussenoordeel of nieuw oordeel uit te spreken? Kan er een waarborg komen dat scholen altijd meteen aan de gang gaan met verbetering van de onderwijskwaliteit? De regering zou ik daarnaast willen vragen om de toezegging, dit onderwerp vier jaar na invoering expliciet mee te nemen in de evaluatie van de wet, conform het amendement nr. 16 van de leden Straus en Dijkgraaf. Tevens vraagt mijn fractie om een bevestiging van de toezegging in de brief van de regering aan deze kamer van 29 januari 2016 om de wetsevaluatie tezamen met de evaluaties van de deugdelijkheidseisen ook aan dit huis te doen toekomen.
Mijn fractie ziet met belangstelling uit naar de reactie van de initiatiefnemers en die van de regering.
De heer Schalk (SGP):
Ik denk dat in de laatste alinea het antwoord verborgen zat op de vraag die ik stelde. Door wie zullen die deugdelijkheidseisen dan getoetst moeten worden en op welke termijn? Binnen nu en vier jaar? Door wie?
De heer Bruijn (VVD):
Ik heb daar zelf nog geen concrete termijn aan gekoppeld. Ik ben van plan dat in mijn tweede termijn wel te doen, indien regering en/of indieners zelf niet met zo'n termijn komen.
De heer Schalk (SGP):
Dan is duidelijk dat de vraag nadrukkelijk op de tafel achter mij ligt. Zeer bedankt.