Verslag van de vergadering van 1 maart 2016 (2015/2016 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.57 uur
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Voorzitter. Allereerst dank en feliciteer ik graag de initiatiefnemers. Hun jarenlange ervaring in en rondom het onderwijs is herkenbaar in hun inzet om te komen tot een nadere aanscherping van de rol van de inspectie bij het onderwijstoezicht. Dit is een belangrijk onderwerp, dat rechtstreeks voortvloeit uit de Grondwet. Daarin is immers niet alleen gesteld dat het onderwijs een voorwerp is van de aanhoudende zorg der regering, maar ook meer concreet dat de overheid daarop toezicht houdt en er bij wet eisen van deugdelijkheid aan stelt. Die kernelementen uit artikel 23 van de Grondwet worden verder uitgebouwd in een balans om enerzijds te garanderen dat het geven van onderwijs vrij is en anderzijds de kwaliteit en de financiële basis te waarborgen.
Daar begint dan ook meteen de discussie. De initiatiefnemers stellen dat het onderscheid tussen kwaliteit en deugdelijkheid zou moeten worden aangescherpt om oneigenlijke gevolgen van het optreden van de inspectie te verminderen. Heel concreet: als de inspectie een mening heeft over de kwaliteit van het onderwijs op een school, dan moet duidelijk zijn of dat een deugdelijkheidsoordeel is op wettelijke grondslag of een constructief, kwaliteitsbevorderend advies. Het eerste is de strikt toezichthoudende rol, het tweede een secundaire taak van de inspectie.
Nu is het verleidelijk om een filosofisch debat te voeren over de verhouding tussen kwaliteit en deugdelijkheid als begrippen en over de vraag, die ik ook schriftelijk heb gesteld, of een kwaliteitsbevorderend advies niet intrinsiek normerend is. Uit de antwoorden begrijp ik dat dit vooral een kwestie is van woordkeus en semantiek. Dat wij het hierover niet intrinsiek oneens zijn, is al heel wat.
Het lijkt nuttiger om hier vooral te kijken naar de juridische verdeling van verantwoordelijkheden en vrijheden. En dan staat mijn fractie positief tegenover het uitgangspunt van dit wetsvoorstel. Het beter onderscheiden van de beoordeling van de deugdelijkheid en de bevordering van kwaliteit kan er inderdaad toe bijdragen dat het gesprek over kwaliteitsbevordering met de inspectie inhoudelijker en met meer vrijheid gevoerd wordt, omdat dat gesprek niet onder druk staat van een beoordeling door de inspectie. Althans, dat mag je hopen.
De spannende vraag is natuurlijk of dat ook echt gebeurt of dat we zullen zien dat er alleen nog naar een aantal harde deugdelijkheidseisen wordt gekeken en dat de rest van het gesprek als minder relevant wordt gezien. Dat zou mijn fractie heel erg betreuren; niet het onderscheiden van de twee taken, maar wel als daarmee de bevorderende taak achter de horizon verdwijnt. We horen dan ook graag hoe de regering gaat voorkomen dat het werk van de inspectie beperkt raakt tot het formele toezicht. Hoe zal de bevordering van de kwaliteit gestalte krijgen als dit wetsvoorstel wordt aangenomen?
In dat kader hebben we ook een vraag over de openbaarheid van het stimulerende advies van de inspectie. Mijn fractie begrijpt dat dit niet op dezelfde wijze wordt gepubliceerd als het oordeel over de deugdelijkheid. Maar hoe wordt dat advies dan wel gedeeld? Is het alleen toegankelijk voor de schoolleiding of ook voor de medezeggenschapsorganen? Vallen de adviezen onder de reikwijdte van de WOB, zo vraag ik aan de regering. Kortom, hoe zorgen we ervoor dat die adviezen op de juiste wijze een rol kunnen spelen en hoe voorkomen we dat de constructieve, stimulerende adviezen van de inspectie buiten beeld raken, terwijl we tegelijkertijd ook niet willen dat dit oordelende uitspraken worden? Ik hoor hierop graag een toelichting.
In de schriftelijke ronde hebben we ook al van gedachten gewisseld over het gehanteerde kwaliteitsbegrip. De initiatiefnemers onderschreven het belang van een breed kwaliteitsbegrip, maar zij tekenden daar direct bij aan dat de overheid niet zo'n breed kwaliteitsbegrip zou moeten hanteren, omdat "van een breed kwaliteitsbegrip per definitie ook levensbeschouwelijke overtuigingen, pedagogisch-didactische visies en persoonlijke voorkeuren deel uitmaken", ik citeer. "Om recht te kunnen doen aan de diversiteit in de samenleving is de overheid genoodzaakt een smaller kwaliteitsbegrip te hanteren, waarvan enkel de noodzakelijke voorwaarden voor een voldoende niveau van kwaliteit deel uitmaken" en de rest is aan de school. Vervolgens kan er wel met de school gesproken worden over dat brede kwaliteitsbegrip dat is vastgelegd in bijvoorbeeld het schoolplan, maar dat is dan alleen in het kader van het stimuleren van kwaliteit.
Met alle begrip voor de intenties, dit roept bij mijn fractie toch een paar vragen op. In de eerste plaats bevat het wetsvoorstel een inperking van de indicator "leerresultaten" tot leerresultaten op het gebied van de Nederlandse taal en op het gebied van rekenen en wiskunde. Dat is niet alleen een veel smaller kwaliteitsbegrip, maar het lijkt zelfs helemaal terug te gaan naar de gedachte dat alleen taal en rekenen er werkelijk toe doen en dat alle bredere en meer vormende vakken tweederangs zijn. Wij dachten en hoopten juist dat dit denken nu eindelijk was teruggedrongen. Kunnen de initiatiefnemers nog eens uitleggen waarom zij hiervoor kiezen, terwijl zij in de memorie van toelichting toch echt een andere toon aanslaan?
In de tweede plaats zou mijn fractie graag iets preciezer horen hoe ver die wettelijke grondslag van het toezicht doorwerkt. Het schoolplan is een wettelijke verplichting en dat geldt ook voor de kerndoelen, inclusief het aandacht besteden aan bijvoorbeeld seksualiteit en seksuele diversiteit. Betekent dit nu dat het daarmee deugdelijkheidseisen zijn? Hoe ver gaat dat? De initiatiefnemers suggereren dat wel in zowel de memorie van toelichting als de memorie van antwoord. Ik citeer: "Het wettelijk kader inzake thema's als burgerschap en seksuele diversiteit blijft ongewijzigd en de mogelijkheden voor het toezicht hierop dientengevolge ook." Betekent dat nu dat de inspectie deze wel tot het toezicht in engere zin heeft te rekenen en daarover een oordeel uitspreekt? Of vallen ze buiten het oordeel over de deugdelijkheidseisen? Of klopt de interpretatie dat het schoolplan an sich onder het oordeel valt, voor zover het daarin gaat over de wettelijke eisen, maar dat het verder niet onder de deugdelijkheidseisen valt? Die vraag is voor ons relevant bij de afweging hoeveel er nu de facto gaat veranderen.
In het verlengde van deze vraag zou mijn fractie graag een helder overzicht krijgen van wat nu precies wel en niet tot de deugdelijkheidseisen behoort. Wellicht kan de staatssecretaris deze vraag het beste beantwoorden. Welke spelregels zijn er vastgelegd om te bepalen wanneer een bepaald aspect als deugdelijkheidseis wettelijk verankerd zal worden? Ik kan me zomaar voorstellen dat allerlei fracties in de Tweede Kamer, inclusief die van mijn eigen partij, hun eigen wensenlijstjes hebben die nu allemaal in wetgeving moeten worden vertaald om invloed te krijgen op het toezichtskader. Als dat gaat gebeuren, is dan het middel in potentie niet erger dan de kwaal? Uiteraard doel ik hierbij niet op de voorstellen van mijn eigen partij, maar wel op die van anderen.
Mijn fractie wil graag verheldering van de initiatiefnemers en de staatssecretaris over de vraag of de inspectie wel of niet moet werken met gedifferentieerde oordelen. Voor het oordeel "zeer zwak" wordt een wettelijke basis gelegd in dit wetsvoorstel vanwege de grote rechtsgevolgen. Voor de andere oordelen gebeurt dat niet. Sterker nog: de initiatiefnemers zijn expliciet van mening dat dit onwenselijk is. Als ik hen goed begrijp, staat hun voorstel om de oordelen van de inspectie te verankeren in formele wetgeving, als deze wet is aangenomen, er zelfs aan in de weg om deze andere oordelen te vellen. Maar de staatssecretaris lijkt van mening dat dit nu juist alle ruimte geeft om door te gaan met gedifferentieerde oordelen.
Bij de behandeling in de Tweede Kamer kozen de initiatiefnemers voor de strikt formele redenering dat dit wetsvoorstel daar niet over gaat. Nu snap ik wel dat zij niet graag de staatssecretaris voor het hoofd willen stoten, terwijl zij ook zijn steun voor dit voorstel willen, maar mijn fractie vindt dit wel onbevredigend en meent dat de formele redenering van de initiatiefnemers hier vervalt in formalistische haarkloverij, zeg ik met liefde. Het hele wetsvoorstel is erop gericht om het openbare oordeel van de inspectie te beperken tot die zaken waarvoor een wettelijke grondslag is. Volgens de initiatiefnemers is er toch geen wettelijke grondslag voor die gedifferentieerde oordelen?
Voor de beoordeling van de reikwijdte en dus de impact van dit wetsvoorstel is het naar onze mening essentieel dat deze Kamer helderheid krijgt over de vraag of het ontbreken van een wettelijke grondslag voor de oordelen "zwak" tot "excellent" de regering en vervolgens de inspectie wel de ruimte laat om deze nog te gebruiken. Ik kan mij zowel de argumenten voor het gebruik van die kwaliteitsoordelen als de argumenten daartegen heel goed voorstellen. Maar de uitkomst van de behandeling van vandaag zou ten minste moeten zijn dat deze Kamer duidelijk maakt of formele wetgeving nodig is als de regering ook de andere oordelen wil laten gebruiken door de inspectie. Daarom wil mijn fractie graag van zowel de initiatiefnemers als de staatssecretaris een reactie op dit verschil van inzicht dat kennelijk tussen hen bestaat en dat mist oproept als het gaat om de doorwerking van dit wetsvoorstel.
Het belang van dit wetsvoorstel ligt voor mijn fractie in de helderder afbakening van de vrijheden en verantwoordelijkheden van scholen, de zowel formele toezichthoudende als stimulerende rol van de inspectie en de rol van de formele wetgever als het gaat om de kaderstelling. Maar de onduidelijkheden over de reikwijdte van de wet en de invulling van de stimulerende taak van de inspectie en de meningsverschillen over de gedifferentieerde oordelen moeten nog wel opgelost worden. Mijn fractie ziet daarom zeer uit naar de antwoorden van de initiatiefnemers en van de regering.
De heer Bruijn i (VVD):
Ik heb een verhelderende vraag aan de heer Ganzevoort. Als ik het goed begrijp, vroeg hij of het schoolplan ook valt onder de deugdelijkheidseisen. Is het niet juist zo dat het evenwicht hem erin zit dat het schoolplan gaat bestaan uit verplichte en niet-verplichte onderdelen en dat verplichte onderdelen daarvan inderdaad vallen onder de deugdelijkheidseisen, zonder dat toezicht, en dat de niet-verplichte onderdelen vallen onder de stimulerende activiteiten? Zo ja, wat bedoelt de heer Ganzevoort dan met zijn vraag of het schoolplan ook onder de deugdelijkheidseisen valt?
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dat was precies mijn vraag. Het klopt dat het schoolplan eronder valt voor zover het gaat om de verplichte onderdelen. Maar als dat zo is, wat is dan precies de status van het schoolplan als zodanig? Moeten de andere onderdelen er dan ook in staan? Is het toetsen of de andere onderdelen er wel of niet in staan als zodanig nog een verplicht deel? Of hebben we twee delen van een schoolplan, waarvan één deel verplicht is en het andere op vrijwillige basis? Op dat punt wil ik graag verheldering.
De heer Bruijn (VVD):
Als er een verplicht deel en een niet-verplicht deel in zitten, zou de GroenLinks-fractie dat dan steunen? Of vindt zij dat alleen het niet-verplichte deel in het schoolplan moet staan?
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Ik weet niet of ik daar direct een heel duidelijk standpunt over heb. Ik ben met name op zoek naar de scherpte en de reikwijdte: waar liggen precies de grenzen? Ik kan mij beide situaties voorstellen, maar als we het regelen, laten we daar dan wel helderheid over hebben. Toetst de inspectie in oordelende zin of ook het niet-verplichte deel is geformuleerd, zonder een oordeel te hebben over de inhoud daarvan? Of toetst zij alleen maar de delen één tot en met vier en zijn de delen vijf tot en met acht wel onderwerp van gesprek maar geen onderdelen van de toetsing meer? Ik zou daarover graag helderheid willen. Dan weten we waarover we praten.