Verslag van de vergadering van 1 maart 2016 (2015/2016 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.25 uur
Mevrouw Nooren i (PvdA):
Voorzitter. Het is een groot goed dat in Nederland elk kind recht heeft op goed onderwijs: leraren, schoolleiders en schoolbesturen, maar ook de minister en de staatssecretaris van Onderwijs hebben ieder een rol om ervoor te zorgen dat leerlingen, studenten en ouders erop kunnen vertrouwen dat onderwijs in Nederland zo ingericht is dat het bijdraagt aan de ontplooiing van talenten van alle kinderen. Dat toezicht daarbij hoort, staat niet ter discussie, wel de wijze waarop het toezicht vorm wordt gegeven en de inhoudelijke accenten die daarbij worden gelegd. Het is dan ook goed dat we vandaag spreken over het initiatiefvoorstel van de heren Bisschop, Van Meenen en Rog, gericht op het doeltreffender regelen van dat onderwijstoezicht in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs. Als PvdA-fractie ondersteunen we de opvatting van de initiatiefnemers dat leraren en schoolleiders ruimte moeten hebben om hun vak uit te oefenen en dat het versterken van hun professionele ruimte bijdraagt aan het bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs.
Er ligt een opdracht bij de politiek en de overheid om leraren en schoolleiders beter in positie te brengen. Dit gaat alleen lukken als we de neiging weerstaan om via wet- en regelgeving de handelingsruimte van scholen steeds weer en steeds op andere gronden in te beperken. De parlementaire commissie-Dijsselbloem heeft op dit punt al in 2008 de vinger op de zere plek gelegd: de overheid moet gaan over het "wat" en het onderwijs zelf over het "hoe". De heer Bruijn had het daar ook al over. In het verlengde hiervan adviseerde de commissie-Dijsselbloem dat de onderwijsinspectie zich primair moet richten op de controle op de wettelijk vastgelegde deugdelijkheidseisen en dat er zo min mogelijk aanvullende kwaliteitseisen zouden moeten worden gesteld. De PvdA-fractie beschouwt het initiatiefvoorstel dat we vandaag bespreken als een belangrijke bijdrage om dit te realiseren.
Mijn fractie dankt de indieners voor hun initiatief en de schriftelijke antwoorden die zij hebben gegeven op de vragen die zijn gesteld over het voorliggende wetsvoorstel. Op een aantal punten heeft mijn fractie nog behoefte aan verheldering om beter zicht te krijgen op de implicaties van het wetsvoorstel in de dagelijkse onderwijspraktijk, de inhoudelijke kaders die gehanteerd worden en de invulling van de rol van de onderwijsinspectie als deze wet wordt ingevoerd.
Het wetsvoorstel is gericht op het verscherpen van het onderscheid tussen de op artikel 23 van de Grondwet gebaseerde eisen voor kwaliteit van het onderwijs in de vorm van deugdelijkheidseisen in de verschillende onderwijswetten, en andere kwaliteitsnormen die niet verankerd zijn in de onderwijswetten. De beoordeling van de inspectie is gericht op de deugdelijkheidseisen. Deugdelijkheidseisen dienen objectief, meetbaar en proportioneel te zijn. Zij kaderen immers de rol van de onderwijsinspectie in. De indieners stellen voor om de inspectie wat betreft kwaliteitsontwikkelingen een stimulerende rol te laten behouden. Over deze aanpak heeft de PvdA-fractie een aantal vragen.
In de afgelopen jaren zien we een positieve ontwikkeling binnen het onderwijs, waarbij een belangrijke impuls aan kwaliteitsontwikkeling vanuit de docenten en scholen zelf komt. Het wordt gelukkig steeds gebruikelijker dat docenten en scholen werken aan kwaliteitsverbetering via bijvoorbeeld intervisie, onderlinge visitatie en eigen onderzoek naar de kwaliteit van het onderwijs en het leerklimaat. Het is goed om te zien dat daar in toenemende mate leerlingen en ouders bij betrokken worden, hoewel de PvdA-fractie vindt dat dit nog meer en beter kan. Hoe beoordelen de initiatiefnemers de activiteiten die in het onderwijsveld op dit moment worden ondernomen op het gebied van kwaliteitsverbetering? Wat maakt dat de initiatiefnemers in hun wetsvoorstel vasthouden aan niet alleen de beoordelende rol, maar ook aan de stimulerende rol van de inspectie, terwijl ze tegelijkertijd aangeven dat juist die dubbelrol tot verwarring leidt in het onderwijsveld? Graag krijgen wij helderheid op dit punt van de initiatiefnemers.
De Onderwijsraad heeft in zijn kennismaking met de commissie voor OCW van deze Kamer aangegeven van oordeel te zijn dat er een driedimensionale beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs moet plaatsvinden. De raad adviseert onder andere een transitie van een smalle naar een brede kijk op onderwijskwaliteit, waarbij het gaat om kwalificatie (maatschappelijke toerusting), socialisatie (traditie, cultuur en praktijk (Bildung)) en persoonsvorming (volwassenheid en democratie). Men ziet een rol van de inspectie voor alle drie elementen. Hoe kijken de initiatiefnemers hiertegenaan? Is de kijk van de Onderwijsraad op het thema "kwaliteit" te verenigen met een tweedimensionaal onderscheid tussen beoordelen en stimuleren, zeker daar een deel van de elementen die de Onderwijsraad benoemt, niet makkelijk te vertalen zijn in maat en getal? We zijn benieuwd naar de wijze waarop de initiatiefnemers, maar ook de staatssecretaris, hiertegenaan kijken, en wat dat betekent voor de vast te stellen deugdelijkheidseisen.
Kern van het wetsvoorstel is dat scholen uitsluitend worden beoordeeld op heldere, op wetgeving gebaseerde deugdelijkheidseisen. Wat mijn fractie betreft begint dat met volstrekte helderheid over de aard, omvang en inhoud van deze eisen. In de memorie van antwoord hebben de initiatiefnemers aangegeven verbaasd te zijn dat een actueel overzicht van deugdelijkheidseisen ontbreekt. Mevrouw De Vries sprak daar ook al over. Zij hebben aanbevolen dit overzicht op korte termijn te ontwikkelen. In de schriftelijke antwoorden geeft de regering aan dat de deugdelijkheidseisen voor de zomer van 2016 worden gewogen op hedendaagse toepassing, consistentie en effectiviteit van het toezicht, en dat dan wordt gekeken of de deugdelijkheidseisen moeten worden aangepast. De PvdA-fractie wil graag van de staatssecretaris weten waar de regering bij de doorontwikkeling van de deugdelijkheidseisen rekening mee gaat houden. Gaat de onlangs gepresenteerde visie Ons Onderwijs 2032 hier al een rol in spelen?
Mijn fractie is van mening dat dit wetsvoorstel pas goed uitvoerbaar zal zijn als er een actuele set deugdelijkheidseisen is vastgesteld. Bovendien vindt mijn fractie dat scholen minimaal een jaar de tijd moeten hebben om aan de gestelde eisen te kunnen voldoen. Onderschrijven de indieners deze zienswijze? Aan de staatssecretaris wil ik vragen of de regering, gezien het voorafgaande, bereid en in staat is om het geactualiseerde overzicht van deugdelijkheidseisen voor juli 2016 voor te leggen aan de beide Kamers, zodat deze eisen de basis kunnen vormen voor het toezicht vanaf 2017. Welke invoeringsdatum stelt de regering voor voor dit wetsvoorstel?
Onder andere de Raad van State adviseert om wat betreft deugdelijkheidseisen en kwaliteitseisen scherpe keuzes te maken. In lijn met het wetsvoorstel dat we vandaag bespreken, is het aan de onderwijsinspectie om de deugdelijkheidseisen te vertalen in een zogeheten onderzoekskader. Op de website van de inspectie is te zien hoe zij zich voorbereidt op haar nieuwe rol. Het is zeer te waarderen dat de onderwijsinspectie tijdig inspeelt op het wetsvoorstel en nu al nadenkt over de implicaties voor zowel de procesmatige als inhoudelijke aspecten van haar werk. Tegelijkertijd roept het concept-onderzoekskader voor 2017 bij mijn fractie vragen op. Voor zover wij kunnen overzien, wordt er geen scherp onderscheid gemaakt tussen de deugdelijkheidseisen en de overige kwaliteitsaspecten. Deelt de staatssecretaris onze opvatting dat het wenselijk zou zijn om het onderzoekskader specifiek te richten op de beoordelende aspecten van het toezicht? Zo ja, welke mogelijkheden ziet de regering om dit te realiseren? Zo nee, op welke wijze denkt de staatssecretaris verwarring in het onderwijsveld te voorkomen over het verschil tussen de beoordelende en de kwaliteitsbevorderende aspecten in het werk van de inspectie? Verder vraagt mijn fractie zich af of het wetsvoorstel consequenties heeft voor de aard, inhoud en betekenis van de thema-onderzoeken die de inspectie uitvoert. Graag krijgen wij hierover helderheid van de staatssecretaris.
Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid voor scholen om bij de bestuursrechter beroep aan te tekenen tegen een inspectierapport op basis waarvan de school het predicaat "zeer zwak onderwijs" krijgt. De PvdA-fractie vindt dit rechtvaardig gezien de verstrekkende effecten van een negatief inspectieoordeel, waaronder imagoschade voor de school. Wel vragen we ons af welk effect het openen van deze juridische weg zal hebben op de wijze waarop de inspectie haar werk zal doen en de manier waarop scholen zich gaan voorbereiden op een inspectiebezoek. Het is denkbaar dat de inspectie, nog meer dan nu al het geval is, het accent gaat leggen op de onderbouwing in de vorm van "het aantoonbaar zijn" van haar oordeel. Hiermee gepaard zou kunnen gaan dat de onderwijsinspectie, nog meer dan nu, eisen gaat stellen aan wat scholen op welke wijze vastleggen. Zo kan een spiraal van — in de ogen van de PvdA fractie — ongewenste bureaucratisering ontstaan. Op welke wijze denken de initiatiefnemers en de regering dit te voorkomen? Welke mogelijkheden zien zij om de rechtsgang mogelijk te maken en tegelijkertijd onnodige bureaucratisering tegen te gaan? Het voorstel van de PvdA-fractie is om dit punt nadrukkelijk een plek te geven in de voorgenomen evaluatie van de wet. Zijn de initiatiefnemers het op dit punt met ons eens en is de regering bereid aan dit onderwerp nadrukkelijk aandacht te besteden in de evaluatie?
Ik kom tot een afronding. Voor goed onderwijs is het belangrijk dat docenten en schoolleiders de ruimte krijgen om hun lesprogramma's zo in te richten dat de ontwikkeling van de kinderen daarin centraal staat en zij zelf bepalen op welke wijze het onderwijs wordt ingevuld. Dit wetsvoorstel kan hier een belangrijke impuls aan geven. Voorwaarde is wel dat volstrekt duidelijk is welke eisen bepalend zijn in de beoordeling van de scholen, dat de rol van de onderwijsinspectie volkomen helder is en dat de nu ingeslagen weg niet sluipenderweg weer wordt verlaten. Daarbij ligt er een opdracht bij onszelf, de politiek, en de onderwijsinspectie om terughoudendheid te betrachten of om, beter gezegd, de verleiding te weerstaan om oordelen over kwaliteitsaspecten van het onderwijs te gemakkelijk te vertalen naar aanvullende beoordelingseisen. Wij zien uit naar de antwoorden van de indieners en de staatssecretaris om beter zicht te krijgen op de waarborgen die het wetsvoorstel heeft om dit waar te maken.