Verslag van de vergadering van 1 maart 2016 (2015/2016 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.44 uur
De heer Schalk i (SGP):
Voorzitter. Ik mag vanmiddag mede namens de ChristenUnie het woord voeren. We kunnen dus constateren dat mijn fractie meer dan verdubbeld is vanmiddag. Het doet mij deugd om de indieners van dit wetsvoorstel namens beide fracties van harte te feliciteren met de indiening. We hopen op een mooie bespreking in dit debat.
In 1987 was ik als jong broekie directeur van de basisschool De Wegwijzer in Berkenwoude. Tussen de middag deed ik mee met een potje trefbal op het schoolplein. En toen stond daar plotseling een wat oudere heer op de stoep van het schoolgebouw: de inspecteur.
Ik meen dat het die keer was dat ik met hem in gesprek raakte over een aantal onderdelen van het schoolwerkplan, zoals dat destijds genoemd werd. Tot mijn verbazing begon hij bij een aantal onderwerpen te vertellen hoe dat in het schoolwerkplan genoteerd zou moeten worden en welke aanpak daarvoor nodig was. In eerste instantie luisterde ik uiteraard vol ontzag, totdat het me te gortig werd. Immers, als ik alles zou beamen, dan haalde ik me nogal wat op de hals. Vandaar dat ik op zeker moment de stoute schoenen aantrok en zei: "Dat zou inderdaad een van de mogelijke manieren kunnen zijn". Het gesprek viel even stil. En daarna had ik geen last meer.
Aan dit voorval dacht ik in de aanloop naar de behandeling van dit wetsvoorstel, dat gericht is op het bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs langs twee belangwekkende routes, namelijk door de vrijheid van professionals beter te waarborgen en door de uitoefening van het toezicht doeltreffender te regelen.
Bij dit wetsvoorstel passen complimenten voor de indieners. Het is hun gelukt om helder voor het voetlicht te brengen waar de schoen wringt als het gaat om de professionele ruimte voor hen die het onderwijs daadwerkelijk vorm en inhoud geven, namelijk de man en de vrouw voor de klas. En de indieners hebben in de memorie van toelichting overtuigend aangetoond dat er scheefgroei is ontstaan in de verhouding tussen overheid, inspectie en scholen voor wat betreft het toezicht. De ontstane mix van deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten heeft geleid tot een inspectie die vooral beoordeelt vanuit kwaliteitsnormen die vaak geen wettelijke basis hebben, in die zin dat ze geen onderdeel zijn van de onderwijswetten.
Een en ander leidt tot problemen, zoals bij de aspecten waarover al dan niet verantwoording moet worden afgelegd, bij de didactische vrijheid voor de professional waarin door de inspectie sturend wordt opgetreden of bij de druk door normerend op te treden op het punt van opbrengstgericht werken. Het zijn allemaal waarschuwingslampen die door de indieners op oranje zijn gezet. En terecht, zeker ook gelet op de kaders van grondwetsartikel 23 over de vrijheid van onderwijs, dat de fracties van SGP en CU graag hoog houden. Vandaar dit wetsvoorstel, waarin naast de structuur van het onderwijstoezicht ook de inhoud van dat toezicht op orde moet komen.
Het wetsvoorstel wil niet tornen aan de kerntaken van de inspectie, maar zet ze wel weer in de juiste volgorde en brengt ze terug tot de juiste proporties. De eerste kerntaak is het beoordelen van de naleving van de deugdelijkheidseisen. Daarbij gaat het om de naleving van de bij of krachtens de onderwijswetten gegeven voorschriften. Het draait hier dus om de door de wetgever gelegitimeerde maatstaf. Het beoordelend karakter van deze taak kan juridische gevolgen hebben. De tweede taak van de inspectie is de stimulerende taak. Daarmee wordt beoogd het bevorderen van de ontwikkeling van het onderwijs. Dit is dus niet normerend en draagt geen verplichtend karakter. Er kunnen geen juridische gevolgen uit voortvloeien. Dat is helder, maar ook is helder dat de indieners vinden dat de inspectie de laatste jaren deze beide kerntaken had vermengd en zelfs deels had verwisseld. Ik heb een vraag aan de indieners op dit punt. Op welke wijze kan voorkomen worden dat bij nieuwe wetgeving onduidelijkheid ontstaat over de taak van de inspectie? Met andere woorden: is het de bedoeling dat in toekomstige wetsvoorstellen steeds wordt vastgesteld of het gaat om zaken die te maken hebben met deugdelijkheidseisen die beoordeeld moeten worden of dat het meer onder de stimulerende taken valt? Ik heb ook een vraag aan de regering: hoe dient de wetgever in de toekomst te borgen dat controleren en stimuleren elkaar niet bijten maar versterken?
Blijkbaar vonden de indieners het niet voldoende om alleen de kerntaken weer scherp te krijgen, maar stellen zij voor om de kwaliteitsaspecten uit de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) te schrappen en de deugdelijkheidseisen te handhaven, zoals eisen aan onderwijstijd, kerndoelen, burgerschap, leerresultaten, leerlingenzorg en examinering. Opvallend daarbij is dat de initiatiefnemers nu inhoudelijk niets zeggen over de deugdelijkheidseisen, maar wel vinden dat ze moeten worden herijkt. Uit oogpunt van zorgvuldigheid onthouden zij zich van een oordeel hierover. De vraag is of dit verstandig is geweest, want de inspectie ontwikkelt inmiddels een beoordelingskader of onderzoekskader dat wel vragen oproept. Ik kom daar zo op terug. Voor nu heb ik de volgende vragen op dit punt aan de regering. Op welke termijn zal de herijking van deugdelijkheidseisen plaatsvinden, wie zullen daarbij betrokken worden, wat zijn belangrijke randvoorwaarden en op welke wijze wordt het parlement geïnformeerd over het eindresultaat?
Een belangrijke vraag is nog hoe de inspectie nu eigenlijk beoordeelt. De termen "voldoende" en "niet voldoende" zijn eigenlijk verwarrend. De vraag is immers of scholen al dan niet hebben voldaan aan de deugdelijkheidseisen. Door daar de term "voldoende" op te plakken, wordt een soort beoordelend cijfer gegeven: een 6 of een 7. Maar dat betekent meteen dat het nodig lijkt om woorden te zoeken voor een 8 of hoger. Datzelfde geldt voor het oordeel "niet voldoende", met de cijfers neerwaarts. Dit klemt te meer daar de indieners de mogelijkheid willen bieden om te ageren tegen een negatief inspectierapport, door het inspectierapport aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat biedt de mogelijkheid om in beroep te gaan. De indieners willen die mogelijkheid overigens alleen bieden als het oordeel "zeer zwak" is gegeven. De vraag is wat nu eigenlijk wordt bedoeld. Heeft de school niet aan de eisen voldaan en is hij zeer zwak, of scoort de school onvoldoende en kan dat zelfs oplopen tot zeer zwak?
De vraag speelt ook de andere kant op: als gesproken wordt over "voldoende", kan dat ook als negatief ervaren worden zolang het predicaat "goed" of "excellent" ook gehanteerd wordt door de inspectie. Hoe kijken de indieners daartegenaan? Aan de regering vraag ik op dit punt: zou het, alles overziend, niet beter zijn om te werken met andere termen als het gaat om het oordeel op het terrein van toetsing van deugdelijkheidseisen? Het gaat er uiteindelijk toch om of er aan de eisen is voldaan of niet voldaan?
Samenvattend stellen de indieners dat het wetsvoorstel leidt tot vier uitgangspunten met betrekking tot het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Het zijn kortweg de volgende punten. 1. Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de naleving van de wettelijke voorschriften. 2. Elke tekortkoming in de naleving van een wettelijk voorschrift is ontoelaatbaar en vraagt om proportionele maatregelen. 3. Aan minimumleerresultaten komt een bijzondere plaats toe. Daarom geldt het uitgangspunt dat sprake is van "zeer zwak onderwijs" wanneer in verband met het tekortschieten van de leerresultaten ook de naleving van een of meer wettelijke voorschriften tekortschiet. 4. In haar stimulerende rol kan de inspectie de ontwikkeling van het onderwijs bevorderen. In dit kader is er geen sprake van verplichtingen, noch van sancties. Ik denk dat het de indieners van dit wetsvoorstel is gelukt om de wetswijzigingen zo te verwerken dat deze vier doelstellingen gehaald kunnen worden. Mijn vraag aan de regering is of zij dat ook zo beoordeelt. Wordt met dit wetsvoorstel het beoogde doel bereikt, namelijk ruimte voor professionals en doeltreffend toezicht?
En dan nu de praktijk. Het is opvallend dat de inspectie in de concept-onderzoekskaders 2017, die tot 29 februari, dus tot gisteren, openstonden voor consultatie, volledig anticipeert op dit initiatiefwetsvoorstel. Een eerste blik in dit 76 pagina's tellende document geeft de indruk dat de inspectie dit wetsvoorstel bij wijze van spreken omarmt en als uitgangspunt gebruikt. Zodra je verder leest, gaan er echter allerlei bellen rinkelen. Ik noem zomaar een paar punten.
In het wetsvoorstel staat het schoolplan centraal; daaraan werd zonet al gerefereerd door mevrouw Gerkens. Dat zie je echter niet terug in het onderzoekskader. Ook wordt niet duidelijk aangegeven of bepaalde onderdelen vallen onder de deugdelijkheidseisen of onder de stimulerende taken van de inspectie. En de inspectie gebruikt andere termen dan in het wetsvoorstel staan. Zo spreekt ze over de "waarborgfunctie" in plaats van over de beoordelende functie van de inspectie. Ook spreekt ze over de "overige aspecten van kwaliteit", terwijl het wetsvoorstel deze formulering bewust schrapt. Is dat nou wel zo verstandig? Er worden in het beoordelingskader verschillende termen gebruikt: bij oordelen gaat het over "onvoldoende", "voldoende" en "goed". Dat klopt toch niet bij wat hoort bij de deugdelijkheidseisen, namelijk of er aan voldaan is, ja of nee? Ook wordt er bij de oordelen onderscheid gemaakt tussen "voldoen" aan de deugdelijkheidseisen en "op overtuigende wijze voldoen". Je voldoet of je voldoet niet, lijkt mij.
Bij de waarderingen, onderdeel van de stimulerende taken, worden termen gebruikt als "kan beter", "voldoende" en "goed", en ook het predicaat "excellent". Bij elkaar zijn er dus drie verschillende kwalificaties van de kwaliteit naast elkaar. Bij "oordelen" zijn dat weer andere dan bij "waarderingen" en bij "predicaten". De vraag is of dit overzichtelijk is voor schoolleiders en schoolbesturen. Waarom kan niet in één oogopslag voor betrokkenen duidelijk worden gemaakt waarin het onderscheid zit tussen wettelijke eisen en andere indicatoren?
Wat ook vragen oproept, is het volgende. Het wetsvoorstel trekt een scherpe lijn tussen oordelen op basis van wettelijke eisen en bevindingen op basis van aanvullende indicatoren. Op basis van het concept-onderzoekskader lijken echter in het oordeel "goed" toch weer beide groepen vermengd te worden. Hoe is dat nu toch mogelijk? Kunnen we ervan uitgaan dat de onderzoekkaders in overeenstemming worden gebracht met de toelichting op de kaders, namelijk dat de term "goed" alleen als zogenoemde waardering gebruikt wordt?
Kortom, het lijkt alsof de inspectie het wetsvoorstel heeft omarmd, maar nog niet op alle punten heeft begrepen. Graag krijgen de fracties van de SGP en de ChristenUnie antwoord op de volgende vraag: hebben de indieners bij de ontwikkelde onderzoekskaders het gevoelen dat de inspectie recht gedaan heeft aan hun initiatiefwetsvoorstel? Zo niet, wat moet er dan gebeuren? Diezelfde vraag stel ik met nadruk aan de regering!
Terug naar het wetsvoorstel. Uit de reacties van de regering blijkt dat het voorliggende initiatiefwetsvoorstel past binnen de denklijn van het regeerakkoord. Met dit wetsvoorstel worden de lijnen voor het onderwijstoezicht helder. Dat moet ook zo blijven. Om dat te monitoren vinden de fracties van ChristenUnie en SGP het van belang om over enige tijd te evalueren of de theorie van de wet strookt met de praktijk van het toezicht. En dan met name om te bezien of de controlerende en stimulerende taken adequaat worden uitgevoerd en van elkaar worden onderscheiden. Is de regering bereid om deze wetswijziging en de uitvoering daarvan te evalueren, en zo ja op welke termijn?
Ik zie uit naar de antwoorden van indieners en regering.