Verslag van de vergadering van 15 maart 2016 (2015/2016 nr. 23)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.25 uur
Mevrouw Teunissen i (PvdD):
Voorzitter. De totstandkoming van de Omgevingswet is een van de grootste wetgevingsoperaties ooit in ons land. We stellen vandaag nog slechts de contouren vast, maar een wet waarvan de contouren al zeer diffuus en onhelder zijn, draagt grote gevaren in zich, mede door zijn belang en verstrekkendheid. Natuurlijk is het om goed bestaande wetten en regels tegen het licht te houden en te bekijken of ze misschien eenvoudiger kunnen worden gemaakt. Cruciale vraag is echter of met deze wet het belang van de zwaksten afdoende wordt beschermd tegen het recht van de sterkste. Welke bescherming blijft er over voor schone lucht, een veilige en gezonde leefomgeving, het groen in de steden en dorpen en onze natuurgebieden? Dat zijn waarden die niet voor zichzelf kunnen opkomen. Hoeveel ruimte blijft er over om hun belangen adequaat te behartigen?
Een stelselwijziging als deze zou toekomstbestendig moeten zijn, gelet op de crises waar we momenteel mee kampen; de "overshoot" die Nederland pleegt door roofbouw te plegen op mondiale voorraden, onze energie- en voedselvoorziening, klimaat en biodiversiteit. Om die crises het hoofd te bieden, zouden binnen het omgevingsrecht regels vastgesteld moeten worden. Gaat deze wet voorkomen dat onze fysieke leefomgeving verder achteruitgaat? Helpt deze wet in de transitie naar een duurzame samenleving? De minister moet het antwoord schuldig blijven, omdat zij komt met slechts de contouren van een wet.
Een gemiste kans is dat deze stelselherziening compleet blanco lijkt te staan ten opzichte van een van de grootste transities die onze tijd vraagt. Een wet zou op wetsniveau en niet op het niveau van onderliggende regelgeving aangevuld moeten worden met instrumenten en procedures die de adaptatie aan klimaatverandering en de transitie naar een duurzame samenleving mogelijk maken. Hoe duidelijker doelen zijn, hoe innovatiever partijen worden om nieuwe oplossingen te bedenken. Toch kiest de regering er nu voor om alle duidelijke doelen die er waren uit de wet te schrappen.
Als het aan de regering had gelegen, had zij het parlement zelfs geheel buitenspel gezet in het bepalen van de uiteindelijke regels en de bescherming. Kennelijk stelt de regering de betrokkenheid van het parlement niet erg op prijs, net zo min als de inspraak van de burger. Welke redenen had de regering voor het aanvankelijk niet opnemen van voor- of nahangbepaling bij deze AMvB's? Waarom kiest zij andermaal voor wetgeving bij AMvB, waartegen in dit huis al zo veel kritiek is geuit? Is dit de wens van de PvdA en de VVD? Ik kan het me nauwelijks voorstellen. Of buigt de PvdA andermaal voor het dictaat van de VVD, net als het geval was bij de Wet natuurbescherming, zoals nog vers in ons geheugen ligt? Die wet geeft een carte blanche aan hobbyjagers, terwijl de PvdA had beloofd die jacht af te schaffen. Waarom regeren bij AMvB en waarom zonder voor- en nahang als het aan het kabinet had gelegen? Ik hoor hier graag een reactie van de minister op.
Het kabinet zet het parlement in belangrijke mate buitenspel. Het argument dat de minister in eerdere debatten heeft aangehaald, namelijk dat de Kamer over alles nog kan beslissen zodra de invoeringswet er is, is een vorm van bestuurlijke procrastinatie die niet past bij de kritiek die recentelijk al vele malen in dit huis is uitgesproken over regeren bij AMvB. Pas bij de behandeling van de invoeringswet kan alles in samenhang worden bekeken en kunnen de effecten worden beoordeeld. De invoeringswet, met de wijzigingen die later nog worden aangebracht, de AMvB's en de aanvullingswetten vormen een enorm pak nieuwe informatie waarbinnen een labyrint aan AMvB's technisch complex zal zijn. Het wijzigen van een concept-AMvB om bijvoorbeeld het milieu of de volksgezondheid beter te beschermen dan wordt voorgesteld, vergt naar verwachting al meer spreektijd dan er in de procedure voor de behandeling van een AMvB beschikbaar is. Ik hoor hier graag een reactie van de minister op. Hoe kan zij stellen dat de betrokkenheid van de Kamer dan toch geborgd is, betrokkenheid die volgens de brief over de stelselherziening vanzelfsprekend zou zijn?
Het is dus de vraag of dat beetje zekerheid, in eerder discussies vaak geduid als "verstarring", tot bescherming van de leefomgeving niet een beter uitgangspunt zou zijn voor deze wet dan een mantra als "duurzame ontwikkeling", waar het kabinet nu op in zegt te zetten. In een beleidscyclus waarin vooral ruimte ontstaat voor ontwikkeling, zullen economische belangen al snel de boventoon voeren bij de belangenafweging van bestuursorganen. Op decentraal niveau kunnen normen worden vastgesteld, maar wat als normen tot stand komen of bepaalde normen worden weggelaten die van groot belang zijn voor schone lucht en waterkwaliteit om meer ruimte te laten voor bedrijvigheid? Wat als belangrijke waarden op het gebied van natuur en milieu niet decentraal geborgd zijn? Waar is het landelijke vangnet dan, zo vraag ik de minister.
De landelijke overheid kan wel de regie van allerlei beschermingsregimes overdragen naar het decentrale niveau, maar veel maatregelen, zoals die ten aanzien van het waarborgen van de waterkwaliteit, een schone lucht en in zekere mate klimaatadaptatie, vergen in een klein land als het onze een centrale normstelling. Een aardig voorbeeld is dat afgelopen week bekend werd dat omwonenden van kerncentrales in een straal van 100 kilometer jodiumpillen krijgen als voorzorgsmaatregel voor een eventuele kernramp. Wie een cirkel tekent met een straal van 100 kilometer rond alle kerncentrales in Nederland en in de Belgische en Duitse grensstreek, ziet dat geheel Nederland jodiumpillen zou moeten krijgen.
Die regio-overstijgende belangen zijn kenmerkend voor heel veel zaken die in deze Omgevingswet geregeld zouden moeten worden, op het gebied van klimaat, biodiversiteit, veiligheid van de dijken et cetera. Waar ligt de invloed van de minister nog als deze zaken op decentraal niveau geregeld worden? Eerdere decentralisatieoperaties zijn minder rooskleurig uitgepakt dan werd voorspeld, zoals die van de thuiszorg. Wat geeft de minister het vertrouwen dat het deze keer wel volgens plan zal verlopen? Hoeveel zekerheid blijft er over voor de bescherming van dieren, natuur en milieu en voor hun belangenbehartiging? De resultaten uit het verleden geven geen aanleiding tot vertrouwen in de toekomst.
Een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit moeten wat ons betreft meer gewicht krijgen in de belangenafweging, willen we de fysieke leefomgeving versterken. Omgevingswaarden moeten wettelijk geborgd zijn en vereisen een landelijk vangnet, meer dan alleen een relatie op basis van vertrouwen. Pas dan kan duurzaamheid voldoende worden geborgd in het belang van toekomstige generaties. Zelfs het begrip "fysieke leefomgeving", waar het grotendeels om draait, is niet gedefinieerd in het wetsvoorstel en biedt dus weinig juridisch houvast. Dat geldt ook voor het begrip "duurzame ontwikkeling", dat blijvend een goede fysieke leefomgeving zou moeten bewerkstelligen. Ook is onduidelijk op welke wijze invulling zal worden gegeven aan deze begrippen. Mijn fractie vindt dat onaanvaardbaar in een wetsvoorstel met zulke verstrekkende consequenties.
Verschillende beginselen van milieurecht die gerelateerd zijn aan duurzaamheid die dienen als uitgangspunt bij het opstellen van de Omgevingswet, zijn rechtstreeks overgenomen uit het Europese recht. Gedacht kan worden aan het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het bronbeginsel, het "de vervuiler betaalt"-beginsel en het beginsel dat de best beschikbare technieken worden ingezet. Een belangrijke kanttekening die ik hierbij wil maken, is dat het beschermingsniveau in de Omgevingswet niet verder gaat dan wat Europese richtlijnen voorschrijven. Dit betekent dat een strengere toepassing van een of meer van de genoemde milieubeginselen die verwerkt zijn in een Europese richtlijn, in beginsel niet via de rechter kan worden geëist. Dat betekent dat we eerder afglijden naar een slechter beschermingsniveau dan dat we kwetsbare waarden meer bescherming bieden. Ik hoor graag een reactie van de minister op dit punt.
De herziening van het omgevingsrecht is tevens bedoeld om de maatschappelijke betrokkenheid van burgers en het bedrijfsleven bij de fysieke leefomgeving te versterken. Uit het wetsvoorstel wordt het mijn fractie echter niet duidelijk welke maatschappelijke bijdrage van organisaties en burgers wordt verwacht ten aanzien van duurzame ontwikkeling. Graag hoor ik van de minister nog eens helder wat de positie van de burger is in het veiligstellen van de fysieke leefomgeving en hoe dit in deze wet is verankerd.
Ook de rechtspositie van de burger baart mijn fractie zorgen. Uit de beantwoording door de minister in de nadere memorie van antwoord maken wij op dat de burger zich straks niet kan beroepen op de beschermende werking van normen in het omgevingsplan of de omgevingsverordening, omdat hij of zij geen belanghebbende zou zijn. De overheid is immers belanghebbende. Ook via milieubeleid van de Programmatische Aanpak Stikstof of via structuurvisies kan de burger voor bescherming van zijn leefomgeving kennelijk geen beroep doen op de rechter. Welke mogelijkheden heeft een individuele burger dan als uit metingen blijkt dat er sprake is van een ongezonde of onleefbare woonsituatie? Die situatie zou bijvoorbeeld kunnen ontstaan als de Programmatische Aanpak Stikstof onvoldoende effect blijkt te hebben of als onvoldoende prioriteit wordt gegeven aan handhaving. De minister heeft in de Tweede Kamer aangegeven dat burgers en organisaties ten aanzien van programma's een verzoek om handhaving of wijziging van het programma kunnen doen en een beroep kunnen doen op de rechter. Kan een individuele burger hiermee daadwerkelijk bereiken dat tegen geconstateerde overschrijding van normen in zijn persoonlijke woonomgeving wordt opgetreden, terwijl hij geen belanghebbende is? Ik hoor hier graag een reactie op.
Ook de beperking bij de omgevingsvergunning, de verkorting van de termijn om een verzoek tot een voorlopige voorziening te doen van zes tot twee weken, baart mijn fractie ernstig zorgen. Wij sluiten aan bij het verzoek van mevrouw Meijer om die termijn weer te verlengen tot zes weken.
Een aanvullend punt betreft de zorgen van de VNG. Na de preconsultatie is gebleken dat er bij lokale overheden nog onduidelijkheid bestaat over lokale normstellingen. Veel regels over geluid, bouw, geur, bodem, natuur en grond of eigendom ontbreken. Dat betekent dat de VNG zich hier pas in een later stadium over kan buigen. Kan de minister aangeven in hoeverre de AMvB-teksten nog wijzigen tot het moment dat aanvullingswetten en -besluiten gereed zijn? Ook het in kaart brengen van de uitvoeringslasten lukt nu niet volgens de VNG vanwege de hiaten in de AMvB's. Kan zij dit helder krijgen voor de invoeringswet wordt behandeld, om te voorkomen dat gemeenten straks opgescheept zitten met een wet waarvan zij de uitwerking niet kunnen bekostigen? Ik hoor hier graag een reactie op.
Verder is mijn fractie sceptisch over de overname van de Programmatische Aanpak Stikstof. Voor zover de programmatische aanpak bij wet geregeld is, is hij gericht op het weer mogelijk maken van business as usual, terwijl business as usual voor de meeste mensen veel goeds heeft gebracht en voor dieren, natuur en milieu helaas veel slechts. Het uitgangspunt lijkt steeds te zijn: er is nu ruimte voor economische ontwikkeling, maatregelen voor milieu en natuur komen later wel. Het valt te vrezen dat van uitstel afstel komt. In het wetsvoorstel lijkt geen enkele garantie te zijn opgenomen dat deze maatregelen inderdaad genomen zullen worden. Waarom niet? Is de regering bereid om dat alsnog te borgen in de invoeringswet? Is de minister bereid om in dat voorstel een bepaling op te nemen over wat er gebeurt wanneer de beloofde maatregelen niet zijn getroffen, zodat betrokkenen regelgeving bij het bevoegd gezag kunnen afdwingen? Zo nee, waarom niet? Op welke wijze wil ze dan rechtsbescherming bieden aan betrokkenen bij de uitvoering van een programmatische aanpak?
Ik heb nog een concluderende opmerking. De Partij voor de Dieren steunt in principe het streven tot vereenvoudiging van wetgeving, maar onder het mom van vereenvoudiging mogen de inhoudelijke bescherming van natuur en milieu en de kwaliteit van de leefomgeving niet worden uitgekleed. Een coalitiepartij die minder regels wil, wil duidelijk minder bescherming. Maar een coalitiepartij die zegt op te komen voor kwetsbare waarden, kan daarmee nooit akkoord gaan. Ziedaar de spagaat waar de bruggenbouwers Samsom en Rutte aan de overzijde al geruime tijd in verkeren en waar ze maar niet uit lijken te kunnen komen, tot ergernis van de kiezers van met name de Partij van de Arbeid. Deze Omgevingswet biedt volgens mijn fractie meer bedreigingen dan garanties voor de omgeving. Als de minister onze zorgen hierover niet kan wegnemen en het belang van de zwaksten ondergeschikt maakt aan het recht van de sterkste, kan mijn fractie deze wet niet steunen.