Verslag van de vergadering van 7 juni 2016 (2015/2016 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.57 uur
De heer Bruijn i (VVD):
Voorzitter. Vandaag bespreken we het wetsvoorstel over de versterking van de bestuurskracht van onderwijsinstellingen. Mijn fractie juicht het toe dat de minister stappen zet om die bestuurskracht te versterken. Wij hebben met het oog op proportionaliteit, consistentie en uitvoerbaarheid aan de regering gevraagd hoe de verschillende elementen uit dit wetsvoorstel hieraan bijdragen. De regering ziet bestuurskracht, blijkens de memorie van antwoord, als een samenspel van verschillende tegenkrachten die elkaar in balans houden. De medezeggenschap is daarin naast de interne toezichthouder en het college van bestuur een belangrijk element. In die zin kan een versterkte medezeggenschap volgens de regering bijdragen aan versterking van de bestuurskracht. De leden van mijn fractie kunnen zich hierin vinden. Zonder wrijving geen glans. In die zin is tegenspraak een goede zaak.
Onze zorgen zijn door de beantwoording echter niet geheel weggenomen. Wij vragen ons met name af of er bij het wijzigen van de evenwichten in de governance die ten grondslag liggen aan de bestuurskracht wel voldoende belang wordt gehecht aan bestuurlijke slagkracht op basis van verdiend vertrouwen. Enerzijds wordt de medezeggenschap aanzienlijk versterkt en uitgebreid met een nieuwe, extra speler, de opleidingscommissie, terwijl anderzijds de professionalisering en deskundigheid van bestuur en toezicht zelf aan het veld worden overgelaten. Dat blijft zo. Daar zitten de vragen mijn fractie die wij deels al gesteld hebben. Gezegd zij dat wij daarbij niet het zwarte beeld van de bestuurders zien. Wij zien eerder kansen en uitdagingen.
Wij hadden de volgende vraag gesteld. Hoe moet je vertrouwen verdienen in de donkere schaduw van een voldongen vetorecht als zwaard van Damocles? Wordt de vertrouwensnoodzaak hier niet omgedraaid? Is het nu de bestuurde die het vertrouwen behoeft dat de bestuurder goed en professioneel bestuurt? Of is het de bestuurder die er maar op moet vertrouwen dat de bestuurde niet te snel grijpt naar zijn vetorecht? Weten wij zeker dat het evenwicht niet te veel in die richting verschuift? De regering antwoordt om te beginnen dat er geen sprake is van een vetorecht. Ik betwijfel dat. Ook in andere sectoren wordt het instemmingsrecht als doorslaggevende stem wel vertaald naar vetorecht, ongeacht het al of niet bestaan van beroepsmogelijkheden. Hierop ingaan zou echter leiden tot een semantische discussie en dat is niet wat mijn fractie beoogt. De begrippen zijn gebonden aan de context. De essentiële vraag voor mijn fractie is of het nu gelukkig en evenwichtig is dat naast de medezeggenschapsraden ook opleidingscommissies instemmingsrecht krijgen op de wijze zoals in dit wetsvoorstel beschreven. Wat hier wel charmant aan is, is dat opleidingscommissies zoals ik ze ken, juist wel betrokken zijn bij het begin van het traject in tegenstelling tot medezeggenschapsraden. Dit sluit aan op de woorden van de heer Rinnooy Kan. Beide zijn dus intern horizontaal gepositioneerd.
Wij danken de regering voor de toezegging, naar aanleiding van ons verzoek, van een wetsevaluatie waarin belangrijke zaken, nader gespecificeerd in de memorie van antwoord, waaronder deze, worden meegenomen. Mijn fractie heeft echter nog steeds behoefte om op een aantal van de genoemde punten nader in te gaan. Dat betreft ten eerste de aard van het instemmingsrecht. De minister schrijft dat er geen overlap is in instemmingsrechten tussen de faculteitsraad en de opleidingscommissie op de onderwerpen genoemd in artikel 7.13 van de WHW. De minister doet daarbij, naar aanleiding van vragen van mijn fractie en die van het CDA, de toezegging dat de kennelijke verschrijving in artikel 10.20, lid 1 WHW, inzake de instemmingsrechten van opleidingscommissie en faculteitsraad op de OER, de Onderwijs- en Examenregeling, met een volgend wetsvoorstel wordt hersteld. Ik dank de minister voor deze toezegging.
Mijn fractie heeft er goede nota van genomen dat de minister heeft aangegeven dat het niet de bedoeling is dat studenten meebeslissen over eindtermen. De minister kan zich voorstellen, zo schrijft zij, dat het lijkt alsof de opleidingscommissies instemming hebben op de vakinhoudelijke aspecten van de opleiding. De minister zegt toe om hier apart op te monitoren en te evalueren bij de evaluatie van de wet. Mocht het tot ongewenste situaties leiden, dan kan zij dit aanpassen. Dat is winst, maar neemt niet al onze zorgen weg. De evaluatie zal immers plaatsvinden in 2020-2021. Mijn vraag is of de minister kan toezeggen dat zij bereid is in te grijpen bij eventuele zorgelijke tussentijdse signalen, dus eerder dan bij de evaluatie van de wet?
Ik kom op de hoofdlijnen van de begroting. Het wetsvoorstel omvat een regeling over het instemmingsrecht op hoofdlijnen van de begroting in het middelbaar beroepsonderwijs. De minister geeft in de memorie van antwoord aan dat met dit instemmingsrecht wordt aangesloten bij de regeling die nu al geldt in het hoger onderwijs. Uit het ISO-onderzoek, het onderzoek van het Interstedelijk Studenten Overleg, getiteld "Welke hoofdlijnen", uit mei 2016, afgelopen maand dus, blijkt dat in het hoger onderwijs iedere instelling het begrip "hoofdlijn" op eigen wijze interpreteert. Dat hoeft voor ons als liberalen natuurlijk niet onwenselijk te zijn. Maar er is, getuige dat rapport, bij een flink deel, te weten 33% van die raden, kennelijk onduidelijkheid en ontevredenheid over deze regeling. Onder "hoofdlijnen van de begroting", lezen wij, wordt onder meer verstaan: hoofdlijnen van de financiële ruimte voor strategische beleidsprioriteiten en voor investeringen in vastgoed. Dat is inderdaad een onduidelijke, want circulaire, redenering. De beleidsterreinen zijn wel gedefinieerd, maar de hoofdlijnen niet.
Kennelijk ziet de regering zelf ook nog ruimte voor verheldering op dit punt, want zij kondigt in de memorie van antwoord aan dat bij AMvB een nadere uitwerking kan worden gegeven van hetgeen moet worden begrepen onder "hoofdlijnen van begroting". Kan de minister al iets meer zeggen over de invulling van die AMvB? Is de regering bereid een toezegging te doen dat deze AMvB te zijner tijd ook aan deze Kamer zal worden voorgehangen? Is zij ten slotte bereid te bevorderen dat koepels en studentenbonden hierover met elkaar in gesprek gaan en mogelijk tot nadere afspraken komen, over wat hoofdlijnen zijn of over een minimum, zodat de kennelijk bestaande onduidelijkheid en ontevredenheid worden weggenomen en hieruit lessen getrokken kunnen worden voor de invoering in het mbo?
Ik kom op de professionaliteit van bestuurders en toezichthouders, het interne verticale element, Laat ons terugkeren, of keren zo u wilt, naar de bestuurskracht. Nu de medezeggenschap meer in stelling wordt gebracht komt het de leden van mijn fractie voor dat, met het oog op versterking van de bestuurskracht en de balans tussen bestuur en medezeggenschap, ook de professionalisering van bestuur en toezicht zelf aandacht en ondersteuning verdient. Dit mede gezien de aanleiding van het wetsvoorstel, die ging over competenties van bestuurders. Met de publicatie van de uitkomsten van het parlementaire onderzoek naar de toekomst van het leraarschap, onder de titel "Het gedroomde koninkrijk", werd in 1993 het startschot gegeven voor de professionalisering van de onderwijsberoepen en de onderwijsinstellingen in Nederland. Nu, 23 jaar later, worden belangrijke stappen gezet om de professionele kwaliteit van de beroepsuitoefening van een stevig institutioneel fundament te voorzien. Verschillende beroepsgroepen in het onderwijs, de leraar voorop, expliciteren hun eigen kwaliteitsnormen. Daarmee geven zij vorm aan een expliciete beroepsstandaard en registratiesystematiek, als instrument voor het waarborgen van professionele bekwaamheid en het handhaven van de beroepsstandaard.
Het lerarenregister en de registers voor schoolleiders in het po en vo zijn volop in ontwikkeling. Naarmate die ontwikkeling verder uitkristalliseert, kunnen de andere beroepen en actoren niet achterblijven, zo meent mijn fractie. Nu zou men kunnen betogen, dat bestuurder en toezichthouder geen beroepen zijn, zoals, in de nieuwe spelling, bussenmaker of dekker. Maar geldt dat niet ook voor schoolleider, waarvoor een en ander wel geregeld wordt? Er is nu een beroepsstandaard voor schoolleiders. Ligt het dan niet bijna voor de hand dat er ook een beroepsstandaard komt voor bestuurders, zo vraag ik de minister. Ik kijk ook naar andere sectoren, zoals de zorg en de banken. En bij de woningbouwcorporaties zijn bestuurders sinds 1 januari 2015 verplicht tot permanente educatie. Dokters zijn dat al langer.
De heer Rinnooy Kan i (D66):
Ik ben enorm geïntrigeerd door de suggestie van een beroepsstandaard voor bestuurders. Kan de heer Bruijn iets zeggen over wat hij zich daarbij voorstelt en wat daarin vastgelegd zou kunnen worden?
De heer Bruijn (VVD):
Dat kan, zolang dat niet afgaat van mijn spreektijd.
De voorzitter:
Als u goed oplet, ziet u dat de klok stilstaat.
De heer Bruijn (VVD):
Ik zie het.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Grijp uw kans!
De heer Bruijn (VVD):
Ik kan het beste de analogie trekken met de beroepsstandaard voor dokters. Wij dokters — ik ben er zelf één — hebben dat 30 jaar tegengehouden. De beroepsstandaard is nu ingevoerd. Dokters zelf bepalen in onderling overleg wat en welke kwaliteit aan bij- en nascholing zij minimaal nodig vinden voor hun beroepsgroep. Dat gaat overigens per deelspecialisme. De overheid ziet erop toe dat die beroepsgroep dat doet; dat is wettelijk geborgd. Dat wordt verstaan onder de beroepsstandaard die door dokters zelf in permanent onderling overleg wordt vast- en bijgesteld. Niets meer en niets minder dan dat. Nu dit eenmaal is ingevoerd, ontlenen eigenlijk alle dokters in Nederland daar beroepstrots aan. Bureaucratie is er niet, want het kost, kan ik eigen waarneming vertellen, maximaal een uur per jaar om het bij te houden. Maar belangrijker is dat er geen patiënt ontevreden over is dat Nederland het enige land ter wereld is waar een patiënt zeker weet dat dokters hun vak in permanent onderling overleg — peer review — bijhouden. Dan gaat het niet over afvinklijstjes, zoals vroeger, maar over wat je doet.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Maar dan zou uw voorstel toch impliceren dat u vergelijkbare kansen ziet voor bestuurders, terwijl in mijn beleving de door u genoemde voorbeelden vooral voorbeelden zijn van ambachtelijke professies, die vakinhoudelijk wel gedefinieerd en goed afgebakend zijn. Moet ik nu begrijpen dat uw idee van een beroepsstandaard voor bestuurders eruit zou bestaan dat bestuurders zich ook verplichten tot een jaarlijkse inspanning op het gebied van her- en bijscholing?
De heer Bruijn (VVD):
Nee. De essentie van het instrument dat ik aandraag — de regering heeft dat overigens eerder ook gedaan — is dat de beroepsgroep zelf bepaalt, hoe veel en welke bijscholing plaatsvindt. Ik heb geschiedenisleraren wel eens horen zeggen: wij stellen het minimum op nul, want in ons vak verandert er nooit iets. Wat staat er dan in al die honderden tijdschriften aan historische artikelen? Maar goed, dat staat die beroepsgroep vrij. Het enige wat de samenleving vraagt, is dat men voor de eigen beroepsgroep een minimum stelt. Dat kan ook nul zijn, wat overigens onverlet laat dat de inspectie dan zou kunnen vragen of dat redelijk is. Maar dat is vers twee; dat is een dialoog.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Ik zie met belangstelling uit naar de uitwerking van uw plannen. Bestuurders van sportverenigingen, wijkgezelschappen en padvindersclubs zullen dat ook doen om te weten wat er in de toekomst van hen verlangd wordt, op straffe van een inspectiebezoek.
De heer Bruijn (VVD):
Ik ben blij dat u mijn plannen nu al uitbreidt naar andere sectoren; ik had het alleen nog maar over het onderwijs. Wat dat betreft zijn we het eens. Als je bestuurder of toezichthouder bent, is inderdaad de vraag of je je niet moet professionaliseren. Ik ken toezichthouders — ik ben er zelf één — die zich na tien jaar toezichthouderschap afvragen of ze wel voldoen aan dat minimum, of dat redelijk is en of ze daarover met hun peers discussie voeren. Maar als u meent dat in uw beroepsgroep een minimum van nul aan na- en bijscholing redelijk is, is het enige wat dit instrument vraagt dat de beroepsgroep zich daarover uitspreekt. Dan is dat de standaard.
Op dit moment wordt de professionalisering van bestuur en toezicht op landelijk niveau bevorderd vanuit het initiatief "Nationaal register stimulerend toezicht". Dat initiatief, zeg ik tegen de heer Rinnooy Kan, bestaat dus al. Dat is geen register waarmee schoolleiders en toezichthouders zelf hun kwaliteit reguleren, maar het is wel een waardevol initiatief dat met zijn naamgeving die kant op wijst. Het is prijzenswaardig dat veel bestuurders en toezichthouders op vrijwillige basis gebruik lijken te maken van de kennisbasis en ontwikkelingsmogelijkheden die hier geboden worden. Waar leraren en schoolleiders inmiddels de verplichting zijn aangegaan om hun eigen professionele kwaliteit te waarborgen, kunnen bestuurders en toezichthouders niet langer achterblijven, zo meent mijn fractie. Vrijwilligheid is mooi, maar niet goed genoeg, want vrijwilligheid tolereert achterblijvers. Het lijkt dus voor de hand te liggen dat ook bestuurders en toezichthouders meegaan in de ontwikkeling naar een volgroeide en volwassen professionaliteit. Dit blijkt ook uit de studie die het Landelijk Platform Beroepen in het Onderwijs in 2009 uitbracht naar aanleiding van een aantal adviesvragen van de regering ter zake. Hoe kijkt de regering aan tegen deze studie?
De regering brengt ten aanzien hiervan in de memorie van antwoord diverse ontwikkelingen naar voren. Voor de leden van mijn fractie zijn deze ontwikkelingen hoopgevend. Zij nemen echter niet de vraag weg of professionalisering van bestuurders niet evenzeer nader vormgegeven en geborgd zou moeten worden als de medezeggenschap naar de mening van de regering nader vormgegeven en geborgd moet worden. Hierin zouden dan borging van de peer review en nascholing opgenomen kunnen worden. Juist gezien alle ontwikkelingen die in deze richting al gaande zijn en die de regering in de memorie van antwoord opsomt, waaronder die bij de Vereniging van Toezichthouders in Onderwijsinstellingen, zal dit praktisch gezien een kleine, maar wel belangrijke en ondersteunende stap zijn en bovendien een consistente en logische in navolging van het door de regering ingestelde lerarenregister voor bij- en nascholing.
De minister spreekt in de nota naar aanleiding van het verslag terecht over een veranderende rol van bestuurders, die vraagt om een permanente investering in professionalisering en deskundigheid. Mijn fractie is het daar geheel mee eens. Maar is de minister dan ook met de leden van mijn fractie van mening dat geborgd moet worden dat die permanente investering ook plaatsvindt, omdat achterblijvers van één schakel de bestuurskracht van het geheel kan ondermijnen? Is de regering bereid verder te gaan dan de gedane toezegging dat de ontwikkeling gevolgd zal worden? Is zij bereid om de professionalisering van genoemde bestuurders aan de beroepsgroep in handen te geven en tevens te borgen, door het instellen van een professionaliseringsregister voor bestuurders en een register voor toezichthouders, aansluitend bij ontwikkelingen die al plaatsvinden, of althans de mogelijkheden hiervoor nader te verkennen, bijvoorbeeld door erover met het veld in gesprek te gaan en dit te bezien in relatie tot wat er in andere sectoren gebeurt? De oproep van het CDA om hierin de leden van de medezeggenschap mee te nemen, als ik die oproep zo vrij mag interpreteren, vindt mijn fractie een interessante.
Naar aanleiding van vragen van mijn fractie merkt de regering in de memorie van antwoord op dat zij geen aanleiding ziet voor een algehele herziening van de WHW. Met het oog op consistentie van beleid vragen de leden van mijn fractie zich af, hoe dit te rijmen met het gegeven dat een vorige regering daar zo'n tien jaar geleden wél aanleiding toe zag. Het ontwerp van de Wet hoger onderwijs en onderzoek (Whoo) is niet aangehouden vanwege het bij nader inzien goed functioneren van de WHW. Het ontwerp is aangehouden enerzijds omdat de Raad van State niet overtuigd was dat de kerngedachte van de Whoo, het verminderen van bureaucratie en het geven van meer vrijheid aan studenten bij de organisatie van het onderwijs, zou kunnen worden gerealiseerd via het wetsontwerp zoals dat er in 2006 uitzag en anderzijds vanwege de val van het kabinet-Balkenende III. Is de regering het eens met de leden van mijn fractie dat sindsdien de regeldruk in het hoger onderwijs eerder lijkt te zijn toe- dan afgenomen? Is bovendien de WHW sinds de inwerkingtreding niet al ruim 130 maal gewijzigd en staan er, zoals de regering zelf ook aangeeft, niet nog een aantal majeure wijzigingen op stapel?
De Raad van State sprak in een advies van 22 juni 2012 al fundamentele kritiek uit op het verloren gaan van de samenhang in de wet vanwege de opeenvolgende wijzigingen. Ik citeer de Raad van State: "Ook zijn door opeenvolgende wijzigingen gaten gevallen in de volgorde van de artikelen, waardoor de wet lijkt op een slagveld van gevallenen, met hier en daar nog een eenzame strijder."
Hoe rijmt de regering een en ander, vooral in het licht van transities als die naar Leven Lang Leren, kwaliteits- of prestatieafspraken, instellingsaccreditatie en professionalisering? We zien nu dat er sprake is van internationalisering en digitalisering, met allerlei uitdagingen op het gebied van bekostiging, kwaliteitstoezicht en doelmatigheid. Is het niet tijd voor een fundamentele bezinning op het onderwijs?
Dan kom ik op de geldigheidsduur van tentamens. In de memorie van antwoord is op vragen van mijn fractie toegezegd dat de wetstekst zal worden aangepast door een nota van wijziging bij een lopend wetsvoorstel. Hiermee moet het mogelijk worden dat ook voor studenten bij wie sprake is van "bijzondere omstandigheden", de geldigheidsduur van tentamens om inhoudelijke redenen kan vervallen. De regering is blijkens de nota naar aanleiding van het verslag bereid om in de toelichting ook in te gaan op de gevolgen die het beperken van de geldigheidsduur van de tentamens in het algemeen heeft voor de regeldruk. Voor deze toezeggingen dankt mijn fractie de regering. Wat verwacht de minister dat de gevolgen zijn van die wijzigingen voor de regeldruk?
Ten slotte vraag ik de minister om de toezeggingen uit de schriftelijke gedachtewisseling die ik genoemd heb, voor de Handelingen te bevestigen. Ik dank de minister nogmaals en zie uit naar de beantwoording.