Verslag van de vergadering van 31 januari 2017 (2016/2017 nr. 16)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 15.32 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. Ik spreek mede namens de fractie van de PvdD.
Ik zou graag beide ministers sterkte willen wensen, minister Blok met zijn geheel nieuwe departement — het wordt steeds dapperder om aan die klus te beginnen; mijn complimenten daarvoor — en minister Plasterk met de uitbreiding van zijn werkpakket.
Via de Handelingen wil ik ook graag mijn dank uitspreken voor de samenwerking met de oud-minister van Veiligheid en Justitie, Van der Steur. Dat deze minister moest opstappen, houdt gek genoeg misschien ook wel verband met de voorliggende wetsvoorstellen. In de analyses van de vele crises op het ministerie van Veiligheid en Justitie vallen namelijk twee oorzaken op: de obsessie met daadkracht als gevolg van de law-and-order-focus binnen de VVD, waar geen ruimte voor onderzoek of twijfel is, en het dejuridiseren van de politiek-ambtelijke leiding, waardoor rechtsstatelijke waarden het steeds vaker afleggen tegen politieke wensen. Als deze oorzaken kloppen en je telt ze bij elkaar op, dan hebben we een treffende typering van de redenen waarom wij deze wetsvoorstellen vandaag moeten behandelen. Minister Blok is geen inwerktijd gegund, want in het zicht van de eindstreep moest en zou dit kabinet nog één keer zijn tanden laten zien.
Dat de drie wetsvoorstellen gezamenlijk worden behandeld, heeft vooral met een gedeelde motivering te maken, namelijk het belang van de nationale veiligheid. Ze hebben nog een andere gemeenschappelijkheid, namelijk dat de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke waarborgen erdoor worden aangetast. Voor de zoveelste keer moeten we hier vaststellen dat het kabinet niet het juiste antwoord geeft op terrorisme en terrorismedreiging. Dat antwoord is naar de mening van onze fracties namelijk de rechtsstaat zelf. Die is sterk genoeg om terrorismedreiging het hoofd te bieden en tegelijkertijd onze fundamentele rechten en waarden te beschermen. Als wij die prijsgeven, dan komen we juist tegemoet aan de wens van terroristen, en dat is een gevaarlijke tendens. Je kunt niet geloofwaardig de rechtsstaat verdedigen als je die tegelijkertijd niet serieus neemt. Daarom hoop ik dat de minister openstaat voor de argumenten en bezwaren die hier vandaag naar voren worden gebracht.
Ik begin met het voorstel tot intrekking van het Nederlanderschap. Het intrekken van het Nederlanderschap, zonder een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling als basis, en zelfs zonder dat er sprake is van hoor en wederhoor vooraf, strekt ver, heel ver. Een van de meest fundamentele rechten, het staatsburgerschap, kun je, als dit voorstel wordt aangenomen, kwijtraken zonder eerlijk proces, zonder zorgvuldige weging en dus ook zonder dat vaststaat of de intrekking daadwerkelijk noodzakelijk is voor de nationale veiligheid. Daar zit een groot probleem, want is het überhaupt noodzakelijk om zo'n ingrijpende maatregel te treffen zonder de normale processuele waarborgen? De Afdeling advisering van de Raad van State vindt in elk geval van niet, en wijst erop dat de Nederlandse samenleving tijdens het strafproces ook beschermd kan worden door middel van voorlopige hechtenis. De voordelen van een strafproces zijn evident: dan heeft er waarheidsvinding plaatsgevonden en dan heeft de verdachte het recht van verdediging kunnen uitoefenen. Het is uiteindelijk de strafrechter die vervolgens bepaalt hoe strafwaardig de persoon is. Dus nogmaals: waarom niet die weg bewandelen?
Met dit wetsvoorstel hebben we alleen een beoordeling op grond van gedragingen die door de veiligheidsdiensten zijn waargenomen en geïnterpreteerd. Geen hoor en wederhoor, geen checks-and-balances. Pas nadat de intrekking heeft plaatsgevonden, toetst een bestuursrechter aan de hand van de stukken of de intrekking rechtmatig is, maar in de meeste gevallen eveneens zonder hoor en wederhoor, want de kans is groot dat de betrokkene, de Nederlander, niet of te laat verneemt van de intrekking en van het feit dat hij zich moet melden voor een verdediging. Welke mogelijkheden staan deze Nederlander nog ter beschikking als hij daar pas van verneemt nadat de bestuursrechter de toets al heeft gedaan en de beroepstermijn is verstreken? Als het dan over en uit is, is dat dan proportioneel te noemen?
Bovendien is de omschrijving van de gedragingen die een intrekking rechtvaardigen uitermate vaag. Het hoeft niet eens om een strafbaar feit te gaan. Het stoort mijn fractie dat we dit wetsvoorstel moeten behandelen zonder dat de intrekkingsgronden en criteria al aan ons kenbaar zijn gemaakt. De AMvB, waarin de criteria worden opgenomen, is immers nog niet gereed. Daarin zullen de gedragingen nader worden omschreven, evenals de verschillende aspecten van de individuele belangenafweging. Waarom staan deze criteria niet in het wetsvoorstel? Verplicht het Europees Nationaliteitsverdrag daar niet toe? En waarom is de ontwerp-AMvB niet aan ons gestuurd? Als deze nog niet gereed is, dan zou ik graag een onderbouwing willen krijgen van de spoed waarmee wij gemaand werden om het wetsvoorstel in behandeling te nemen. Kan de wet al worden toegepast zonder AMvB? Ik vraag de minister daarom toch om preciezer te omschrijven welke criteria zullen gelden bij de individuele beoordeling en welke afweging er van de belangen wordt gemaakt.
Mijn fractie vroeg de minister of er zal worden voldaan aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, zoals bepaald in het Rottmann-arrest. Dat beaamt de minister, maar ik heb maar weinig informatie gekregen om daarvan overtuigd te zijn. De minister is immers niet vrij om zelf te bepalen wat proportioneel is. Het moet volgens het Unierecht evenredig zijn. Het Hof noemde enkele relevante afwegingen in het arrest. Zo moet er rekening worden gehouden met het tijdsverloop tussen de naturalisatie en het intrekkingsbesluit en moet worden meegewogen wat de gevolgen zijn van het besluit voor de Nederlander en voor zijn of haar gezinsleden. Zijn dit allemaal aspecten die inderdaad worden meegewogen?
Artikel 7, lid 1 van het Europees Nationaliteitsverdrag vereist eveneens dat het gaat om gedrag dat ernstige schade toebrengt aan essentiële belangen van de staat. Ook dit zal individueel moeten worden vastgesteld. De minister lijkt te redeneren dat hieraan altijd is voldaan als iemand zich heeft aangesloten bij een organisatie die een bedreiging van de nationale veiligheid vormt. Volgens mijn fractie gaat hij hiermee voorbij aan het strikte individualiseringsvereiste waartoe het Europees Nationaliteitsverdrag verplicht. Niet de organisatie, maar de persoon moet die ernstige schade toebrengen aan essentiële belangen. Ook hier weer lopen we vast op het gebrek aan duidelijkheid over de criteria, want wat is "aansluiten", en waaruit moet dat blijken? En welke gedraging kan worden gezien als ondersteuning? De minister heeft het liever allemaal zo vaag mogelijk, maar die vaagheid maakt het ontbreken van een strafrechter die kan vaststellen dat het hier om een ernstig delict gaat, zoals het Europees Nationaliteitsverdrag vereist, alleen nog maar problematischer. Begrijpt de minister niet dat juist zo'n diep ingrijpende maatregel vraagt om voorzienbaarheid en kenbaarheid? Die kenbaarheid is overigens al ernstig in het geding door het ontbreken van elke vorm van overgangsrecht. Graag een reactie.
De vage criteria en het ontbreken van waarborgen en overgangsrecht brengen mijn fractie tot het oordeel dat hier sprake is van schending van het recht op een eerlijk proces, zoals omschreven in artikel 6 EVRM en de artikelen 41 en 47 van het EU-Handvest.
Naast deze principiële bezwaren bevreemdt het mijn fractie ook dat het kabinet ervoor kiest om iemand die het als "een gevaar" heeft bestempeld, vrij rond te laten lopen, zij het in een ander land. In antwoord op vragen van mijn fractie of het kabinet daarmee niet de onveiligheid vergroot in andere delen van de wereld, antwoordde de minister dat de betrokken Nederlander wellicht minder snel buiten het Schengengebied een aanslag zal plegen. Deze inschatting komt onze fracties wat argeloos voor. Heeft de minister dit laten onderzoeken? Waarmee onderbouwt hij deze stelling? Buiten Europa worden immers veel meer aanslagen gepleegd dan daarbinnen, dus waarom zou iemand die ervoor opgeleid is, maar bij de terugreis niet verder komt dan Turkije, niet in Turkije een aanslag plegen? Als het al om een westers doelwit zou gaan, dan zijn die er ook genoeg te vinden buiten de westerse landen, zo laat de ervaring helaas zien. Bovendien blijkt uit deze redenering weer eens te meer dat dit wetsvoorstel geschreven is met één specifieke situatie voor ogen. Het woord "jihad" of het begrip "jihadistische organisatie" komt maar liefst 90 keer voor in alle wetgevingsdocumenten. Deze wet heeft toch een algemene werking?
Hoe weegt de minister daarbij de nationale veiligheid versus de internationale veiligheid? Dienen landen niet juist beter samen te werken op het gebied van terrorismebestrijding? Dit voorstel doet het tegendeel: in plaats van strafrechtelijk vervolgen schuiven wij een potentieel probleem af op de rest van de wereld. Het gaat de minister dus enkel om de nationale veiligheid. Maar zelfs als hij zich enkel achter de dijken wil verschuilen, is strafrechtelijk vervolgen effectiever. Immers, als de Nederlander al zijn familie en vrienden in Nederland heeft, is de kans dan niet groot dat hij zich hier toch illegaal zal vestigen? Maakt dit de controleerbaarheid niet veel moeilijker?
Ik kom bij mijn laatste, maar niet minst zwaarwegende punt bij dit wetsvoorstel. Ik noemde al het voorbeeld van een Nederlander die hier geworteld is en al zijn banden heeft. Dat is niet bepaald denkbeeldig. De wet richt zich op een Nederlander die een effectieve band heeft of kan hebben met Nederland, net zoals een Nederlander die alleen de Nederlandse nationaliteit heeft. En toch maakt het kabinet hier een immens onderscheid. Monopatride Nederlanders kunnen en mogen immers wel terugreizen, en bij voldoende bewijs kunnen ze hier strafrechtelijk worden vervolgd. Voor hen is dat kennelijk wél een oplossing om de nationale veiligheid te beschermen, dus waarom dan bipatride Nederlanders anders behandelen, met dergelijke ingrijpende gevolgen van dien?
In twee schriftelijke rondes heb ik met de minister al de degens gekruist over dit discriminerende effect en de toelaatbaarheid ervan. De minister heeft onze fracties er niet van overtuigd dat hier geen sprake is van een verboden onderscheid naar etnische achtergrond. Immers, de wet treft enkele specifieke groepen Nederlanders; het zal vooral om Marokkaanse en Turkse Nederlanders gaan. Marokkanen kunnen niet eens afstand doen van deze nationaliteit. Toch worden zij volstrekt anders behandeld dan Nederlanders die zich feitelijk in dezelfde situatie bevinden: dezelfde gedragingen, dezelfde organisatie. Ook de banden met Nederland kunnen van exact dezelfde mate zijn.
Ik moest bij de voorbereiding op dit wetsvoorstel terugdenken aan de argumenten van de regering om de dubbele nationaliteit terug te dringen. De redenering was dat je gerust afstand kunt vereisen van de andere nationaliteit als de band met Nederland de enige effectieve band is. De regering zei dus: die band met het andere land is zo verwaarloosbaar dat wij mogen eisen dat je daar afstand van neemt als dat feitelijk mogelijk is. Nu is de redenering plotseling omgekeerd; nu is de situatie van een bipatride Nederlander onvergelijkbaar met die van een monopatride Nederlander, omdat de bipatride Nederlander een band zou hebben met een ander land. Maar welke rol speelt die effectieve band nu echt? Maakt het bij de afweging uit of de Nederlander een effectieve band heeft met Nederland en geen band met het andere land, of maakt dat geen enkel verschil? Volgens de regering bestaat die feitelijke effectieve band per definitie niet meer vanwege de gedraging. Maar geldt dat dan niet evenzeer voor een monopatride Nederlander die een dergelijke gedraging heeft gepleegd? Graag krijg ik een toelichting.
Het enige argument dat de minister kan gebruiken, is dat intrekking bij monopatride Nederlanders internationaalrechtelijk gezien niet mag en bij bipatride wel. Toch heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak-Hode en Abdi duidelijk gemaakt dat een internationale verplichting geen reden is om de ene groep te bevoordelen boven een andere die zich in een soortgelijke situatie bevindt. Ook uit andere zaken blijkt dat het Hof steeds strengere motiveringseisen stelt aan het verschil in behandeling in analoge situaties, ook als dat is op grond van nationaliteit. Als de reden voor het onderscheid onvoldoende zwaarwegend en gerechtvaardigd is, stelt het Hof verboden discriminatie vast.
De regering stelt dat er geen sprake is van een indirect onderscheid omdat de wetstekst neutraal zou zijn. Ook in de zaak-Biao betoogde de Deense regering dat een maatregel niet op één bepaalde groep Denen was gericht en dat het een neutrale tekst betrof. Maar voor het Hof was niet de bedoeling maar het feitelijke effect relevant. Denemarken werd veroordeeld omdat de voorwaarden in de wet vooral bepaalde groepen Denen trof. Net als bij dit wetsvoorstel werkte het onderscheid heel anders uit voor autochtone staatburgers dan voor staatsburgers uit immigrantengroepen. Graag krijg ik van de minister ook hier een toelichting op.
Dan kom ik bij het voorstel voor bestuursrechtelijke maatregelen in het kader van de nationale veiligheid, waaronder een meldplicht, gebiedsverbod, contactverbod of uitreisverbod. Ook hier gaat het om verstrekkende maatregelen op grond van heel vage criteria: wat houdt "contact hebben" in en waaruit moet "opvallende belangstelling" blijken? Ook hier is sprake van een gevaarlijke combinatie van enerzijds vage gronden en anderzijds diep in de vrijheid grijpende maatregelen, gebrekkige procedurele waarborgen en vergaande bestraffing bij het niet-naleven van de maatregel. Allemaal redenen voor de mensenrechtencommissaris om een indringend verzoek aan de regering te doen om af te zien van dit wetsvoorstel.
Om maar te beginnen met de gronden: ook hier houdt de minister de definitie graag zo vaag mogelijk en ook hier raakt hij daarmee aan het recht op een eerlijk proces, dat precieze criteria en voorzienbaarheid vereist. Daarnaast vereist het EVRM bij een inbreuk op vrijheden of persoonlijke levenssfeer dat deze inbreuk bij wet is voorzien. Ook daarvan lijkt hier geen sprake, althans niet gezien de inhoudelijke criteria in de wet. Als medewetgever moeten wij toch kunnen beoordelen of een activiteit als zodanig bedreigend voor de nationale veiligheid moet worden bestempeld dat een persoon allerlei vrijheden moet inleveren? Mijn fractie kan dit met de huidige omschrijvingen simpelweg niet beoordelen.
Bovendien blijft de relatie met het strafrecht diffuus en duister. De afgelopen jaren zijn er tal van wetten aangenomen die strafrechtelijke vervolging juist mogelijk maken bij een verdenking van alle vormen van betrokkenheid bij terroristische activiteiten. Ook ondersteunende activiteiten vallen daaronder. Het lijkt erop dat de minister alvast mensen van hun vrijheid wil kunnen beroven voordat ze zelfs maar als verdachte kunnen worden aangemerkt. Als er echter onvoldoende reden is voor een dergelijke verdenking, een verdenking waardoor het strafrecht open zou staan, kan iemand dan toch nog worden bestempeld als een gevaar voor de nationale veiligheid, zozeer zelfs dat hem of haar vrijheidsbeperkende maatregelen kunnen worden opgelegd? Duidt dit niet op een lichtzinnige of wat vage interpretatie van het begrip "gevaar voor de nationale veiligheid"? Als een dergelijk criterium van toepassing is, zou daarvoor toch het strafrechtelijk instrumentarium kunnen worden gebruikt? Dat is overigens ook hier effectiever, want dan kan de waarheid boven tafel komen, naast misschien nog veel meer relevante feiten voor de terrorismebestrijding.
De minister bevestigt in de schriftelijke beantwoording dat waar mogelijk tot strafrechtelijke vervolging wordt overgegaan. Dat is een hele geruststelling. Maar daarnaast zegt de minister dat er toch behoefte kan zijn om tijdens het strafrechtelijk onderzoek iemands vrijheid te beperken. Maar ook daarin voorziet het strafrecht nou juist, middels het instrument van de voorlopige hechtenis. Als dat instrument niet kan worden toegepast omdat de gronden daarvoor onvoldoende aanwezig zijn, ontstaat toch de vraag of die gronden wél zo ernstig kunnen zijn dat er sprake is van een gevaar voor de nationale veiligheid. Kortom, de minister neemt bij mijn fractie en ook die van de Partij voor de Dieren niet de indruk weg dat hij een sluiproute beoogt te creëren om de strafrechtelijke criteria en waarborgen te omzeilen. Ik nodig de minister uit om ons van het tegendeel te overtuigen.
Ook op dit punt heeft mijn fractie ernstige zorgen of de rechtsbescherming wel effectief is. Als de motivering voor de vrijheidsbeperkende maatregel te gevoelige informatie bevat, kan die alleen aan de rechter ter inzage worden gegeven. Hoe kan de betrokkene dan voldoende verweer voeren? Hoe de bestuursrechter de beslissing toetst, laat de minister eveneens geheel aan de rechter over. Mijn fractie meent dat deze het besluit grondig en vol zal moeten toetsen, zeker gelet op het Unierecht, artikel 47 Handvest. Hier is immers sprake van een inperking van het vrije verkeer van personen. Dat is alleen mogelijk als er sprake is van een voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang voor de samenleving en als de maatregel proportioneel is.
Let wel: het gaat hier om maatregelen die een onbeperkt aantal malen kunnen worden verlengd. Hoe ingrijpender en langduriger de maatregel, en hoe meer de maatregel in zijn aard een punitief karakter heeft, hoe dwingender deze volle toets naar onze mening is, met alle gevolgen voor de extra waarborgen van dien. Ook het Hof voor de Rechten van de Mens heeft duidelijk gemaakt dat vrijheidsbeperking door autoriteiten onderworpen moet zijn aan optimale effectieve rechterlijke controle. De vraag is dus: op welke wijze meent de minister dat hierin is voorzien?
Daarnaast kunnen de Partij voor de Dieren en GroenLinks ook de sanctie van maximaal een jaar vrijheidsbeneming op het niet naleven van de maatregel niet als proportioneel beschouwen.
Dit wetsvoorstel tast de beginselen van onze rechtsstaat aan en zal in de praktijk een stigmatiserende uitwerking hebben, die niet al te moeilijk kan uitmonden in discriminatie. Juist vanwege de vaagheid en de gebrekkige waarborgen worden de zorgvuldigheid en de noodzakelijkheid praktisch alleen in handen van uitvoeringsinstanties gelegd. Door dergelijke gevoelige wetgeving niet met de nodige checks-and-balances te omkleden, zou het kabinet maatschappelijke onrust, polarisatie en wantrouwen kunnen voeden. Als dat gebeurt, gaan we over een jaar hier weer een debat voeren over etnisch profileren en stigmatiseren door de overheid. Deze tendens is het laatste wat we nu nodig hebben, nu al zo veel mensen op scherp staan. De fracties van de Partij voor de Dieren en GroenLinks zien liever dat het kabinet juist meer investeert in het samenbrengen van de groepen in de samenleving en willen graag dat het kabinet onze veiligheid beschermt binnen de kaders van de rechtsstaat.
De voorzitter:
Wenst een van de leden in eerste termijn nog het woord? Dat is niet het geval.