Verslag van de vergadering van 6 maart 2018 (2017/2018 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.54 uur
De heer Ester i (ChristenUnie):
Voorzitter. Ook mijn complimenten aan de initiatiefneemster voor het feit dat zij dit wetsvoorstel na aanvaarding in de Tweede Kamer nu hier vandaag in de senaat kan verdedigen. Het kost veel tijd, energie en overredingskracht om een wetsvoorstel zo ver te brengen.
Kern van het initiatiefvoorstel is het beschermen van werknemers tegen oneerlijke concurrentie door personen in de bijstand. Verdringing duidt dan op de vervanging van betaalde door onbetaalde krachten. De verdringingstoets geeft gemeenten een instrument om dit tegen te gaan. Ik wil mijn bijdrage rond een vijftal vragen componeren die voor de ChristenUnie bepalend zijn in het oordeel over dit initiatiefwetsvoorstel. Laat mij ook onderstrepen dat wij de doelstelling van het wetsvoorstel van harte onderschrijven.
De eerste vraag die gesteld moet worden — dat is een klassieke vraag in dit huis — is hoe groot het onderliggende probleem nu eigenlijk is. Met andere woorden: is de omvang van het verdringingsprobleem dusdanig dat nieuwe wetgeving geboden is? Het antwoord op deze proportionaliteitsvraag is niet in het voordeel van het wetsvoorstel. Mij is geen diepgaand wetenschappelijk onderzoek bekend dat het fenomeen van verdringing als hier bedoeld onomstotelijk vaststelt en dat laat zien dat er sprake is van een hardnekkig, omvangrijk en groeiend probleem in de afgelopen twintig jaar. De memorie van toelichting maakt vooral melding van ad-hoconderzoek en verhalen in de media. Maar termen als "signalen", "berichten" en "geluiden" kwalificeren zich in dit huis toch niet als voldoende bewijsvoering.
De heer Köhler i (SP):
De heer Ester heeft het over de periode van de afgelopen twintig jaar. Ik denk dat het heel terecht is om over een langere periode hierop terug te zien. Hij zegt dat er geen kwantitatief betrouwbaar onderzoek over verdringing beschikbaar is. Mag ik vragen of hij kennis heeft genomen van het rapport dat Research voor Beleid indertijd — ik dacht in 2011 — in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken daarover geschreven heeft? Mede op grond van een aantal andere onderzoeken kwam men tot de conclusie dat gemiddeld gesproken de additionele arbeid voor 25% gepaard gaat met verdringing van betaald werk. Vindt hij dat geen degelijk onderzoek of vindt hij het te weinig of nietszeggend?
De heer Ester (ChristenUnie):
Nee hoor. Ik zei dat mij geen onderzoek bekend is, de laatste twintig jaar, dat aantoont dat het een hardnekkig, omvangrijk en groeiend probleem is. Het gaat ook om de vergelijking van voor en na de Participatiewet waarover verschillende sprekers hebben gesproken. Het gaat mij er niet om dat er niet incidentele studies zijn die nobel werk hebben verricht. Het rapport dat u noemt, is daar ongetwijfeld een voorbeeld van. Het gaat mij echt om longitudinaal onderzoek om dit punt onomstotelijk te kunnen maken. Naar mijn stellige overtuiging en mijn eigen waarneming is dat onderzoek in Nederland niet aanwezig.
Voorzitter. Het mainstream wetenschappelijk onderzoek, zo zeg ik op basis van eigen waarneming, richt zich vooral op wat veel weg heeft van de omgekeerde beweging: het verdringen van lager opgeleiden door hoger opgeleiden. Dat laatste is een courant vraagstuk in zowel de arbeidsmarktsociologie als de arbeidsmarkteconomie. Dat is toch vooral de verdringingsthese die in de wetenschappelijke literatuur opgeld doet en die ook in ons land tot het nodige onderzoek heeft geleid.
Dat alles maakt het voor mijn fractie moeilijk om mee te gaan in de conclusie dat er sprake is van een dwingend probleem dat een dringende oplossing behoeft. Ook de antwoorden van de initiatiefneemster in de schriftelijke voorbereiding waren in dit opzicht weinig overtuigend. Ik wil dan ook nogmaals graag vragen om een gedegen onderbouwing van die proportionaliteitskwestie; het gaat hier immers om een aangelegen beoordelingscriterium in de Eerste Kamer. Ik leg deze vraag ook aan de staatssecretaris voor, die ik overigens van harte welkom heet aan deze kant van het Binnenhof.
De tweede vraag is waarom er een landelijke kop op gemeentelijk arbeidsmarkt- en bijstandsbeleid moet worden gezet. Gemeenten hebben in het kader van de Participatiewet — vorige sprekers hebben daar ook al op gewezen — immers eigen mogelijkheden om in te grijpen indien verdringing zich voordoet. Ik verwijs naar de artikelen 9 en 10 van de Participatiewet. Zij zijn, ook gezien de decentralisatie van het beleid, de aangewezen actor om hier iets aan te doen. Zij kunnen dat prima zelf beoordelen, want zij kennen de lokale arbeidsmarkt. Waarom is hier landelijk beleid geboden, zo vraagt mijn fractie. Welke urgentie doet zich hier en nu voor om met een verdringingstoets te komen? Gemeenten zijn immers primair verantwoordelijk voor het bijstandsbeleid en het lokale arbeidsmarktbeleid? Indien verdringing zich voordoet — en dat is een slechte zaak — zijn zij de eerst aangewezenen om in te grijpen. Daar moet ook de inhoudelijke afweging plaatsvinden. De vraag is dan ook wat het wetsvoorstel hier inhoudelijk aan toevoegt. Ook op dit punt wil mijn fractie graag overtuigd worden. Het lijkt er toch op dat de gemeentelijke verantwoordelijkheid hier aan banden wordt gelegd.
De derde vraag is wat het wetsvoorstel nu precies betekent voor mensen die in een re-integratietraject zitten. Zij zullen immers via werktrajecten naar de arbeidsmarkt worden herleid. Werkritme en werkervaring vergroten hun arbeidsmarktkansen. Theoretisch kan hier inderdaad sprake zijn van verdringing van betaalde werknemers. Vallen deze personen nu wel of niet onder het regime van het wetsvoorstel? Graag een antwoord op deze voor mijn fractie wezenlijke vraag. Het gaat hier immers om een kwetsbare groep die terug wil keren naar de reguliere arbeidsmarkt en daarin ondersteund wordt.
Ik begrijp overigens uit de tweede nota van wijziging dat de verdringingstoets niet van toepassing is op arbeidsbeperkten waarvoor de werkgever een loonkostensubsidie ontvangt. Beschut werk en de sociale werkvoorziening vallen evenzeer buiten de scope van het wetsvoorstel. Het is goed om dat hier plenair te onderstrepen.
Personen die in het kader van social return, bijvoorbeeld via een gemeentelijk aanbestedingstraject, werkzaamheden verrichten, vallen nadrukkelijk wel onder het regime van dit initiatiefvoorstel. Ook hier is de vraag aan de orde waarom we in de bevoegdheden van gemeenten willen treden. Zij kunnen eigen argumenten hebben om deze kwetsbare groep een extra duwtje in de rug te geven. Moeten we daar wel tussenbeide willen komen, zo vraagt mijn fractie de initiatiefneemster. En hoe ligt deze kwestie voor bijvoorbeeld vluchtelingen die met steun van de gemeente een bestaan willen opbouwen in Nederland? Zijn ook hun activiteiten onderworpen aan die verdringingstoets? En zo ja, betekent dat niet een enorme verschraling van de inzet van arbeidsmarktinstrumenten voor deze kwetsbare groep?
Voorzitter, dan kom ik bij de vierde vraag. Ik associeer het potentiële nut van een verdringingstoets toch vooral met een economie die zich kenmerkt door langdurige hoge werkloosheid en met een forse economische crisis. Immers, dan hebben werkgevers het voor het kiezen en zullen zij de voor hen goedkoopste arbeidskrachten selecteren. Dan is de arbeidsreserve groot. En mensen in de bijstand behoren tot die groep. Maar dat verhaal gaat niet op voor een economische opbloei zoals we die nu meemaken, zo lijkt mij. Dan is de arbeidsreserve klein. Dan ligt het primaat veel meer bij werknemers, ondanks een substantiële langdurige werkloosheid onder bepaalde groepen.
De arbeidsmarktcijfers van het CBS van drie weken geleden maken deze omslag duidelijk. Het CBS spreekt zelfs van een "gespannen arbeidsmarkt". Er is sprake van verkrapping: tegenover iedere vacature staan steeds minder werkzoekenden. Ter illustratie: in 2013 stonden tegenover iedere vacature 7,1 werkzoekenden, nu is dat tot onder de 2 werkzoekenden gedaald. Het aantal banen ligt inmiddels boven de 8 miljoen; hoger dan ooit. Het aantal vacatures steeg eveneens naar grote hoogte; naar ruwweg een kwart miljoen.
Werkgevers moeten, zeker in bepaalde sectoren, alles uit de kast halen om concurrerend op de arbeidsmarkt te kunnen zijn. Er is zelfs sprake van een "war for talent". Werkgevers weten dat ze de portemonnee moeten trekken om nieuwe werknemers aan zich te binden, om via ruimhartigere primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden het verschil op de arbeidsmarkt te maken. Verdringing van betaalde door onbetaalde arbeidskrachten is dan niet direct aan de orde.
Dit is niet bepaald het recessieachtige beeld dat het wetsvoorstel lijkt te ademen. Graag hoor ik van de initiatiefneemster, want ik ben daar oprecht benieuwd naar, hoe zij nut en noodzaak van de door haar voorgestelde verdringingstoets beoordeelt in het licht van deze krappe arbeidsmarkt. Botsen die vooronderstellingen niet met elkaar? Hoe maakt zij aannemelijk dat in een sterk aantrekkende economie uitkeringsgerechtigden betaalde arbeid verdringen, of dat er sprake is van oneigenlijke concurrentie? Wat is hier de diepere logica? Mijn fractie wil ook graag op dit punt overtuigd worden. Ik hoor ook graag de opvattingen van de staatssecretaris over deze kwestie: als er al gesproken kan worden van verdringing, is deze dan niet vooral en alleen van cyclische aard en dan juist in omgekeerde richting dan het wetsvoorstel veronderstelt?
Dan de vijfde en laatste vraag aan de initiatiefneemster. Het opstellen en uitvoeren van de verdringingstoets zelf wordt bij AMvB geregeld en moet zijn weg vinden naar gemeentelijke verordeningen. De initiatiefneemster reikt daarbij een zestal leidende vragen aan. Deze zijn nog eens samengevat in de nadere memorie van antwoord van 9 januari jongstleden. Het moet mij van het hart dat de initiatiefneemster wel erg lijkt uit te gaan van een wat hoekige definitie van "verdringing". Een onbetaalde activiteit verdringt en een betaalde activiteit doet dat niet. Het is een beetje een digitale opvatting: het is 0 of het is 1. Maar er is een fors schemergebied en overloop tussen beide activiteiten; eenduidigheid is vaak ver te zoeken. Een moderne arbeidsmarkt is dynamisch en vaak disruptief. Verdringing vindt ook plaats op het niveau van betaalde banen: nieuwe banen die oude banen overnemen of overbodig maken. We zien dat op grote schaal gebeuren door automatisering die administratieve banen verdringt. Hoe passen deze ingrijpende arbeidsmarktontwikkelingen in het denken van de initiatiefneemster?
De heer Köhler (SP):
Ik heb aan de heer Ester een soortgelijke vraag als die welke ik enkele tientallen minuten geleden aan mevrouw Sent stelde. Hij heeft het nu over de definitie van "verdringing" in het initiatiefvoorstel en hij brengt met een aantal, ik denk, goede argumenten naar voren dat dit toch niet sluitend is en te strikt zou kunnen zijn in de praktijk. Dat kan ik wel met hem meevoelen. Maar hoe kijkt hij dan in dat verband aan tegen de huidige praktijk met een bijna ontbrekende definitie waar gemeentebesturen en gemeenteambtenaren ook de verdringing mee moeten stoppen? Want verdringing is verboden in de huidige Participatiewet. Hoe is het dan mogelijk met die nauwelijks bestaande definitie en de bestaande wet om het beleid wel goed vorm te geven in tegenstelling tot de betere en specifiekere definitie in het initiatiefwetsvoorstel?
De heer Ester (ChristenUnie):
De verleiding is natuurlijk groot om het argument te herhalen van collega Sent, maar daar zal u wel niet tevreden mee zijn.
De heer Köhler (SP):
Nee, mevrouw Sent heeft mij wel geantwoord maar in het geheel niet bevredigend. Ik had bij u zo de hoop dat u dat wel zou kunnen.
De voorzitter:
Via de voorzitter.
De heer Ester (ChristenUnie):
Ik leg de lat voor mijzelf hoog, voorzitter. Wij beoordelen nu het wetsvoorstel zoals dat voorligt, met een heel eigen definitie van "verdringing" en daar reageer ik op en daar plaats ik kanttekeningen bij. Dat laat onverlet dat er in de gangbare praktijk ook de nodige problemen zijn met die definitie, maar met alle respect, ik concentreer mij nu even op het verhaal dat mij aangereikt is. Ik ga er zeker ook nog even verder op door om de complexiteit daarvan aan te duiden in de manier waarop de initiatiefneemster dit heeft geformuleerd.
Het vaststellen van verdringing op microniveau is complexe materie waar zich ingewikkelde vragen van causaliteit voordoen. Toon maar eens aan dat het verrichten van onbetaalde arbeid door een persoon met een uitkering in causale zin tot verdringing van betaalde arbeid door een andere persoon in een bedrijf of organisatie leidt, tot onomstotelijke bewijsvoering die in voorkomende gevallen zelfs de opmaat kan vormen naar bestuursrechtelijke of zelfs strafrechtelijke vervolging. Werkgevers zullen zich hierin zeer terughoudend gaan opstellen. Heeft de initiatiefneemster contact gehad met velddeskundigen om zich te laten adviseren hoe een dergelijke toets te ontwerpen? Deze moet immers én valide én betrouwbaar zijn. De initiatiefneemster legt dit probleem wel een beetje makkelijk op het bordje van de staatssecretaris van Sociale Zaken. Ik hoor ook graag hoe de staatssecretaris dit ziet.
Voorzitter, ik sluit af. Mijn fractie heeft moeite met dit voorstel en heeft vooral behoefte aan nadere duiding. De omvang van het onderliggende probleem — verdringing van betaalde arbeid door onbetaalde krachten — blijft wazig, waarmee de proportionaliteit van het wetsvoorstel in het geding is. Dat geldt zeker ten tijde van een krappe arbeidsmarkt en een economie die sterk herstel vertoont. Als er al sprake is van verdringing op de arbeidsmarkt dan kunnen gemeenten in het kader van de decentrale Participatiewet hun verantwoordelijkheid nemen. Daar is geen Haags instrumentarium voor nodig. Arbeidsmarkten zijn lokaal en regionaal, en we hebben het beleid daarom terecht gedecentraliseerd. De mogelijke impact van het wetsvoorstel op kwetsbare groepen die een weg zoeken naar de arbeidsmarkt baart ons toch zorgen. Bovendien moeten we constateren dat het draagvlak voor het wetsvoorstel bepaald niet overhoudt, gelet op de reactie van VNG, Cedris, Divosa en werkgeversorganisaties. Ook de Raad van State heeft kritische kanttekeningen gemaakt, noemt het wetsvoorstel "prematuur" en is niet overtuigd van de toegevoegde waarde ervan.
Voorzitter, de voorganger van deze staatssecretaris, mevrouw Klijnsma, ontraadde het initiatiefwetsvoorstel in haar brief van een jaar geleden. Mijn fractie vraagt de nieuwe staatssecretaris wat haar oordeel over het wetsvoorstel is. Deelt zij de motiveringen en afwegingen van de vorige staatssecretaris en wat is haar uiteindelijke oordeel?
Indien verdringing, zoals bedoeld door de initiatiefneemster, zich op grote schaal voordoet, dan hebben we een serieus maatschappelijk probleem. Mijn fractie moet daarvan wel een overtuigende onderbouwing zien.
Wij zijn benieuwd naar de antwoorden van de initiatiefneemster en de staatssecretaris op onze vragen in eerste termijn.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Ester. Ik geef het woord aan de heer Van de Ven.