Verslag van de vergadering van 9 juli 2018 (2017/2018 nr. 37)
Status: ongecorrigeerd
Aanvang: 19.30 uur
Een verslag met de status "ongecorrigeerd" is niet voor citaten en er kan geen recht aan ontleend worden.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Dank, voorzitter. Allereerst ook van mijn kant welkom aan de minister, die hier haar eerste echt eigen wetsvoorstel verdedigt. Mijn fractie wenst haar een toekomst toe met veel groeipotentieel.
Voorzitter. Als we de studenten van de toekomst het beste wensen, dan doen we vandaag en morgen in deze Kamer twee dingen. In de eerste plaats stemmen we in met een wetsvoorstel dat een halvering van het collegegeld mogelijk maakt. In de tweede plaats leggen we de memorie van toelichting en de memorie van antwoord zo snel mogelijk onderin een la. Want je wilt het toch niet op je geweten hebben dat je probeert om studenten een beetje zindelijk en logisch redeneren bij te brengen en dat ze dan in officiële stukken van de minister van Onderwijs zulke inconsistente teksten tegenkomen?
Mijn fractie begrijpt wel dat de minister was opgezadeld met een compromis uit het regeerakkoord. Het studievoorschot zelf had wat aanpassingen nodig vanwege een nieuwe politieke coalitie. Dat is helemaal niet erg, want hoewel het studievoorschot over het algemeen goed functioneert, geen structurele uitval veroorzaakt en een buitengewoon sociale terugbetalingsregeling kent, was er op onderdelen wel degelijk verbetering nodig en mogelijk, zoals, denk ik dan maar, het verlengen en verhogen van de aanvullende beurs om met name de route mbo-hbo-wo te versterken en om lage- en middeninkomensgroepen te stimuleren. Ieder voorstel in die richting zouden we veel liever hebben gesteund dan wat er nu ligt.
Maar als we moeten kiezen tussen dit voorstel en helemaal niks, dan zullen we niet tegenstemmen, om een heel andere en veel eenvoudigere reden. We hebben heel wat jaren achter de rug waarin om budgettaire redenen het collegegeld steevast verhoogd werd, vaak ver boven de inflatie. Nu er kennelijk wat budgettaire ruimte is, is het mooi om het ook een keer te verlagen. Zo simpel had het kunnen zijn en dan hadden we de bonusregeling voor de lerarenopleidingen ook nog wel geaccepteerd.
Het probleem zit dus niet in het voorstel, al kon het beter. Het probleem zit wat ons betreft in de volstrekt ontoereikende argumentatie, waardoor dit wetsvoorstel eigenlijk niet voldoet aan de vereisten van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet. Ja, er is in formele zin sprake van een toelichting op de doelstelling, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het voorstel, maar in materiële zin schiet die toelichting op alle vlakken tekort. De vragen daarover worden omzeild of vertroebeld in een inconsistent betoog in de memorie van antwoord. We moeten daar in dit debat dus wel de vinger bij leggen. Onze afweging mag immers niet alleen gebaseerd zijn op de politieke opportuniteit van een wetsvoorstel, maar moet ook serieus de kwaliteit van de verantwoording wegen. Ik wil dan ook in dit debat het feilen van de argumentatie blootleggen en eigenlijk de minister vragen om te erkennen dat er andere en betere argumenten zijn.
De kern van de argumentatie in de memorie van toelichting en in de antwoorden is dat deze maatregel bedoeld is om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te vergroten. Dat klinkt rationeel en realistisch. Maar gelukkig hebben we net de meest recente Monitor Beleidsmaatregelen ontvangen. Die bevestigt het beeld dat we al hadden uit eerder onderzoek. De directe doorstroom vanuit havo en vwo naar hoger onderwijs is weer op normaal niveau. Het percentage mbo-studenten dat doorstroomt, is echter afgenomen. Studenten uit gezinnen met lage inkomens of met een laag opleidingsniveau van de ouders stromen minder goed door. Dat wreekt zich opnieuw vooral bij de mbo'ers. Het aantal eerstegeneratiestudenten neemt af, deels vanwege een beperkte doorstroom van die kant.
Er zijn dus inderdaad toegankelijkheidsproblemen in het hoger onderwijs. Sterker nog, die zijn heel precies aan te wijzen. Ze verdienen grondige aandacht omdat het juist om groepen gaat die een steuntje in de rug verdienen bij ontwikkeling en emancipatie. Maar de minister wil geen specifieke groep bedienen. Ze wil de toegankelijkheid voor alle studenten verbeteren, ook voor die groepen waar geen enkel probleem bestaat. Het is alsof je, om maar eens een metafoor van mijn VVD-collega's te gebruiken, besluit om het aantal rijstroken op alle wegen in Nederland te verdubbelen omdat er op sommige wegen een file staat. Mijn vraag is dan ook wat de minister wel gaat doen om deze specifieke problemen op te lossen en om op de toegankelijkheidsproblemen die er zijn, namelijk voor deze welomschreven groepen, een antwoord te vinden.
Om dan toch de schijn van redelijkheid op te houden komt de minister met een nieuw begrip, "kwalitatieve toegankelijkheid", wat wil zeggen dat studenten kiezen op inhoudelijke gronden en zich niet door financiële drempels laten afschrikken. Ik kijk opnieuw naar de Monitor Beleidsmaatregelen en lees daarin dat de ruime meerderheid van de studenten kiest op grond van een inhoudelijke interesse en soms ook op grond van baankansen. Driekwart heeft weloverwogen gekozen. Opnieuw dus geen generiek probleem dat je moet oplossen. Wel geldt hier dat studenten met een niet-westerse migratieachtergrond vaker de kwetsbare mbo-route kiezen en vaker extrinsieke motieven hebben. Daar zou je dus heel specifiek iets aan moeten doen. Maar de argumentatie voor de voorgestelde generieke regeling is flinterdun.
Dat hele idee van kwalitatieve toegankelijkheid, zodat mensen niet op financiële gronden kiezen voor een opleiding of voor het afzien daarvan, wordt onmiddellijk losgelaten zodra het gaat over de lerarenopleiding. Daar moeten mensen kennelijk naartoe verleid worden door een extra collegegeldverlaging. Kennelijk vindt de minister het prima als de lerarenopleiding gevuld wordt door mensen die er niet op inhoudelijke gronden voor kiezen, maar alleen omdat het een goedkope opleiding is. Dat is niet alleen inconsistent, maar het is ook een perverse prikkel, terwijl het onderwijs zoveel beter verdient. Nog maar eens de feiten: de instroom op de pabo's trekt juist weer aan, dus kennelijk is de maatregel niet zo hard nodig. De instroom in de educatieve masters daarentegen daalt. Wellicht betekent het voor die groep iets specifieks. Maar dat is dan ook het enige. Bovendien gaat die maatregel pas in in 2021, dus heel erg urgent is die kennelijk niet.
Dan is er nog het voorstel voor het verhogen van de rente op de leenschuld, dat theoretisch en macrobudgettair losstaat van het verlagen van het collegegeld. We hebben dat vaak gehoord. Voor de concrete student hebben die twee maatregelen samen wel degelijk effect. Dat effect is denivellerend: studenten die het meest moeten lenen, zijn het duurste uit. Dat zijn precies de studenten die toch al minder goed doorstromen. Informeel wordt dan nog weleens als argument gebruikt dat er te veel wordt geleend. Maar we hebben de Beleidsmonitor, die letterlijk zegt: er is geen indicatie dat studenten onder het stelsel van het studievoorschot vaker het maximale bedrag lenen. Ja, de gemiddelde leenbedragen zijn omhooggegaan, maar net zo goed bij studenten die niet onder het studievoorschot vallen. Ook hier vergroot de maatregel de drempel voor de kwetsbare groepen. Eerstegeneratiestudenten hebben meer leenaversie dan anderen en zullen dus minder snel gebruikmaken van de mogelijkheden van het studievoorschot. Dat speelt bij mbo'ers een extra rol in de doorstroomproblemen. Opnieuw is het effect het grootst bij de lagere inkomensgroepen.
Voorzitter. De Comptabiliteitswet vereist dat de toelichting van de wet aandacht besteedt aan de doelstelling, doeltreffendheid en doelmatigheid. De doelstelling is het vergroten van toegankelijkheid en het stimuleren van de instroom in de lerarenopleidingen. Op papier is daar niks mis mee, maar deze doelstellingen zijn nauwelijks gerelateerd aan concrete problemen. Waar ze dat wel zijn, proberen ze een heel specifiek probleem op te lossen met een generieke maatregel. Dat is niet alleen duur, maar schuurt ook nog eens met de gedachte van het studievoorschot zelf, waar de aanvullende beurs precies bedoeld was om specifieke groepen te ondersteunen. Nu verwijst de memorie van antwoord heel handig naar de schrijfwijzer bij de Comptabiliteitswet om te beoordelen hoe de toelichting op de doelstellingen eruit moet zien. Dat is heel fijn, want daarmee brengt de minister ons precies op de punten waar het staat. In die schrijfwijzer staat: "In de toelichting wordt uitgelegd waarom het beleidsvoorstel de goede en logische manier is om een maatschappelijk probleem op te lossen" en "Probeer de doelstellingen zo concreet en meetbaar mogelijk te formuleren". Ik vraag de minister nog maar eens een keer of de gegeven toelichting op de doelstelling volgens haar aan dit vereiste voldoet. Wat is het maatschappelijke probleem? En waarom is dit de logische manier om het op te lossen?
Wordt de tweede vereiste van doeltreffendheid dan ten minste gehaald? Wel, dat valt niet te zeggen, want er zijn geen concrete verwachtingen of ijkpunten. Eigenlijk zegt de minister met zoveel woorden: ik verwacht helemaal geen concrete, meetbare effecten. Terecht, lijkt me, want zelfs haar geliefde kwalitatieve toegankelijkheid, dat wil zeggen de motivatie om wel of niet te gaan studeren, blijkt goed op orde en, afgezien van mbo-studenten met een functiebeperking, nauwelijks met een financiële prikkel te beïnvloeden. Misschien zijn er wat effecten op de lerarenmaster, maar dat is nog maar de vraag, en pas na de evaluatie. En ook daar verwacht de regering niet dat ze zal kunnen aantonen wat dan het specifieke effect is.
Er rest dus nog één vraag: is het dan ten minste doelmatig? Dat betekent volgens de schrijfwijzer bij de Comptabiliteitswet dat "het voorstel leidt tot maximale prestaties, gegeven het beschikbare budget". Ik stel me zo voor dat als de minister zich op een rustig moment zou afvragen hoe je 170 miljoen het nuttigst kunt besteden, dit niet boven aan haar lijstje zou komen te staan. Je kunt echt andere dingen doen met je geld dan niet-bestaande problemen oplossen.
Ik voeg nog toe dat de Comptabiliteitswet ook voorschrijft dat moet worden toegelicht waarom nu precies deze beleidsinstrumenten worden ingezet. "Licht toe welke beleidsinstrumenten gekozen worden om de doelstellingen te realiseren. Geef ook aan welke varianten zijn overwogen. Motiveer waarom deze instrumenten zijn gekozen en ga hierbij verder dan bijvoorbeeld het noemen van het regeerakkoord." Ik vraag de minister in het licht van de schrijfwijzer bij de Comptabiliteitswet dus maar om duidelijk te maken waarom niet is gekozen voor alternatieven die goedkoper zijn en die wel specifieke problemen oplossen.
Voorzitter. We kunnen het heel gezellig maken, maar in alle eerlijkheid: de argumentatie voor dit wetsvoorstel deugt niet. Daarom voldoet het eigenlijk niet aan de eisen van de Comptabiliteitswet. Hoe preciezer we hier met elkaar naar kijken, des te klemmender wordt de vraag of we dit als Eerste Kamer niet zouden moeten verwerpen. Daarom vraag ik de minister hier expliciet of zij erkent dat dit een wat ongelukkig onderbouwd compromis is. Want ondanks dat alles — ik had mijn kaarten immers al op tafel gelegd — zal mijn fractie niet tegenstemmen.
De heer Bruijn i (VVD):
Daar wilde ik precies een vraag over stellen aan de heer Ganzevoort, via u, voorzitter. Ik hoor de heer Ganzevoort aan het begin van zijn pleidooi zeggen dat hij voor gaat stemmen. Vervolgens hoor ik hem eigenlijk de hele argumentatie toch wel min of meer onderuithalen. Wat blijft er nu over voor hem als reden om er toch a priori voor te zijn? Want dat maakt het debat voor de minister verder ook heel eenvoudig, denk ik. De minister hoeft eigenlijk nauwelijks een vraag te beantwoorden. Waarom stelt de heer Ganzevoort die vragen dan?
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Ik ben zo benieuwd wat de minister nou bewogen heeft om dit zo op tafel te leggen, terwijl er ook andere argumenten en benaderingen mogelijk waren geweest. U vraagt: waarom gaat u voorstemmen? Het slot van mijn tekst gaat daar precies op in, dus ik lees daar een stukje van voor. Dan hebben we dat vast gehad — en buiten de tijd; dat scheelt dan weer. De eerste reden is dat wij de studenten deze verlaging wel gunnen. Ze hebben jarenlang gezien dat hun collegegelden omhooggingen. Wij vinden het wel een mooi gebaar dat het nu een keer omlaaggaat. Zeker, ik had graag andere vormen gezien. Ik had graag betere vormen gezien. Maar wij mogen niet amenderen. Dat maakt het alweer wat lastiger. Het is dit of niks. Dat is de eerste reden.
Dan de tweede reden. Misschien is dat nog wel een aardige om erbij te betrekken. Wij weten dat er een voorstel aan komt om de rente op de leenschuld te gaan verhogen door het te koppelen aan de tienjaarsrente. Dit voorstel geeft in ieder geval een gedeeltelijke compensatie daarvoor. Als we dit niet doen, krijgen studenten zo meteen wel die renteverhoging voor hun kiezen, maar krijgen ze niet deze compensatie.
Dat zijn twee redenen. Er is nog een derde reden. Dat is dat deze wet eigenlijk helemaal niet van deze inhoudelijke argumentatie afhankelijk is. Het enige wat deze wet doet, is een grondslag bieden voor een AMvB. Die AMvB moet een inhoudelijke argumentatie hebben waarom dit nou de goede vormgeving is. Maar deze wet heeft die argumentatie helemaal niet nodig. Als je de totale inhoudelijke argumentatie zou wegsnijden uit de memorie van toelichting en uit alle debatten die er geweest zijn en alle antwoorden die gegeven zijn, dan nog staat er een wet met een heel basale, simpele redenering: het moet mogelijk zijn om een verlaagd collegegeld in te voeren. Dat is een heel simpel wetsvoorstel, dat wij graag steunen.
De heer Bruijn (VVD):
Dan heb ik nog een heel andere vraag aan de heer Ganzevoort. Ik heb goed geluisterd naar zijn pleidooi. Natuurlijk is het moeilijk aantoonbaar dat je het gedrag van de student beïnvloedt als je een financiële prikkel vergroot of verkleint. Iets anders is of uit te sluiten is dat dat gedrag beïnvloed zou worden als je iets zou doen aan die financiële prikkel. Dan gaat het met name om de kwalitatieve keuze, dus de afweging van inhoudelijke versus financiële argumenten. Zou dat dan niet een logische reden kunnen zijn om dit wetsvoorstel in te voeren, gevolgd door een goede evaluatie, waarbij je kijkt of de student inderdaad meer op inhoudelijke gronden heeft gekozen en of dat bijvoorbeeld tot een beter studiesucces heeft geleid? Je kunt dat toch niet uitsluiten? Dat zou ik aan de heer Ganzevoort willen vragen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
De heer Bruijn is wetenschapper; dat ben ikzelf ook. Ik zou dus niet iets willen uitsluiten wat inderdaad niet aantoonbaar uitsluitbaar is. Het is ook niet uit te sluiten dat het zou helpen voor de vrijheid van studenten om een juiste keuze te maken als we ze in het zesde jaar van de middelbare school allemaal een doosje bonbons sturen. Dat is ook niet uit te sluiten. Ook daarvan weten we niet of we dat wel of niet zouden moeten doen, maar de minister komt niet met dit voorstel. De minister komt wel met een voorstel waar geen evidence-based argumentatie bij zit en ik ken de heer Bruijn als iemand die zeer houdt van evidence-based maatregelen.
De voorzitter:
Tot slot op dit punt, meneer Bruijn.
De heer Bruijn (VVD):
Ik ben blij dat we het er in ieder geval over eens zijn geworden dat niet uit te sluiten is dat dit wetsvoorstel in kwalitatieve zin het beoogde effect zal hebben, zoals dat in de memorie van toelichting wordt toegelicht. Een evaluatie achteraf ligt dan ook voor de hand.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Die ligt zeer voor de hand, maar een investering van 170 miljoen in een maatregel waarvan je niet kunt uitsluiten dat die effect zal hebben, is een beetje duur.
De heer Rinnooy Kan i (D66):
Ik heb het verontwaardigde betoog van de heer Ganzevoort met belangstelling en ook wel bewondering gevolgd, maar hij laat mij wel achter met een vreemd dilemma, want hij heeft helemaal voor eigen rekening en risico, zonder dat hij daartoe gehouden was, de Comptabiliteitswet erbij gehaald. Hij heeft betoogd dat er, vanuit de Comptabiliteitswet geredeneerd, eigenlijk goede redenen zijn om het wetsvoorstel niet te willen accepteren. Zelfs zonder dat de minister daarop heeft gereageerd, kondigt hij al aan dat hij het hoe dan ook toch zal gaan steunen. Waarom heeft hij zichzelf deze beproeving eigenlijk aangedaan?
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Het is natuurlijk niet zo dat wij nog niet weten wat het antwoord van de minister is. We hebben al een hele schriftelijke ronde gehad en daarin hebben we al heel veel antwoorden gekregen op heel gedetailleerde vragen. Die antwoorden draaiden er vaak omheen en herhaalden vaak alleen wat we al gehoord hebben. De reden waarom ik dit vanaf het begin op tafel leg, is dat ik wil dat het debat gaat over datgene waarover het zou moeten gaan, niet over de vraag of we uiteindelijk genoeg stemmen halen om deze wet aan te nemen; zullen het er wel 38 zijn of niet? Dat is geen interessante vraag. Dat is een machtspolitieke vraag die volgens mij niet bepalend is. Waar het in dit debat over zou moeten gaan, is dat wij van de regering argumenten willen krijgen die kloppen en dat wij een redenering willen krijgen die overtuigend en consistent is. Dat is waar het over zou moeten gaan. Door vanaf het begin te zeggen dat wij dit wel zullen steunen om de zojuist door mij genoemde redenen, haal ik in ieder geval die machtspolitieke vraag van tafel af. Dat betekent dat we het kunnen hebben over de vraag of dit nou de manier is waarop we hier wetsvoorstellen moeten bespreken.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Maar het antwoord op die vraag staat voor u in ieder geval al vast, zo te horen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Het antwoord op die laatste vraag is dat dit volgens mij niet de manier is waarop we wetsvoorstellen moeten bespreken en dat ik graag betere argumentaties krijg. Wat mij betreft hoeven we het nu niet te hebben over de vraag of dit betekent dat deze wet het niet gaat halen. Het mooie daarvan is dat we inderdaad een principiële wetstechnische discussie kunnen hebben, hier in deze Kamer. Daar is zij volgens mij voor.
Ik heb al gezegd dat het gekund zou hebben met een vrij leeg wetsvoorstel, met alleen de mogelijkheid van verlaging. Dat zouden wij steunen. De praktische uitwerking komt aan de orde in AMvB's. We hopen echt dat we bij die AMvB's een betere en meer evidence-based onderbouwing krijgen. Ik denk dat dat in deze Kamer breed op prijs gesteld zou worden. Ik snap best wel dat het vanwege de tijdsdruk moeilijk is om hier nog heel veel aan te wijzigen — ik neem aan dat de eerste AMvB volgende week bij ons moet liggen; die hadden we misschien al kunnen hebben als we het gelijk hadden gedaan — maar er zullen in de toekomst ongetwijfeld nog AMvB's volgen. Ik nodig de regering dus in ieder geval uit om ons toe te zeggen dat we bij die AMvB's een betere onderbouwing krijgen.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Ganzevoort. Ik geef het woord aan mevrouw Martens.