Verslag van de vergadering van 19 februari 2019 (2018/2019 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.22 uur
De heer Backer i (D66):
Dank u wel, voorzitter. Deze derde termijn zal voor de fractie van D66 gaan over de toekomst van de trias. Daarbinnen leg ik, anders dan de vorige spreker, de nadruk vooral op de rechterlijke macht en de toegang tot het recht. Ik leg de nadruk op heel veel onderwerpen heel anders dan de vorige spreker, maar dat hoef ik eigenlijk niet toe te lichten.
Toen wij in mei 2018 onze tweede termijn afrondden, bleven er veel vragen onbeantwoord. De tegenvallers van het KEI-project waren kort tevoren naar buiten gekomen; het was het rapport van TRConsult. De Raad voor de rechtspraak en de minister hadden tijd nodig om zich te herpakken. In mei 2018 speelden ook de herinneringen aan het debat van 5 juli 2016, niet met deze minister maar met zijn voorganger, in ons geheugen mee. Wij behandelden toen in deze Kamer vier wetsvoorstellen Rechtsvordering die de digitalisering mogelijk maakten. Ook toen al, in 2016 én in 2018, waren er zorgen van de betrokkenen in de rechtsketen over productiedruk, over tekorten in de financiering, over de risico's voor de rechtsstaat en over de projectrisico's van KEI uitvoerig en Kamerbreed aan de orde. Wij hebben toen serieuze twijfels geuit over het tempo van de digitalisering en de financiering, maar minister Van der Steur verzekerde ons dat het goed zou komen. Er zijn tal van citaten beschikbaar, maar ik ga daar geen tijd aan verspillen. Liever — het is niet vaak — had onze fractie geen gelijk gekregen op dit punt van de risico's. Maar twee jaar later, mei 2018, in de eerste termijn van dit debat zagen wij de donkere bui al hangen. Er zouden toen weer nieuwe analyses worden gedaan, de minister zou nog een consultant inschakelen en de ministers hadden nog tijd nodig om serieuze beleidskeuzes te maken en zo nodig nieuwe wetgeving aan te kondigen. Zo zijn we toen uit elkaar gegaan. De tekorten bij de gefinancierde rechtshulp waren bekend en ook al gedegen onderzocht. We hadden al de rapporten van Barkhuysen, van Van der Meer en van Wolfsen, en de problemen bij het Openbaar Ministerie en de politie waren ook uitvoerig in het debat benoemd, niet in de laatste plaats door collega Dercksen. Er zijn toen diverse toezeggingen gedaan en daaraan is zo goed en zo kwaad als het kan voldaan. Dat was mei 2018. Het is nu februari 2019. De vraag is gerechtvaardigd waar wij nu staan.
In mijn bijdrage in de tweede termijn preludeerde ik namens de fractie van D66 al op een andere financieringsstructuur van de rechtspraak. Deze derde termijn sluit daar goed op aan, zij het dat de urgentie door de ernst en omvang van de problematiek veel groter en fundamenteler is gebleken. De urgentie is toegenomen op vele fronten. We hebben het natuurlijk kunnen zien bij die onderwerpen, vooral in de portefeuille van minister Grapperhaus, die veel publiciteit krijgen: criminele ondermijning, afrekeningen in het circuit, de OM-afdoeningen, de rol van het WODC. Maar intussen zijn de problemen in het civiele recht bij de rechtbanken ook serieus. Wachttijden lopen op en de druk neemt daar toe.
Voor dit debat kunnen we, zoals ik het dan maar noem, bronnenmateriaal raadplegen: de brief van de minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer van 9 november 2018, over de contouren van de herziening van het stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Hierover is twee keer algemeen overleg gevoerd in de Tweede Kamer. Dan is er het advies over verbetering van het bekostigingssysteem van de rechtspraak, uitgebracht door doctorandus Van den Berg op 15 november 2018 aan de Raad voor de rechtspraak, met acht zeer weldoordachte aanbevelingen. Hij kijkt naar de PxQ-systematiek van de financiering. Dan is er de brief van de Raad voor de rechtspraak van 6 november aan de minister voor Rechtsbescherming. Kort samengevat: de oorspronkelijke KEI-invoering is stopgezet en de raad ontvouwt hierin de plannen voor een project in afgeslankte vorm.
Er is nog veel meer. Wij, als kleine zelfstandigen, zouden weken kunnen lezen in alle rapporten die er zijn. Ik noem ten slotte het rapport Doorlichting financiën rechtspraak van februari 2019 van de Boston Consulting Group, 240 pagina's. Dit rapport is helder, gedetailleerd en onverbiddelijk in zijn zeven aanbevelingen.
Voorzitter. Welke betekenis hebben deze bronnen voor ons debat vandaag volgens de interpretatie van mijn fractie? De eerste is dat KEI als project een accident waiting to happen was. Er zijn serieuze structuurvragen in de organisatie van de rechterlijke macht, die helaas in het politieke debat zijn ondergesneeuwd.
Er was al voor en in 2016 een debat gaande over de rol van de Raad voor de rechtspraak. Ik verwijs naar de vele publicaties in het Nederlands Juristenblad, de Tegenlichtgroep. Ook Frits Bakker als voorzitter van de Raad voor de rechtspraak heeft zich hierin gemanifesteerd. We hadden het Leeuwarder Manifest. Collega Ruers heeft er ook uitgebreid over gesproken in de eerste termijn. We hadden de voormalige voorzitter van deze Kamer, Herman Tjeenk Willink, bij de deskundigen hier, maar ook in een aantal publicaties, al lang horen waarschuwen voor de "verbestuurlijking" van de rechtspraak, laatstelijk nog in het NJB 2018. Ik heb het volgende nog eens nagelezen. Frits Bakker erkent in de dialoog met Tegenlicht — ik citeer — "dat de rechtspraak wordt meegezogen in de financiële problemen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, waar zij geen deel van uit maakt". Verderop schrijft hij: "De verhouding tussen de staatsmachten is niet volledig op orde in Nederland. De onafhankelijkheid van de rechter is niet in het geding, althans niet direct, maar de positie van de rechtspraak als aparte staatsmacht wel". Dat zegt en schrijft de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak enkele jaren geleden, nog voor het debacle naar buiten kwam.
Toen kon hij dat natuurlijk nog niet vermoeden. Ik hoop in elk geval van niet. Hij zei toen ook: "Nu is vooral van belang dat de KEI-wetgeving voor de zomer door de Eerste Kamer wordt aangenomen. Het is niet mogelijk de scepsis over het tempo waarmee KEI wordt gerealiseerd thans weg te nemen". Nee, "thans" was in 2018 en dat is nu natuurlijk al helemaal moeilijk. Ik kijk naar de minister, die dat natuurlijk ter harte heeft genomen. Dit kwam al in 2016 in dit huis aan de orde bij de herziening van de gerechtelijke kaart. Mijn oud-collega Scholten was een van degenen die haar zorgen uitsprak over de rol van de Raad voor de rechtspraak. Die zat veel te dicht op het departement en dat blijkt waar.
Voorzitter. De toenemende complexiteit van de samenleving roept nieuwe vragen op. We hebben internationalisering, we hebben de EU-wetgeving, we hebben ingewikkelde situaties in de samenleving waar rechters zich over moeten buigen als ze in een strafrechtelijke zaak het stadium van het OM zijn gepasseerd. Maar het geld ook voor civiele zaken, handelszaken en al die dingen. De ontwikkeling van professionele standaarden voor rechters is een van de wensen en een van de mogelijkheden geweest om het werk in kwaliteit te verbeteren. Interessant in het rapport van BCG is dat uitgeplozen is hoe het kan dat de zaakzwaarte is toegenomen. Waar komt dat vandaan? Er zijn allerlei heel legitieme redenen, die wij allemaal gewild hebben in wetgeving, zoals de positie van het slachtoffer in strafzaken. Spreekrecht verlengt natuurlijk de zittingstijd. Ze dienen ook civiele vorderingen in. Dat maakt ook zittingstijd nodig. De invoering van de OM-beschikking blijkt gek genoeg extra zittingstijd te creëren. Je zou denken dat het omgekeerde waar is. Het houden van regiezittingen door een rechter-commissaris vraagt extra zittingstijd. Het is dus niet zozeer de rechter die het langzaamaan doet, maar wij als medewetgever hebben die dingen gevraagd. Herkent en onderschrijft de minister deze invloeden, aspecten en redenen?
Voorzitter. In het BCG-rapport zie je iets wat eigenlijk ook al te lezen was in het rapport van Van der Meer. De invoering van de Wmo tussen 2013 en 2015 heeft bijvoorbeeld een verdubbeling van een aantal zaken gegenereerd in de pgb en de mantelzorg. De tekorten in de rechtspraken worden dus niet veroorzaakt door luiheid, traagheid of inefficiency, die er altijd zal zijn, want rechtspraak is geen efficiënt proces, maar ook door externe oorzaken. Dan bepleit het rapport-Van der Meer een financieringsimpuls voor de gefinancierde rechtspraak van 127 miljoen. Dat geld is er niet gekomen. Er zijn wel taakstellingen op de begroting gekomen. Dan vraag je je af of er dan besparingen mogelijk zijn. Ik kijk naar de heer Postema. We zijn allebei financieel woordvoerder geweest. Sommigen zijn dat nog steeds. Dan zoek je of er besparingen mogelijk zijn op de begrotingen. BCG heeft dat in kaart gebracht voor de begroting van V en J, het onderdeel rechtspraak, en concludeert dat — ik citeer — "al met al de Rechtspraak de komende vijf jaar niet is staat is om de financiële middelen en taken in evenwicht te brengen." Daar staan we dan. Deelt de minister deze conclusie?
Wat te doen? U kent ons altijd als toekomstgericht. Dat zijn we nu ook. Wij zouden tegen de minister zeggen: begin met het ter harte nemen van deze analyses en zorgen over de positie van de rechtspraak binnen de trias. Die worden al jaren genoemd en niet door de minsten. Ik heb ze net genoemd. Begin dan met de wetgeving aan de goede kant. De kostenstijging van de rechtsbijstand is dat uitdrukkelijk niet. Dat is een pars pro toto van het systeem dat piept en kraakt en waarbinnen toegewijde professionals hun werk proberen te doen. De rechtsketen dreigt vermalen te worden tussen efficiencygedreven bestuursmodellen. Alles is al lang voldoende geanalyseerd. De kwalen zijn bekend. Een kuurtje op de sociale advocatuur gaat de patiënt niet beter maken, maar gaat wel een toegewijde beroepsgroep demotiveren. Dat is nu al ruim aan de hand.
Het advies van de fractie van D66 is: maak van deze crisis, want dat is het gewoon, een kans, maar ga niet één stukje in de puzzel leggen dat niet past. Ik ga even expliciet in op de contourenbrief. Ga niet in op de rafels van de rechtstaat. Ga die niet uitpluizen of nieuwe toevoegen. Ga niet een façade oprichten die de problemen verergert, want achter die façade liggen de echte problemen waar ik zojuist over sprak. Die liggen op een oplossing te wachten.
Voorzitter. Ik lees in die brief over zelfhulppakketten. Wij zijn altijd voor innovatie, maar aan zelfhulp zijn grenzen. Daar zijn we inmiddels in tal van dossiers bij Sociale Zaken en andere domeinen achter gekomen, voor zover we dat nog niet wisten. Er lag ook een heel recent en interessant visiedocument, van februari, van de Raad voor de rechtspraak zelf over de schuldenproblematiek. Ik weet niet of de minister het al kent. Daarin staan achttien aanbevelingen. Daar zit geen poortwachter bij, maar wel een schuldenfunctionaris en iemand die regulier afstemmingsoverleg voert tussen de rechtbank en professionele partijen.
Voorzitter. Experimenten over hoe de rechtbank in de toekomst moet werken, genieten in deze Kamer veel steun. Dat hebben we in de vorige ronde ook uitgesproken. Maar dat is niet hetzelfde als experimenteren met de toegang tot het recht en de gefinancierde rechtshulp. Dat zijn twee verschillende zaken.
Verder valt op dat in 2017 de versterking van het Juridisch Loket door minister Blok in consultatie is gebracht; ik vat dit nu heel kort samen. De contourenbrief richt zich volgens mij op de ontmanteling daarvan. Waarom die koerswijziging? Ik hoor graag een toelichting. En wat is er eigenlijk met dat voorstel gebeurd? Ergens lees ik dat het niet wordt voortgezet, maar is het ingetrokken en, zo ja, waarom?
Voorzitter. De gefinancierde rechtspraak kent een soort dialectiek: lees het interessante artikel in het NJB van Jan Westhoff. Daarin staat: "sinds 1970 en sinds 2002 wordt ongeveer eens per vier jaar een drastische bezuiniging voorgenomen".
De contourenbrief is inmiddels besproken in de Tweede Kamer en ik ga dat hier natuurlijk niet recenseren. Maar het begrip "contouren" dat ik in het spraakgebruik ken, is een tekening die alleen ingekleurd en verfijnd hoeft te worden om een volledig beeld te krijgen. Maar in het moderne spraakgebruik bestaan er ook computergegenereerde, actieve contouren. Die bewegen zich voort in een beeld met het doel, objectgrenzen te vinden. De afdronk van de brief en de debatten lijken daar meer op. Want al staan in die brief van de minister voor Rechtsbescherming tal van nobele zaken en goede intenties, het meest urgente en dwingende probleem, waar zowel de rechterlijke macht, het Openbaar Ministerie en de advocatuur mee worstelt, ieder op zijn manier, wordt gevormd door de organisatie, het bestuur en de institutionele onafhankelijkheid alsmede de financiering van de rechtsketen binnen de trias. En dat gaat beide ministers aan. Die problematiek wordt er niet fundamenteel in geadresseerd. Toch is die problematiek urgent. Daarom dient mijn fractie ter zake een motie in waarin de Kamer de regering vraagt om daarop een visie te ontwikkelen.
Voorzitter. We hebben inderdaad de handicap dat we meteen moties moeten indienen, dus daarom doe ik het ook maar nu. In die zin verontschuldig ik me bij beide bewindslieden, want ik heb hun antwoord nog niet kunnen horen.
De voorzitter:
Het is zo afgesproken.
De heer Backer (D66):
Misschien hebben ze die visie. Dan kan ik deze motie altijd nog weer aanhouden of intrekken.
De voorzitter:
Zo is het.
Door de leden Backer, Pijlman, Andriessen, Rinnooy Kan, Vink en Bredenoord wordt de volgende motie voorgesteld:
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
overwegende dat een onafhankelijke rechtspraak een van de drie pijlers is van de trias politica;
overwegende dat wil onafhankelijke geschilbeslechting adequaat kunnen functioneren, de toegang daartoe voor de rechtzoekende burger als een grondwettelijk (artikel 17 GW) en verdragsrechtelijk (artikel 6 EVRM) beginsel zowel door de wetgever als de executieve macht wordt gekoesterd in de Nederlandse democratische rechtsstaat;
van oordeel dat de oplopende structurele tekorten van (delen van) de rechtsketen onverenigbaar zijn met het belang van de rechtsstaat voor de samenleving en dit de naleving van bovengenoemd beginsel onder druk zet;
van oordeel dat oorzaak van de tekorten niet alleen het gevolg is van politieke prioriteiten in de rijksbegroting, maar ook verband houdt met de inrichting van met name het mandaat en de samenstelling van de Raad voor de rechtspraak, de financieringssystematiek van de rechtsketen, de impact van onvoorziene schaalvergrotingseffecten en maatschappelijke veranderingen waarop onvoldoende is geanticipeerd (onder andere schuldenproblematiek, compliance-druk en complexiteit van wetgeving);
verzoekt de regering met inachtneming van deze overwegingen een visie op de toekomst van de rechterlijke macht als onderdeel van de trias te ontwikkelen en op korte termijn daarmee consistente beleidsmaatregelen voor te bereiden,
en gaat over tot de orde van de dag.
Zij krijgt letter AN (34775-VI).
De heer Backer (D66):
Dank u wel, voorzitter.
Ik ga even door op de gesubsidieerde rechtsbijstand. Die wordt in de contourennota in verschillende bewoordingen de wacht aangezegd. Er staat: "Het stelsel is aan grondige herziening toe". Ik lees ook: "Het stelsel moet dus op de schop". En de brief kent ook een intrigerend aantal beweringen en stellingen die door tal van studies kunnen worden weerlegd, ter adstructie van een plan dat op één punt aan duidelijkheid niets te wensen overlaat: het gaat wat deze minister betreft veranderen. Hoe? Dat gaan wij werkende weg ontdekken.
Voorzitter. Dit kan wat mijn fractie betreft maar tot één conclusie leiden, afgezet tegen de context van wat ik net heb gezegd: de contourenbrief is wat men ook wel een potemkindorp noemt. In het Russisch is het Potjomkin. Voor wie dat begrip niet kent: er werden in de tsarentijd door een ploeg van het vooruitrijdend hofpersoneel decorstukken opgericht om de in aantocht zijnde tsaar de indruk te geven dat de dorpen gelukkig en welvarend leefden. Dat heet nu in de brief "triage aan de voorkant". Dat klinkt ook chic, maar komt op hetzelfde neer. Het onttrekt het zicht op de achterliggende problematiek, die voortreffelijk maar ook onthutsend in kaart is gebracht door de vele besproken rapporten en adviezen.
Waarom durf ik hier met een zekere stelligheid en hardheid over te spreken? Omdat dit ook in deze Kamer een voorgeschiedenis heeft, en deze Kamer zeker recht van spreken heeft op dit onderwerp. Het waren respectievelijk de motie-Scholten c.s. (EK 34000-VI, O) en de motie-Franken c.s. (EK 34000-VI, M) die op 20 januari 2015 opriepen om onderzoek te doen naar de oorzaken van de kostenstijgingen in de gefinancierde rechtshulp. In reactie daarop heeft de regering de commissie-Wolfsen ingesteld. Daarop is op 16 februari 2017 een wetsvoorstel door minister Blok als Wetsvoorstel duurzaam stelsel rechtsbijstand in consultatie gegaan; ik sprak er net al over.
Ik heb dat wetsvoorstel nog eens gelicht. In de memorie van toelichting ervan staat dat dit de regeringsreactie was op het rapport-Barkhuysen, het rapport-Van der Meer en het rapport-Wolfsen door Rutte II. Daarom is mijn vraag aan deze minister: waarom was de regering toen wél van oordeel dat er een wettelijke regeling moest komen en nu kennelijk niet meer? Want de geschetste triage — het woord zou een aparte exegese mogelijk maken, maar dat gaan we nu niet doen — zonder een evidente wettelijke basis gaat straks in dit huis rechtmatigheidsvragen oproepen; daar hoef je geen helderziende voor te zijn. Dat geldt ook bij de kennelijk voorgenomen systematiek om de materiële zaken per AMvB te willen regelen. Als ik de stukken goed lees, betekent dat, dat de minister zegt: ik ga een paar AMvB's voorhangen, en dan in 2024 kom ik nog een keer naar de Kamer. Voor ons allen zou toch artikel 6 EVRM leidend moeten zijn?
Dat vond de regering ook bij het integraal afwegingskader dat indertijd meegezonden werd met de consultatie. Maar dat vindt zij nu kennelijk niet, tenzij ik mij vergis. En ook hier geldt dat ik daar eigenlijk duidelijkheid over zou willen hebben. Op dat punt vraag ik daarom ook om een uitspraak, voorzitter.
De voorzitter:
Door de leden Backer, Andriessen, Pijlman, Rinnooy Kan, Vink, Stienen en Bredenoord wordt de volgende motie voorgesteld:
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende dat de regering in de contourennota Herziening stelsel gefinancierde rechtsbijstand (brief d.d. 9 november 2018) een grondige stelselwijziging aankondigt;
constaterende dat deze brief deel uitmaakt van de beraadslagingen over de staat van de rechtsstaat;
overwegende dat voorshands de wettelijke basis voor een dergelijke grondige stelselherziening onduidelijk is;
van oordeel dat krachtens artikel 17 Grondwet en artikel 6 EVRM het beginsel van de toegang tot het recht een grondrecht is, dat bewaakt en geborgd dient te worden;
spreekt als haar oordeel uit dat indien een dergelijke fundamentele verandering van de toegang tot gefinancierde rechtsbijstand voor de rechtzoekende wenselijk zou zijn, deze verandering per wet in formele zin en overigens in overeenstemming met de Aanwijzingen voor de regelgeving zal dienen te geschieden,
en gaat over tot de orde van de dag.
Zij krijgt letter AO (34775-VI).
De heer Backer (D66):
Dank u wel, voorzitter. Ik heb niet alleen kritiek, maar ik kom ook met richtingen waarin ik denk dat zaken beter zouden kunnen. Ik geef daarbij een aantal bouwstenen. Uiteraard is dan een van de belangrijkste zaken de begroting van JenV bij de Voorjaarsnota en de begrotingswetten. Wij gaan daarover hier niet, wij kunnen daarbij alleen maar morele steun uitspreken. En ik denk ook dat, gezien de schets die ik heb gegeven, de taakstellingen voor het OM en voor de rechtsspraak niet te rijmen zijn met de oplossing van deze vraagstukken waar de ministers voor staan. Ik hoop dat zij hun collega's, en natuurlijk in het bijzonder onze oud-collega minister Hoekstra, daarvan kunnen overtuigen. Er moet extra incidenteel en structureel geld komen.
Voorzitter. Ik zal dat overlaten aan de collega's aan de overkant. Ik spreek in een paar steekwoorden over wat ik denk dat bouwstenen ter verbetering zijn.
De voorzitter:
Meneer Backer, ik wijs u erop dat u het einde van uw spreektijd nadert.
De heer Backer (D66):
Ik heb nog 56 seconden, voorzitter, als wij althans vanaf dezelfde klok werken. Daarin ga ik niet alles oplossen, maar ik wil toch een paar dingen neerzetten. Neem de woorden van Herman Tjeenk Willink ter harte en herbezin ook op de taak van de rechter. Neem in civiele zaken de oratie van Ruth de Bock ter harte bij het kijken naar het zaaksvolume. Ga met de experimenteerartikelen voor de rechtspraak aan de gang. Ik ben overigens wel benieuwd wat de status daarvan is. Kijk ook naar het visiedocument van de Raad voor de rechtspraak over schulden. Mijn fractie denkt dat het bestuur en de organisatie van de Raad voor de rechtspraak moeten worden omgevormd — zonder de details daarvan nu te geven — tot een college van rechters, presidenten of presidenten van de hoven, met mandaat voor de hele organisatie. Een verkleining van de omvang en een verlaging van de kosten. Ik heb zojuist gesproken over de financiering. Ik denk dat de prikkels verkeerd staan en de rechtspraak stabiliteit nodig heeft voor minstens vijf jaar, zodat men vooruit kan werken en men niet elke keer bezig is met het aanpassen van de begroting.
Over de advocatuur heb ik net gesproken. We hebben een brief ontvangen van de minister. Ik ga er niet meer aandringen om daar nog verder op in te gaan. De minister zou er goed aan doen om met de vertegenwoordigers van de beroepsgroep in gesprek te gaan. Ik hoor graag of de minister daartoe bereid is.
Dan over het OM. Ik kijk voor dat punt in het bijzonder naar minister Grapperhaus. Begrijp ik nu goed dat de OM-financiering op het punt staat dezelfde afslag te nemen als indertijd bij de zittende magistratuur? In de Tweede Kamer is hier ook over gesproken en is de motie-Van Dam aangenomen. Bezint eer gij begint. Ik ben heel benieuwd: wat zijn de voornemens en wat is waar? Of is dit allemaal maar een gerucht?
Ten slotte wil ik afronden met een oproep aan deze bewindslieden. Laten zij de eersten zijn die de toekomst van de trias werkelijk fundamenteel aanpakken. Ik heb ze daartoe uitgenodigd en ze hebben het ook in huis om dat te doen. Ik wil afronden met een citaat van onze oud-voorzitter, Herman Tjeenk Willink. "Ten slotte, als we iets van de ontwikkelingen in de laatste decennia binnen de Nederlandse democratische rechtsorde kunnen leren, is het wel dit: wanneer alleen op geld wordt gestuurd en de inhoud en onderliggende waarden worden verwaarloosd, zijn de uiteindelijke kosten voor overheid en gemeenschap hoger."
Voorzitter. De fractie van D66 kijkt uit naar de antwoorden van de bewindslieden. Dank u wel.
De voorzitter:
Dan geef ik nu graag het woord aan mevrouw Strik.