Verslag van de vergadering van 12 maart 2019 (2018/2019 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.44 uur
De heer Backer i (D66):
Dank u wel, voorzitter. De bijdrage van de fractie van D66 aan dit debat begin ik met de vaststelling dat het gewijzigde ontwerp op verschillende onderdelen aanzienlijk is gewijzigd. Er zijn veel stukken gewisseld in de voorbereiding. Ik sluit mij ook aan bij de complimenten voor de vele werkzaamheden. U denkt dat dat een ritueel is, maar het is echt gemeend. Ik voeg daar nog een compliment aan toe voor de gedegen en uitvoerige beantwoording van de vragen die wij in dit huis hebben gesteld. De toetsing van mijn fractie zal zich vooral concentreren op de rechtmatigheidsvraag. Het is natuurlijk altijd zo dat als je als achtste spreker het woord krijgt, er al een aantal onderwerpen zijn gepasseerd, die door de collega's zijn behandeld, maar ik voeg er toch nog een aantal punten aan toe.
Hugo de Groot is al genoemd. De vrije doorvaart op zeeën is een recht. Belemmeringen onderweg noemen we vaak "piraterij". Dat is ook al heel oud. Het gaat ook niet weg, en het is ook in de laatste tien jaar in de Golf van Aden bij Somalië niet weggegaan.
Prealabel stel ik vast dat het volkenrecht — we noemen Hugo de Groot, maar we hebben het over het volkenrecht — niet concludent kan zijn in zijn antwoord op de vraag die vandaag centraal staat, namelijk of de wetgever het moet toestaan dat gewapende particuliere beveiligers omwille van zelfverdediging plaatsnemen aan boord van Nederlandse koopvaardijschepen. Dat is toch echt een vraag die op basis van het Nederlands recht dient te worden beantwoord. En dat is nog niet zo'n makkelijke vraag.
Het verzoek om beveiliging van de reders die onder Nederlandse vlag varen, is opgekomen omdat er een evidente beveiligingsvraag was ontstaan. Ik heb Somalië al genoemd. Het verzoek is ook legitiem, want reders hebben gewoon recht op bescherming. Dat is ook de conclusie van de commissie-De Wijkerslooth, die meerdere keren is genoemd vandaag: het monopolie op het uitoefenen van geweld is een staatsmonopolie, ook in internationale wateren. Maar de kernvraag is of, en zo ja, hoe die activiteiten — gedeeltelijk — op basis van de wet ook gedelegeerd zouden kunnen worden voor specifieke taken aan specifieke organisaties. De genoemde commissie beoordeelde die vraag in beginsel negatief. Zij zei dat zo er al naar een andere oplossing zou moeten worden uitgeweken, de Staat de eerste zou moeten zijn om die in te lenen. Ik stel vast dat dat niet gebeurd is, maar ik vraag toch voor alle zekerheid of de actuele situatie nog steeds is dat de Staat niet inleent. Ik kom overigens straks nog te spreken over de conclusies van de commissie-De Wijkerslooth.
Ik zal mij bij de beantwoording van deze kernvraag op vijf aspecten concentreren. Is het nou principieel, of is het eigenlijk ook pragmatisch? Kan je er pragmatisch naar kijken? Want kan het niet gewoon afgedaan worden met een "nee"? Zo van "het is staatsmonopolie, klaar". Het ministerie van Defensie bleek ondanks de stellige conclusie van de commissie-De Wijkerslooth, een capaciteitsbeperking te hebben voor deze staatstaak, voor deze monopolietaak. Zo begrijp ik uit de stukkenwisseling en uit de informatie die ons vanuit belanghebbenden heeft bereikt, dat dit al veel jaren het geval is. Maar het gaat op en neer: soms zijn er meer, en soms zijn er minder.
Mijn fractie kan heel moeilijk treden in de budgettaire en strategische redenen waarom die capaciteitsbeperking er is. Het zal te maken hebben met taakopvatting, met prioriteiten, met geld voor Defensie. Misschien is er ook een uiterste geografische grens aan de beschikbaarstelling, die daar mede een rol bij speelt. Maar zolang het om redelijke verzoeken gaat, die bijvoorbeeld routes betreffen door het Suezkanaal en rond Aden voor de kust van Somalië, en die niet zien op de experimentele vaart voor exploratie, maar op de commerciële vaart, zou je denken dat die toch moeten kunnen worden gehonoreerd.
De Vessel Protection Detachments, de VPD's, zijn al een paar keer gepasseerd. Dat is een voorziening die is ontwikkeld en is aangeboden aan de reders die er om verzoeken, maar ik begrijp dat er problemen zijn. Collega Vlietstra heeft daar ook naar gevraagd in de schriftelijke stukken. Ik heb begrepen dat er ongeveer 175 VPD's zijn vermeld in de begroting van Defensie met een gemiddelde eenheid van elf militairen. Die zijn operationeel inzetbaar. We hebben de norm van elf net al genoemd. Ik begrijp dat dat een eigen Defensienorm is en geen internationale norm. Vandaag is ook al gezegd dat die norm voor kleine schepen niet bruikbaar is. Die kunnen gewoon aan boord niet geaccommodeerd worden. Dat is dus een aanbod dat niet congruent is met de vraag. Is dit inderdaad nog steeds de situatie? Ik las dat het wel minder kon zijn, kleiner dan vier, maar ik ben enigszins in verwarring wat de norm is. En dat is belangrijk om te bepalen of er een aanbod is dat aansluit op een vraag.
Ik begrijp dat er een capaciteitsbeperking was, waardoor het ministerie niet aan de gehele vraag kon voldoen. Dat schijnt nu niet meer het grootste knelpunt te zijn, maar dan is er nog wel een operationele snelheid die een beperking kan zijn. Het schijnt te lang te duren. Je zou dus kunnen zeggen: de jure is het beschikbaar, maar de facto niet. Kijkend naar het rapport-Wijkerslooth valt het mij op dat hier in 2016 ook al over werd gesproken. Er is een VPD-kaderbrief geschreven, maar kennelijk is het niet afdoende opgelost. Anders zouden we hier niet staan.
Stel dat er voldoende capaciteit en voldoende snelheid zijn, dan is er nog de vraag van de kosten. Zijn de kosten prohibitief of niet? En wat is dat: prohibitief? Ik zou de indieners willen vragen of ze deze drie elementen van de analyse willen bespreken en of ze mij kunnen adviseren over de feitelijke status en de wijze waarop we hiernaar moeten kijken en of je op basis daarvan naar het oordeel van de indieners dat monopolie zou mogen doorbreken.
Ik heb het principiële betoog van collega Strik beluisterd en kan mij daarin voor een groot deel vinden. Er is nog een principiële vraag. Als de Staat zijn monopolie zelf niet voldoende nakomt en zegt "u kunt mij inhuren tegen die kosten en op dat moment", en als dat niet congruent is met de vraag, zou je kunnen zeggen dat er een zorgplicht van de Staat is die misschien wel verzaakt wordt. Dan moet je volgens mij kijken of het onder die omstandigheden nog steeds zo principieel onjuist is. Ik las in de stukken dat de minister dat in zijn eigen beantwoording van de vragen geen principieel dilemma vindt. Ik geloof dat dat anders is dan zijn voorgangers, maar dat heb ik gelezen. Ik hoor graag of dat zo is.
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
De heer Backer heeft een punt dat bij een geweldsmonopolie natuurlijk ook een zorgplicht hoort — dat gaat hand in hand — en dat, als die zorgplicht niet of onvoldoende wordt nageleefd, die vraag kan worden gesteld. Wij zijn er hier om een wetsvoorstel echt op noodzakelijkheid te beoordelen en op proportionaliteit en dergelijke. Bij ons ligt de vraag heel nadrukkelijk voor: is het nu inderdaad zodanig onmogelijk voor de overheid om die zorgplicht daadwerkelijk na te komen dat er moet worden afgeweken van het principe van een geweldsmonopolie? Met andere woorden: is dit wetsvoorstel noodzakelijk of zijn er alternatieven waardoor de overheid alsnog haar geweldsmonopolie kan blijven handhaven?
De heer Backer (D66):
Dank voor de vraag. Als die alternatieven er zouden zijn, zouden ze besproken moeten worden en aan bod moeten komen. De heer Ruers sprak daar ook over. Gezien de discussie die al sinds 2011 speelt, de discussie over de VPD-inzetbaarheid, rijzen er toch vragen bij de praktijk, los van de theoretische vraag. De praktijk is kennelijk dat er onvoldoende aanbod is of dat er onvoldoende gebruik van kan worden gemaakt of dat de condities waaronder dat plaatsvindt, te ingewikkeld zijn voor de praktijk. Anders zou deze vraag achterhaald zijn en zou het inmiddels zijn opgelost.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Ik kan niet beoordelen of het inderdaad zo is dat de overheid geen andere mogelijkheid resteert om die zorgplicht te vervullen en dat we daarom nu toe zijn aan dit wetsvoorstel. De heer Backer gaat er in mijn ogen vrij gemakkelijk van uit dat het kennelijk niet op te lossen valt en dat dit dus kennelijk in een behoefte voorziet. Maar staan de heer Backer en de fractie van D66 nog wel open voor de indringende vraag aan het kabinet welke mogelijkheden er zijn om op een andere manier in oplossingen te voorzien? Bijvoorbeeld, zoals genoemd is, meer internationale samenwerking tussen lidstaten, andere regels met betrekking tot die VPD en misschien ook kijken wat de oorzaken zijn van piraterij en daar meer aan doen?
Voorzitter: Flierman
De heer Backer (D66):
Ik kom voor een deel op uw vraag terug in mijn antwoord. Natuurlijk sta ik daar voor open, maar ik vind wel dat we ook reëel moeten zijn. Na negen jaar is alles wel beproefd. Dan moet je ook reëel zijn in de analyse. Ik heb ook gevraagd of het beproefd is of niet. Iedereen die dit vraagstuk voorgelegd krijgt — ik heb mijn collega's gesproken en ook het debat aan de overkant gelezen — denkt bij zichzelf: ho ho, wacht even, moet dit wel? Maar goed, ik probeer te analyseren onder welke condities, of de noodzaak er is, of die noodzaak legitiem is en of de Staat daar wel of niet aan kan voldoen. Dan kun je dat afwegen. Dat is eigenlijk de vraag. Ik ga er zo op voort.
Mevrouw Vlietstra i (PvdA):
Op het gevaar af dat ik vooruitloopt op wat de heer Backer wil gaan zeggen. Volgens mij is capaciteit het probleem niet. U hebt zelf al gememoreerd dat er in de begroting rekening is gehouden met zo'n 175 VPD's. Het gemiddelde gebruik jaarlijks is 40, dus capaciteit kan het probleem niet zijn. Het zit veel meer in flexibiliteit, de omvang van VPD's en dat soort zaken. Mijn indruk is dat de heer Backer dat misschien toch wel een beetje snel aanneemt als een realiteit waar niet zo veel aan te veranderen zou zijn. Ik ben heel benieuwd hoe hij dat beoordeelt. Ik heb bijvoorbeeld vragen gesteld of je niet net als bij particuliere beveiligers gebruik zou kunnen maken van de eigen bemanning, of je niet met kleinere VPD's het probleem zou kunnen oplossen. Ik ben heel benieuwd hoe de heer Backer over dat soort oplossingen denkt, om te voorkomen dat we al te makkelijk uitgaan van de opvatting van Defensie dat men niet wil kijken naar andere mogelijkheden.
De heer Backer (D66):
Ik zal maar meteen even de eindconclusie van mijn bijdrage citeren, want anders gaat dit zo door. Het zijn allemaal legitieme vragen, daar gaat het niet om. Ik heb kennelijk de indruk gewekt dat ik dit onderwerp een eitje vindt, maar dat is niet zo. Ik vind het een heel problematisch onderwerp. Ik concludeer straks aan het eind — die cliffhanger wil ik wel weggeven — dat we er met meer dan gewone belangstelling naar zullen kijken en dat we nog geen eindafweging hebben gemaakt. Ik vind het legitiem om de proportionaliteitsvraag te stellen: of de Staat hier niet aan kan voldoen, of de Staat hier niet aan wil voldoen en hoe erg het is als je het zo organiseert dat er bijvoorbeeld in deze branche wel degelijk gecertificeerd wordt opgetreden. Het gebeurt al tien jaar. Daar ben ik reëel in. Het is geen puur theoretische vraag die we hier bespreken. Daarom verschil ik van mening met mevrouw Strik. Dit wordt al tien jaar in de wereld gedaan, particuliere beveiliging. Wij zijn in dit land ongelooflijk voorzichtig hiermee. Dat blijkt wel. De regering heeft geen initiatieven genomen. Er is nu een initiatiefwet. Die is ten langen leste hier en we bespreken de mogelijkheden ervan en de vraag hoe legitiem die is. Met alle voorzichtigheid, die ik ook nog ga bespreken, vind ik dat het een reëel punt is dat besproken moet worden.
De heer Dercksen i (PVV):
Ik ben blij met die laatste opmerking van de heer Backer. Mijn vraag was: hoe weegt hij dan het gegeven dat de rest van de wereld dit min of meer al geregeld heeft? Ik begrijp dat hij dat een heel belangrijk signaal vindt.
De heer Backer (D66):
Ik heb in de schriftelijke behandeling gevraagd naar hoe het in met name de Europese landen is geregeld. Ik heb ook gevraagd naar de mate van bescherming en certificering of controle in vlagstaten die heel populair zijn buiten Nederland. Daar is dus — dat was het antwoord — geen enkele controle op hoe dit gaat. In de uitvoerige beantwoording heb ik gelezen dat landen in Europa — Frankrijk, Spanje, Italië, Denemarken, Noorwegen, Duitsland — daartoe successievelijk stappen hebben gezet, zij het niet allemaal op dezelfde wijze. Dat zijn toch geen onbeschaafde landen, dus ik vind het reëel om te kijken hoe zij deze dingen doen. Ik vind dat we dat in de beoordeling moeten meenemen.
De voorzitter:
U gaat verder met uw betoog.
De heer Backer (D66):
Ja, ik was net bij het punt of dit nu een Nederlandse alleingang is, om het zo maar even te zeggen: is dit iets wat geheel buiten de kaders valt van andere landen die dit ook doen? Dat heb ik eigenlijk net besproken, dus ik sla dat even over.
Ik heb wel een vraag aan de indieners. Kunnen zij nog praktijkervaring, eventueel ook met rechtspraak die voor dit debat relevant is, inbrengen? Zijn er onder die regimes aangiftes gedaan? Zijn er rechtszaken gevoerd? Zijn er inspecties die moeten optreden? Kunnen wij daar nog iets van leren? Kunnen wij bij bepaalde dingen zeggen: nou, dit is dus een pad dat je niet op moet gaan?
Voorzitter. Dan kom ik bij mijn derde punt van de vijf. Welke rol speelt de beveiliging in de commerciële zeevaart? Zijn er contractuele eisen waaraan reders dienen te voldoen? Daar heb ik nog niet heel veel over gehoord. Het adagium van het ministerie van Defensie "u vaart met onze beveiliging of u vaart niet" heeft ook nog een andere kant. Want dan wordt er inderdaad niet gevaren als er contractuele eisen zijn dat je beveiligers moet hebben of dat je je lading op veilige wijze moet vervoeren. Ik heb me daar een beetje in verdiept en er zijn, geloof ik, geen internationale verplichtingen om guards in te huren, maar er zijn wel contractketens, met name de BIMCO-contracten en de best management practices, die aanwijzingen geven hoe je dat moet doen en dingen verplichten. Die practices, die praktijkhandleidingen, worden gesteund door de hele maritieme industrie. De reders zullen moeten aangeven dat zij die best practices naleven en dat zij alleen maar mensen inhuren die voldoen aan ISO-normen en -standaarden. Het is een branche die al tien jaar bestaat. Ik neem aan dat er, mocht een meerderheid van deze Kamer vinden dat dit verantwoord is, in de AMvB's aangeknoopt zal worden bij wat wereldwijd de praktijk is voor accreditatie. Met "praktijk" bedoel ik ook reders die varen onder de buitenlandse vlag van landen die wel eisen stellen.
Dan de wetstechnische oplossing. Er is gekozen voor AMvB's met voorhang. Dat is natuurlijk altijd minder solide dan wetgeving met dit huis als medewetgever. Daar is al het nodige over gezegd. Daar zijn wij altijd heel beducht voor. Mijn vraag aan de indieners en de minister is: vinden zij dit toch voldoende waarborgen geven? Ik vroeg mij ook af in welke mate je ook nog kwalitatieve eisen zou kunnen stellen om voor voldoende waarborgen te zorgen. We hebben net een discussie gehad over 20%, over kosten, over mijlen. Dat zijn kwantitatieve eisen, maar je zou misschien ook kwalitatieve eisen moeten kunnen stellen, die een wat meer open norm zijn die verder moet worden ingevuld. Kan dat? Dat is mijn vraag.
Voorzitter. Heeft de ILT inspectietaken bij de VPD's? Ik weet dat niet en ik heb dat niet uit de stukken kunnen halen. Ik weet wel dat dat is voorzien bij de eventuele particuliere beveiligers.
Dan kom ik bij mijn vijfde en laatste punt. Hoe moeten wij nu anno 2019 het rapport-De Wijkerslooth revisited lezen? Wat zijn de conclusies? Ik ben begonnen te zeggen dat De Wijkerslooth zegt: het is een staatsmonopolie en daarmee klaar. Maar in het rapport staat ook, aan het eind, onder nr. 102, ik citeer: "Het advies van de commissie sluit evenwel eigen inhuur van bewapende particuliere beveiligers door reders niet principieel uit. Het geweldsmonopolie van de overheid houdt niet in dat alleen de overheid geweld mag toepassen, maar dat die overheid bepaalt wie onder welke condities daartoe gerechtigd is. De vraag is dan onder welke omstandigheden de overheid bedoelde inschakeling van gewapende particulieren mogelijk zou moeten maken." Dan vervolgen de adviseurs hun betoog door te overwegen dat er, als de overheid niet in staat is haar zorgplicht van bescherming na te komen, naar alternatieven zal moeten worden uitgeweken. Collega Strik vroeg of alle alternatieven wel onderzocht zijn. Dat is, denk ik, een daarvan afgeleide vraag, die terecht is.
Als tweede overweging werd door de commissie-De Wijkerslooth in 2011 de vraag meegenomen welke antwoorden andere Europese landen gaven op deze ontwikkelingen. Het is nu vele jaren later en je ziet — dat hebben we net besproken — dat er absoluut dingen veranderd zijn.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
De heer Backer verwees enkele malen naar de praktijk in andere landen van de wereld en zei dat we daarvan zouden kunnen leren. Hij noemde ook een aantal punten die in de AMvB's misschien beter of meer zouden kunnen worden geregeld. Maar wat vindt meneer Backer van het feit dat er zo veel juist niet in de wet zelf wordt geregeld, maar aan de AMvB's wordt overgelaten? Zouden we daarvoor ook niet kunnen leren van andere landen? In bijvoorbeeld België zie je dat in de wet zelf veel meer criteria zijn opgenomen over het type geweld, het middel dat gebruikt kan worden, et cetera. Zou de heer Backer daar ook geen voorstander van zijn, om van andere landen te leren om juist die waarborgen beter te verankeren in de wet?
De heer Backer (D66):
Ik ben uiteraard altijd voor leren en verbeteren. In de eindafweging is de vraag, denk ik: hoe zie je de oplossing die gekozen is in verhouding tot betere regelingen en hoe weeg je dat? De vraag die ik aan de minister wilde stellen voordat u interrumpeerde — daarmee geef ik gedeeltelijk antwoord op uw vraag — was of hij, gegeven de ontwikkelingen sinds 2011, gegeven de overwegingen uit het rapport-De Wijkerslooth in laatste instantie en gegeven het uitblijven van internationale voorschriften, voornemens is om deze tijdelijke wet, of die nu al dan niet wordt aangenomen, een vervolg te geven met een eigen wetsvoorstel, waarin de onderwerpen die mevrouw Strik suggereert, aan de orde zouden kunnen komen.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Kan de heer Backer misschien toch ingaan op de wenselijkheid of de noodzaak om bepaalde waarborgen en criteria in de wet zelf op te nemen, in plaats van in lagere regelgeving? Dat zou misschien een oproep aan de minister kunnen zijn: om, mocht er op zijn initiatief nog een wet komen, te zorgen dat de waarborgen op dat niveau komen te liggen. Het kan tevens een maatstaf zijn om het huidige wetsvoorstel te beoordelen. Wat is de inhoudelijke appreciatie van de heer Backer van de verdeling tussen wat er in de wet staat en wat er in lagere regels staat?
De heer Backer (D66):
Wij werken natuurlijk altijd zo veel mogelijk volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dan kijken wij in welke mate dit daarin past. Dan zal er een eindafweging moeten zijn — die zal uw fractie ook maken, tenzij u die al gemaakt heeft — waarbij gekeken wordt of er voldoende waarborgen zijn voor het doel dat we willen bereiken. Een ander punt vind ik of de volgordelijkheid voldoende helder is. Eerst zal de vraag moeten worden ingediend bij Defensie. Kan men bij gebleken discongruentie tussen vraag en aanbod dan een andere oplossing vinden? Dat is ook een punt waarover ik de indieners graag zou willen horen. Dan zullen we moeten afwegen of het voldoende kan zijn. Ik weet nog wel dat de geweldsinstructie in ieder geval niet bij ministerieel besluit kan. Dat staat, uit mijn hoofd gezegd, in een van de voetnoten. Niet alles kan dus gedelegeerd worden naar een niveau dat wij als medewetgever niet zouden willen hebben. De eindafweging zal moeten volgen op de beantwoording.
De voorzitter:
De heer Backer rondt zijn betoog af. O nee, hij gebaart mij dat hij klaar is.
De heer Backer (D66):
En we hebben 1:28 minuten gewonnen!
De voorzitter:
Hulde! Dan kijk ik even rond of een van de andere leden in eerste termijn nog het woord wil. Dat is zo te zien niet het geval. Ik schors de vergadering tot 16.20 uur.
De beraadslaging wordt geschorst.