Verslag van de vergadering van 19 maart 2019 (2018/2019 nr. 22)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 12.10 uur
De heer Backer i (D66):
Dank u wel, voorzitter. Ter bespreking ligt een wetsvoorstel voor dat — het is al eerder gezegd — uniek is in zijn soort. Het anticipeert op een unieke gebeurtenis — althans, dat hoop ik — namelijk het uittreden van een lidstaat uit de Europese Unie. Het is het type wetgeving dat ook uitzonderlijk is voor ons als wetgever omdat ons gevraagd wordt in te stemmen met een zeer vergaande delegatiebevoegdheid. Wij hebben voorlichting gevraagd aan de Raad van State. Het antwoord is tijdig ontvangen. Voor het beoordelen van de rechtmatigheid had mijn fractie het niet echt nodig, maar het is goed en zorgvuldig en ik onderschrijf de complimenten van mevrouw Oomen voor de snelle en gedegen beantwoording door de Raad.
Voorzitter. Het gaat bij de behandeling om de anticipatie op een brexit zonder akkoord, een no-dealbrexit. Maar dit voorstel is ook relevant voor het scenario waarin er wel een akkoord komt. Ik geef toch even kort een appreciatie van de brexit als fenomeen. Sommige woordvoerders hebben dat ook gedaan. De inzet van D66 is om te werken aan een wereld waarin wij internationaal denken en handelen en waarin wij streven naar convergentie in plaats van confrontatie, en zo u wilt broederschap, door vreedzame conflictoplossing in plaats van dominantie en overheersing. Wij streven naar het zoeken naar samenwerkingsvormen die het bestaan van grondrechten en gedeelde waarden het beste garanderen. In onze ogen — maar daar wordt verschillend over gedacht — is de Europese Unie een belangrijke hoeksteen van dat streven. Ik hoorde de heer Lintmeijer ook in die richting spreken en dat sprak mij aan. De Europese Unie is voor de toekomst van ons en onze kinderen niet alleen een belofte, maar na al die jaren ook het bewijs dat een deel van de doelstellingen in elk geval kan worden gerealiseerd: vrede en welvaart. Dezer dagen zijn de brieven van Johan de Witt digitaal uitgekomen en er is ook een mooie druk van. Daarin kunnen we lezen — net viel het woord "muiterij" al — hoe in die jaren conflicten tussen ons en Engeland werden opgelost, namelijk gewapenderhand. Dat doen wij niet meer. Dat is vooruitgang, met al haar gebreken want de Europese Unie, en wij zijn de eerste om dat te bespreken, heeft gebreken. Maar wij willen ervoor strijden dat we die verminderen en uiteindelijk elimineren.
Voorzitter. De verdere uitweiding over de toekomst van de EU zullen we doen bij het debat over de Staat van de Unie, maar er zijn al wel termen gevallen als "vazal", "D66 als vazal". Als daarmee wordt bedoeld "getrouw in het werken aan, en op basis van de fundamenten van de Europese Unie", dan is het in die betekenis juist. Wij werken aan de verbetering en de implementatie daarvan. Hoe anders is dat bij de conservatieve partij aan de overkant van het Kanaal. Hoe anders zijn zij omgegaan met de verworvenheden. Theresa May liet niet na het mantra te herhalen "Brexit means Brexit". Maar er was, zo blijkt, geen plan A, geen plan B en ook, zo enkele dagen voor de datum, geen plan C. Dat is natuurlijk gewoon onverantwoordelijk bestuur. De wereld is getuige van een eindspel van een serie onverantwoordelijke politieke beslissingen en dat heeft een heel eigen dynamiek gekregen. Het is onmogelijk te voorspellen, zoals andere collega's al zeiden, hoe dit gaat eindigen. Met een zeer opmerkelijke rol voor de Speaker, die kan teruggaan op precedenten tot 1604, kunnen wij ...
De voorzitter:
1603, stond in de krant.
De heer Backer (D66):
1603. Voorzitter, als u het zegt, zal het 1603 zijn.
De voorzitter:
De krant zei het, hè.
De heer Backer (D66):
Dat is waar, daarom ga ik liever op u af.
De voorzitter:
Ik citeer de krant.
De heer Backer (D66):
Oei ... Dat gaan we nazoeken!
Collega Ester maakte een grapje over de Titanic. Het is ernstige materie, maar de Engelsen maken voortdurend grappen over deze situatie, dus misschien mag ik er een variant aan toevoegen. Ik bedoel die Engelsman die op het dek een whiskey heeft besteld en tegen zijn vrouw zegt: I ordered ice, but this is ridiculous!
Voorzitter. Met het voorstel beoogt de regering terecht dat ons land zo goed en zo kwaad is voorbereid op elke wending die dit schouwspel kan nemen. Er is bij de opstelling van het Verdrag van Lissabon met een artikel 50 rekening gehouden met een uittreding, maar het is heel summier. Het zijn vijf artikelen en eigenlijk wordt er niet veel meer gezegd dan dat er richtsnoeren moeten komen. Die zijn uiteindelijk ook gegeven aan de heer Barnier. In overleg met de Commissie en het Europees Parlement heeft hij gewerkt aan een uittredingsakkoord en een politieke verklaring. Maar die is niet aanvaard, we weten niet wat de status is en er zijn nog tal van varianten die wij niet hebben voorzien. Ik denk dat het uiteenvallen van het VK niet eens ongeloofwaardig zou zijn.
Voorzitter. Bij het doornemen van het voorstel moest ik ook denken aan de technische briefing, waarvoor ik de minister ook dankzeg. Ik was onder de indruk van het monnikenwerk dat verricht is op de departementen. Vanwege die indruk had mijn fractie meer hoofdstukken verwacht dan we in de hoofdstukken tot artikel X tegenkomen; het kwam net al even ter sprake bij de heer Lintmeijer. Dat artikel X is toegevoegd, de ratio ervan, kan ik begrijpen. Bij het onvoorstelbare moet je iets kunnen doen, een noodvoorziening. De vraag over proportionaliteit is in de schriftelijke voorbereiding gesteld, net als de vraag over de hiërarchie ten opzichte van de EU-wetgeving. Ik wou mij eerst concentreren op het te dienen belang.
Nederlandse onderdanen en EU-burgers in ons land en Nederlandse burgers in het VK zullen onevenredig hard getroffen worden door welke brexit dan ook, maar in het no-dealscenario natuurlijk het meest. Dat is denk ik echt de ratio van het voorstel. Spiegelbeeldig aan de proportionaliteitsvraag die hier aan de orde is gekomen en met name door de heer Van Apeldoorn heel sterk is benadrukt, is de vraag of het voorstel robuust genoeg is. Heeft de regering de overtuiging dat zij de primaire taak die zij heeft om de burger tegen een externe belangrijke discontinuïteit te beschermen, waar kan maken? Dat is het begin van een vraag op het punt dat de heer Van Apeldoorn opbracht, namelijk de noodvoorziening. Ook de executieve heeft een plicht om te handelen voor de burger en daarvoor voorzieningen te treffen.
Ik kijk bijvoorbeeld naar de hoofdstukken IV en V, waarvan sociale zekerheid en zorg de kern vormen. Ik begrijp dat we hier wetgevende arbeid doen in een stukje niemandsland tussen overgedragen EU-bevoegdheden en nationale bevoegdheden waar derde landen bij betrokken zijn en waarbij we dus moeten handelen. Dat zijn in mijn beleving, maar ik vraag dat de minister, niet "EU-only"-bevoegdheden. Maar ik heb daar nog wel een toelichting op nodig. Mevrouw Oomen sprak er ook over. Ik vind die afgrenzing ingewikkeld.
Waarom tref ik geen anticipatie aan op vraagstukken op het domein van justitie en veiligheid — ik heb wel de brief aan de Tweede Kamer van minister Grapperhaus gezien — de financiële wereld en de fiscaliteit? Gaat het dan inderdaad om de analyse die collega Postema maakte dat op al die domeinen er eigenlijk al voorzieningen zijn en dit niet meer nodig is?
Voorzitter. We hebben net als een aantal andere collega's met instemming vastgesteld dat door het amendement-Van der Graaf/Verhoeven de hiërarchie tussen de artikelen I tot en met IX en het noodverband is hersteld en gespecificeerd. Eerst de koninklijke route en dan artikel X. Net kwam ter sprake de invulling van de nood en spoedeisendheid. Voordat de heer Van Apeldoorn mij interrumpeert, zeg ik even aan zijn adres dat nood en spoedeisendheid — de minister wordt voortdurend bevraagd op wat het moet zijn — altijd een weging van omstandigheden van het geval moeten zijn, waarbij er twee routes zijn, als ik het goed zie. Eén is een noodcorrectie door het parlement; mevrouw Oomen sprak er al over. Maar er is ook de route naar de bestuursrechter, misschien niet zozeer om de voorziening buiten werking te stellen maar in individuele gevallen bij onevenredige benadeling en schade. Ik zou de minister graag willen horen over de twee punten die ik hier aanstip, want die zijn nog niet ter sprake geweest en ik heb er eigenlijk ook weinig over gelezen. Het lijkt mij een logische constructie.
Voorzitter. Ik zei net dat we de uittredingsovereenkomst hier niet op de agenda hebben staan en dat die wellicht ook niet op de agenda komt te staan.
De heer Van Apeldoorn i (SP):
Nog even over het vorige, want u verwees meerdere malen naar mijn betoog. U zegt: het is aan de minister — ik hoor dat vaker vandaag; we hebben vertrouwen in de regering — om in elk afzonderlijk geval te bepalen over de situatie en de ernst van de gevolgen of het spoedeisend is en of het nodig is al dan niet per ministeriële regeling te regeren. Ik begrijp op zich wel wat de heer Backer zegt, maar toch nog een keer de vraag: zou het geen goede zaak zijn als de minister ook in abstracto zou specificeren wat hij dan onder "nood" verstaat? Dan kan vervolgens de afweging daarbinnen plaatsvinden. Nogmaals, in de algemene beantwoording aan onze Kamer stelt de minister dat "nood" gedefinieerd kan worden als: een situatie die afwijkt van het meest wenselijke. Dan zou gehandeld moeten worden, mits er een handelingsalternatief is en mits de voordelen opwegen tegen de nadelen. Als ik aan "nood" denk, denk ik aan ernstige situaties waarvan je zegt: daar moet urgent, acuut ingegrepen worden, om de woorden van mevrouw Oomen-Ruijten nog eens aan te halen. Dan denk ik niet aan iets wat afwijkt van het meest wenselijke. Dat geeft in mijn visie een soort carte blanche. Dan kan de minister zeggen: dit achten wij minder wenselijk, het is onomkeerbaar en dus moeten wij nu ingrijpen per ministerieel decreet. Ik vraag dus ook de heer Backer wat hij vindt van die bewoordingen. Of zegt hij dat "nood" iets zou moeten zijn dat van ernstiger aard is, misschien levensbedreigend; ik noem maar een mogelijke invulling? Hoe kijkt de D66-fractie daartegen aan?
De heer Backer (D66):
Ik probeer met u mee te denken. Dit onderwerp is nu vanochtend een aantal keer aan de orde geweest. Hoe kijken wij ernaar? Aan de ene kant is er de vraag van nood en de wetgevingsconstructie die hier gekozen is met een artikel X, waarvan de legitimiteit aan onzer eigen beoordeling is, maar die is wel geholpen door de conclusie van de Raad van State. Die zegt dat de grote onzekerheden over het proces van de brexit en de onvoorspelbare gevolgen voor de nationale wetgeving nopen tot het treffen van een wettelijke voorziening, zoals artikel X die biedt. Dat gaat over de wetgevingsconstructie. Nu de invulling: wanneer is dat dan aan de orde? Dat ligt naar mijn idee veel meer in de sfeer van ordentelijk bestuur, van wat de regering geacht wordt te doen. Daar ging ook mijn vraag over. Wordt voldoende ingegrepen voor de Nederlands burger waar dat nodig is? Bij de afweging of dat met een ministeriële regeling of met een AMvB moet, is het in beide gevallen een beoordeling die aan de bestuurskant bij de executieve ligt. Dan zijn er twee correctiemogelijkheden en die constructie acht mijn fractie legitiem. Ik ben natuurlijk uiterst benieuwd naar het antwoord van de minister. Misschien zie ik het helemaal verkeerd en dan zullen wij hier in de tweede termijn over moeten doorgaan.
De heer Van Apeldoorn (SP):
De heer Backer heeft het over de executieve die de burger moet beschermen. Ik denk dat wij in ieder geval zo veel mogelijk moeten vasthouden aan artikel 81 van de Grondwet en aan onze rol als medewetgever. De executieve handelt voortdurend en gelukkig ook maar, maar het is de vraag of de executieve ook mag handelen in afwijking van de wet in formele zin zonder dat het parlement vooraf bij dat besluit is betrokken. Is het bij de afweging van de proportionaliteit van artikel X dan niet van belang hoe de executieve, de regering in dit geval, aankijkt tegen het begrip "nood" of hoe zij noodsituaties omschrijft, ook in abstracte zin? Of is dit niet van belang voor de heer Backer bij de afweging van de proportionaliteit van artikel X?
De heer Backer (D66):
Met alle respect, ik meen dat de heer Van Apeldoorn de twee onderwerpen door elkaar haalt. Ik heb net mijn visie daarop gegeven en ik ben zeer benieuwd naar het antwoord van de minister. Laat ik er nog dit over zeggen. Het zou mij zeer verbazen als de betreffende minister op welk departement dan ook bij de bestuurlijke verantwoordelijkheid die hij zal nemen, niet zou meewegen dat er een urgente maatregel moet worden genomen die niet op een andere manier kan worden genomen doordat dat te veel tijd kost. Of je dat "nood" noemt of een onmiddellijke voorziening? Het begrip "voorlopige voorziening" in het recht, zowel in het bestuursrecht als in het burgerlijk recht, vraagt elke keer weer een afweging van de president in kort geding: is dit wel spoedeisend? Soms wordt het afgewezen omdat het niet zo is. Ik zie het ook een beetje in die gedachtegang. Bij de beoordeling door de betreffende bewindsman zal natuurlijk goed moet worden onderbouwd dat hij deze route volgt. Daar zitten het nood- en het spoedelement in.
De voorzitter:
Meneer Van Apeldoorn, tot slot op dit punt.
De heer Van Apeldoorn (SP):
Als de minister dan motiveert "Wij hebben dit noodzakelijk geacht omdat wij constateren dat als wij niet handelen, de uitkomst een andere is dan onder ideale omstandigheden de meest wenselijke zou zijn", is dat dan voldoende motivatie voor de heer Backer om te zeggen: in dit geval was het urgent en nodig?
De heer Backer (D66):
Laat ik er dit over zeggen. Ik denk dat elke verstandige bewindsman zal motiveren waarom hij iets niet wenselijk vindt. "Wenselijk" is natuurlijk een politieke beoordeling. Het kan schade zijn, het kan leed zijn, het kunnen hoge kosten zijn. Over de vraag of die wenselijkheid uiteindelijk ook door iedereen politiek wordt gedeeld, zouden wij nog wel eens van mening kunnen verschillen. Maar goed, dat zal dan beoordeeld worden in de noodremprocedure.
Voorzitter. Ik wou nog een ding zeggen. Wij hebben ook bilaterale verdragen met het VK; die lopen gewoon door, lijkt mij. Het zou natuurlijk kunnen zijn dat het Verenigd Koninkrijk op enig moment over gunstiger arrangementen met Nederland wil onderhandelen, omdat het in een nieuwe situatie zit. Is mijn veronderstelling correct dat dat waarschijnlijk een teleurstelling zal worden, omdat ook in dat geval de bevoegdheid voor de handelsakkoorden bij de EU ligt? Waar de mogelijkheid er wel zal zijn, zou er geen gunstiger begunstiging van het VK mogen zijn dan van andere Europese landen. Een van de problemen die het VK nu natuurlijk ontmoet bij de onderhandelingen met derde landen, is precies dit probleem. Daarom zijn er volgens mij bijna ook nog geen andere handelsakkoorden gesloten. Misschien kan de minister mij daarin nog bijlichten?
Voorzitter. Ik concludeer dat de regering met artikel X uiteindelijk voor een procedurele oplossing heeft gekozen die door de Tweede Kamer is bijgesteld. Dat lijkt mij ook goed. In beginsel gaat het dus om een restcategorie. Daarvoor gelden waarborgen. Wij hebben ze net besproken: vooraf, parlementaire betrokkenheid achteraf. De Raad van State kan dat billijken. Ik heb net het citaat herhaald. Daarom afrondend: de fractie van D66 ziet geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen dan de Raad van State over de legitimiteit en is in beginsel positief over het voorstel van de regering. Wij kijken niettemin natuurlijk wel zeer uit naar de beantwoording door de minister, zeker ook op het punt dat net in de interruptie aan de orde is geweest.
Dank u wel, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Backer. Ik kijk toch even naar de klok. Ik zie meneer Schaap al staan. U heeft voor een kwartier ingeschreven, maar ik wil toch schorsen, want als er interrupties komen, komt de agenda in de war. Dat wil ik liever niet. Dus ik schors de vergadering voor de lunchpauze tot 13.30 uur.