Verslag van de vergadering van 27 mei 2019 (2018/2019 nr. 31)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 18.34 uur
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Voorzitter. We struikelen meestal niet over een muur, maar over een losliggende stoeptegel. Dit voorstel is wat mijn fractie betreft zo'n stoeptegel. En hij ligt los: los van de feiten, los van de argumenten, los van het draagvlak. Als binnen twee weken ruim 110.000 mensen een petitie tekenen tegen deze renteverhoging, dan zegt dat wel iets. Als de achterban van regeringspartijen senaatfracties oproept om tegen het voorstel te stemmen, dan zegt dat wel iets. En als de senaat zo veel inhoudelijke vragen heeft over zo'n simpel voorstel, dan zegt dat wel iets.
Bij een vorig debat met deze minister, over het verlagen van het collegegeld voor eerstejaarsstudenten, heeft de Kamer haar expliciet en bij motie gevraagd om in het vervolg te komen met een goede onderbouwing. Want die ontbrak toen geheel. De Kamer heeft toe met dat voorstel ingestemd, omdat het een sympathiek gebaar was richting studenten. En vandaag behandelen we het direct daaropvolgende wetsvoorstel dat studenten raakt, en opnieuw is de onderbouwing zwak. Maar het verschil is dat dit voorstel niet sympathiek is, maar studenten dupeert.
Voorzitter. Onze primaire taak is het toetsen van wetsvoorstellen op hun doel, legitimiteit, effect en uitvoerbaarheid, en niet op wat sympathiek is of niet. Dus laat ik me bij die zakelijke kant van de vraag houden. De uitvoerbaarheid is niet het grootste probleem, maar die andere drie wel, zeker indachtig de Comptabiliteitswet en de aanwijzingen voor de regelgeving, waarin de criteria staan waaraan wetgeving moet voldoen.
Te beginnen met het doel. De memorie van toelichting zegt: om de financiële houdbaarheid van het stelsel te verbeteren, is in het regeerakkoord de maatregel opgenomen om de rente op studieleningen onder het studievoorschot te baseren op de tienjaarsrente in plaats van op de vijfjaarsrente. De gemiddelde rentesubsidie van de overheid aan de studenten wordt hiermee verkleind; de financiële houdbaarheid van het stelsel wordt hiermee verbeterd.
Er zijn dus drie argumenten. 1. Het staat in het regeerakkoord. 2. De rentesubsidie wordt verkleind. 3. De financiële houdbaarheid wordt verbeterd. Dat klinkt redelijk, zou je zeggen, maar geen van deze drie argumenten is overtuigend, zoals ik uiteen zal zetten.
Argument 1. Dat het in het regeerakkoord staat, is geen argument. Volgens de aanwijzing voor de regelgeving is het noemen van het regeerakkoord onvoldoende. Ik citeer uit deze aanwijzingen voor de regelgeving waar elke minister zich aan houdt. "Bij de hooflijnen van het voorstel geef je de probleembeschrijving en de beleidstheorie, de doelstellingen en de noodzaak van de regeling. Deze paragraaf bevat een beschrijving van het geheel aan veronderstellingen en onderzoeksresultaten waarop de conclusie kan worden gebaseerd dat de voorgestelde regeling het betrokken probleem oplost." En dan letterlijk: "Het alleen noemen van het regeerakkoord als motivering is onvoldoende." Dus mijn vraag aan de minister is of zij erkent dat het regeerakkoord geen relevant argument is.
Argument 2. Het begrip "rentesubsidie" wordt in dit voorstel ter tafel gebracht als een onbedoeld en onwenselijk gevolg van het huidige stelsel van studiefinanciering. Maar die term "rentesubsidie" wordt hier wel op een heel vreemde manier gebruikt. Zowel in de Nederlandse als in de Europese beleidstaal is rentesubsidie — voor zover wij in ieder geval weten — altijd een bewust beleidsinstrument om gewenste ontwikkelingen te stimuleren. Maar de regering ziet het hier vooral als een twijfelachtig financieel effect. Bij de schriftelijke vragen daarover gaf de regering tegenstrijdige antwoorden, al naar gelang wie de vraag stelde. Daarom moet het hier maar duidelijk worden. Is de minister het met ons eens dat rentesubsidie een bewust onderdeel was en is van het studievoorschotstelsel? Dat wil zeggen dat we dankzij die rentesubsidie de studieschuld van studenten voor hen hanteerbaar kunnen houden. En als ze het daarmee eens is, waarom moet die dan worden afgebouwd? Is de minister het, kortom, met ons eens dat het verkleinen van de rentesubsidie op zichzelf nooit een doel kan zijn, maar hooguit een middel om iet anders te bereiken?
Argument 3 bij de doelen. De financiële "houdbaarheid van het stelsel", staat er dan. Maar dat woord "stelsel" verwijst interessant genoeg dan niet naar het studiefinancieringsstelsel, waar het eigenlijk over ging, maar naar de staatskas in 2060. De financiële houdbaarheid van het studiefinancieringsstelsel staat hier immers volstrekt los van. Ach, had het daar maar mee te maken. Want in een tijd waarin de financiering van het hoger onderwijs als geheel onder druk staat — kijk naar de commissie-Van Rijn en alle onderzoeken daaromheen — is het nu juist hard nodig om meer geld te investeren in dat hoger onderwijs. Maar nu zelfs deze extra opbrengsten niet in het onderwijs terugvloeien, is de formulering "houdbaarheid van het stelsel" misleidend. Dus mijn vraag aan de minister is: wat is het dragende doel onder dit wetsvoorstel? Waarom dient zij, als minister van Onderwijs, een voorstel in dat geen onderwijsgerelateerd doel heeft en dat ook "niet haar favoriete maatregel is"? Of moet ze dit voorstel verdedigen tegen haar eigen overtuiging in, omdat het in het regeerakkoord staat? Zo ja, zijn we dan niet weer terug bij het eerste punt, namelijk dat dat geen voldoende grond is?
Ook als de drie genoemde doelen de toets van de kritiek niet kunnen doorstaan, blijft natuurlijk denkbaar dat de maatregel toch nodig, nuttig of zelfs effectief is. Wij denken altijd graag constructief met de minister mee. Is het bijvoorbeeld nodig om de staatskas te spekken? Wel, niet op korte termijn en voor de lange termijn zijn er tal van manieren om wat geld bijeen te sprokkelen.
Kan de minister uitleggen waarom uitgerekend de ex-studenten worden aangepakt? De regering maakt namelijk consequent onderscheid ten opzichte van studenten die volgend jaar geen last hebben van het voorstel, omdat ze het pas gaan merken als ze oud-studenten zijn. Ze zegt ook dat deze renteverhoging geen effect zal hebben op kandidaat-studenten, omdat die vooral naar de actuele rentestand kijken. Daarom vraag ik het nogmaals: denkt de minister dat studenten zo kortzichtig zijn? Of is dit ook weer een drogreden, omdat de actuele rente, waar ze wel naar kijken, wel degelijk hoger wordt door dit wetsvoorstel? Zelfs als de autonome renteschommelingen op termijn meer impact hebben dan deze aanpassing sec, is dan dit voorstel niet toch een probleem, omdat het iets doet bovenop de misschien toch al fors stijgende rentes in de toekomst? Oftewel: zelfs als ze gelijk heeft, klopt het argument dan wel?
Hoe beoordeelt de minister in dit kader de argumenten van het CDA in de Tweede Kamer, dat meent dat deze renteverhoging kan helpen om studenten minder te laten lenen? Is dat inderdaad voorzien? Is het de bedoeling? In dat geval is er dus wel een gedragseffect te verwachten, terwijl de minister zegt dat er geen gedragseffecten zijn. Als die gedragseffecten optreden, dan is het wetsvoorstel niet meer dienstig aan het doel om de staatskas te vullen. Want hoe minder er geleend wordt, des te minder opbrengsten zijn er. Dus van tweeën één. Of het wetsvoorstel heeft gevolgen voor het leengedrag van studenten, maar dan ook voor de leenangst en de financiële opbrengst die de regering verwacht. Of het heeft geen gevolgen, maar dan heeft het CDA het in de Tweede Kamer op de verkeerde gronden gesteund. Dat zou jammer voor ze zijn. Dus graag een uitleg van de minister, ook over mogelijke andere gedragseffecten, bijvoorbeeld dat studenten uit angst voor te grote schulden gaan afzien van bestuurstaken, vrijwillige activiteiten, stages, buitenlandervaring en dergelijke, zich daardoor minder breed ontwikkelen en meer stress zullen ervaren.
Uiteindelijk is het effect op de toegankelijkheid een van de kernbezwaren tegen deze wet. De regering maakt zich daarover geen zorgen en vindt nader onderzoek niet nodig. Eigenlijk is dat best wel grappig, op een wat cynische manier. Bij het wetsvoorstel over het verlagen van het collegegeld dacht de regering zonder onderzoek dat het een positief effect zou hebben. Bij doorvragen ging het alleen over zogenaamde kwalitatieve toegankelijkheid. Bij nog wat doorvragen bleek dat begrip niets met toegankelijkheid te maken te hebben. Met dit voorstel zal de toegankelijkheid hetzelfde blijven, denkt de minister. Maar we weten volgens mij dat voor studenten uit lagere inkomensgroepen, bij stapelaars en studenten met een migratieachtergrond de instroom wel veel kwetsbaarder is. Daar is best wel onderzoek naar gedaan. En juist deze groepen reageren ook sterker op financiële prikkels zoals in dit wetsvoorstel. Daarom vraag ik aan de minister waarom zij hiernaar geen onderzoek wil laten doen. Waarom neemt ze het bestaande onderzoek niet serieus en waarom neemt ze voor lief dat er, voor zover iedereen kan verwachten, wel degelijk specifieke toegankelijkheidsproblemen zullen ontstaan voor precies de meest kwetsbare groepen studenten?
Tot slot wil ik graag met de minister van gedachten wisselen over het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, artikel 13. Ik citeer: "... het hoger onderwijs door middel van alle passende maatregelen, in het bijzonder door de geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs, voor een ieder op basis van bekwaamheid gelijkelijk toegankelijk dient te worden gemaakt. Daar hoort bij een passend stelsel van studiebeurzen." Zeker, dat is geen opeisbaar recht, ook al omdat het facultatief protocol nog niet is aanvaard door Nederland, tot onze spijt. Maar ook al is het geen opeisbaar recht, deze Kamer moet wetsvoorstellen wel toetsen aan internationale verdragen. Klopt het, zo vraag ik de minister, dat bij deze verdragen in ieder geval naar de geest van het verdrag moet worden gehandeld en dat we ons niet in de omgekeerde richting mogen bewegen? Klopt het dat volgens de jurisprudentie een kostenverhoging alleen aanvaardbaar is als er bijvoorbeeld een verbetering van de onderwijskwaliteit tegenover staat? Is dit wetsvoorstel daarmee in overeenstemming? Kan de minister ons overtuigen dat een kostenverhoging zonder kwaliteitsverbetering toch past bij de eisen van dit door Nederland getekende verdrag?
In een Volkskrantartikel zegt de minister hierover: op basis van het verdrag is er geen directe verplichting om de extra inkomsten te investeren in het onderwijs. En daarin heeft ze op een zekere manier wel gelijk. Maar daarmee zegt ze met zoveel woorden dat het hier gaat om extra inkomsten van het stelsel. Dat heeft ze tot nu toe in deze Kamer ontkend. We zijn dus een stapje verder gekomen. Als dit inderdaad extra inkomsten van het stelsel zijn, hoe kan ze dan verantwoorden dat die extra inkomsten niet in het onderwijs worden geherinvesteerd? Dat was immers een van de voorwaarden bij de invoering van dit leenstelsel. De inkomsten zouden volledig en direct worden ingezet in het onderwijs. Waarop baseert de minister haar vrijheid om deze extra inkomsten daar buiten te houden? Breekt ze daarmee niet opnieuw een van de beloften van de regering?
Voorzitter. Het is een simpel wetsvoorstel, met geen ander doel dan geld bijeenharken voor een zo lange termijn dat de onzekerheidsmarge groter is dan de opbrengst. De echte vraag is dan ook waarom de minister dit zo graag wil en waar ze naartoe wil met het stelsel van de studiefinanciering. Kan de minister haar visie met ons delen? De invoering van het studievoorschot een paar jaar geleden had duidelijke doelen: meer financiële ruimte scheppen voor de kwaliteit van het onderwijs door meer te differentiëren, namelijk wel een beurs voor studenten uit de lagere inkomensgroepen en een lening voor de rest. Essentieel waren het behoud van de toegankelijkheid en het investeren in onderwijs.
Sinds dat moment hebben wij de vinger aan de pols gehouden en we zien helaas dat er aan de verkeerde knop wordt gedraaid. De concrete en specifieke toegankelijkheidsproblemen bij stapelaars en eerstegeneratiestudenten worden niet aangepakt. Er wordt generiek geld weggegeven om collegegelden voor het eerste jaar te verlagen, ook voor studenten bij wie dat niet nodig is. De hogere collegegelden voor tweede diploma's worden niet aangepakt. De discussies over voorinvesteringen lopen maar door. De bekostiging van het hoger onderwijs wordt niet op peil gebracht. En nu dit weer. Een algemene renteverhoging die niets doet om het studiefinancieringsstelsel te verbeteren en die studenten een paar jaar na invoering van het stelsel opzadelt met een gemiddelde extra schuld van ruim €5.000. Het is bekend dat met name CDA en ChristenUnie hebben gehamerd op de problematiek van de schulden. De minister zal hen dus geen plezier doen met het oplopen daarvan en de gevolgen daarvan, bijvoorbeeld bij het kopen van een huis later. Vandaag nog hoorden we dat de staatssecretaris van Sociale Zaken een campagne gaat beginnen om schulden beter bespreekbaar te maken. Je zou schulden ook wat minder kunnen laten oplopen, zo zeg ik tegen de minister.
Voorzitter. Terwijl het stelsel is ingericht met een lange terugbetaaltermijn om daarmee de aflossing hanteerbaar te houden, maakt deze renteverhoging dat juist weer onaantrekkelijk. Daarmee wordt stap voor stap verder getornd aan de principes van het studievoorschotstelsel. Het is geen wonder dat de steun voor het stelsel zo alleen maar verder afbrokkelt. Daarom mijn vraag aan de minister: hoe moet het nu verder met de studiefinanciering? Welke ideeën heeft zij eigenlijk voor de verbetering van het stelsel? Hoe gaat zij de problemen oplossen die er wel degelijk zijn met de instroom en de bekostiging van het hoger onderwijs? Erkent ze dat het versoberen van het stelsel een bedreiging is, niet alleen voor studenten, aankomende studenten of oud-studenten, welke categorie ze ook wil gebruiken, maar ook voor het politieke en maatschappelijke draagvlak van het stelsel zelf?
De minister weet dat de kans dat mijn fractie het voorstel steunt, minimaal is. Maar des te meer interesse hebben we in de visie van de minister op het studiefinancieringsstelsel in het algemeen en het hoger onderwijs. Daarom zien we wel degelijk zeer uit naar haar antwoorden.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Ganzevoort. Ik geef het woord aan mevrouw Nooren.