Verslag van de vergadering van 28 september 2021 (2021/2022 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.54 uur
De heer Backer i (D66):
Voorzitter, dank u. Kamelen, tijgers, oases: er is al een hele stoet langsgekomen. Ik ga mij niet in metaforen uiten, zeg ik ter geruststelling. Ik zou allereerst namens de fractie van D66 de initiatiefnemers willen feliciteren met hun volharding, en die lof strekt zich uiteraard uit tot hun voorgangers. Ik moet zeggen de namen "Snels" en "Sneller" zijn wel humor, wat betreft het tempo van deze wetgeving. Maar goed, die ironie is misschien ook juist wel aardig.
Voorzitter. Dat het zo veel tijd gekost heeft, heeft niet alleen te maken met de complexiteit van het onderwerp — die zien we vandaag ook — maar ook met de evolutie van het denken over de verhouding tussen burger en Staat. Ik denk dat de oorspronkelijke indieners hun tijd enigszins vooruit waren. Wellicht dat de evolutie nu zover is, zij het misschien nog niet bij iedereen, dat het voorstel de eindstreep zou kunnen halen. Het voorstel introduceert de wettelijke erkenning van het recht van de burger op toegang tot publieke informatie, artikel 1.1. Openbaarheid is dus geen gunst meer, maar een recht. Wat deze verandering legitimeert, is dat de informatie-asymmetrie tussen de Staat en de burger behoefte heeft aan democratische tegenmacht. In navolging van artikel 1, lid 1, staat in artikel 4.1, lid 3, dat de burger ook geen belang hoeft te stellen. Hij is burger; dat ís zijn belang, behoudens bij de beperkingen die de wet stelt. Die beperkingen zijn niet per AMvB uit te breiden. Ik denk dat dat winst is ten opzichte van de Wet openbaarheid bestuur; het is ook qua wetgeving beter.
Voorzitter. Die aanpassing is in nationale wetgeving niet eens de volledige implementatie van de verdragsrechtelijke verplichtingen. Collega Van der Linden haalde het al aan. Het gaat om het Verdrag van Aarhus, maar vooral het Verdrag van Tromsø. Mijn Noors is niet sterk, maar ik geloof dat we "Tromsø" moeten zeggen. Het staat overigens ook in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De toegang tot informatie en documentatie staat ook in artikel 10 EVRM. Daar is ook vaste rechtspraak over. Ik sluit me aan bij de pertinente vragen van collega's Ganzevoort en Van der Linden. Wat is er nu nog nodig om toe te treden tot de conventie van Tromsø? Want inderdaad — hij haalde het aan — figureren wij ergens op nummer 73 in de internationale ranking. Dat er ruimte is voor verbetering, lijkt mij dus niet overdreven.
Die ranking past natuurlijk helemaal niet bij ons eigen zelfbeeld van de responsieve overheid die we zouden zijn. We weten natuurlijk beter, eerder nog uit de onthutsende ervaring van burgers dan uit de internationale ranking. Dan heb ik het natuurlijk over de toeslagenaffaire, die al eerder is langsgekomen. Onze overheid is allesbehalve responsief. Ik denk dat een leerpunt van die toeslagenaffaire is dat ook goede bedoelingen van een systeem van inkomensondersteuning door centrale of decentrale bureaucratie kunnen ontaarden als er in een wetgevende context vooroordelen, verkeerde prikkels en een gebrek aan menselijke maat worden gehanteerd. Zo kan er ook een eigen dynamiek ontstaan die kwalijk is. Dit voorstel zal an sich die dynamiek niet keren, maar wel — daarin verschillen geloof ik de heer Rombouts en ik van mening — een interventiemogelijkheid geven die groter is dan in het verleden, voor de burger, voor de media en voor derden die belanghebbend zijn. Ik denk dat dit een belangrijke vooruitgang is.
Ik kom bij de gebruikelijke toets aan de rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. In het algemeen berust in de trias politica het monopolie van het opstellen, het beheer en de archivering van overheidsdocumenten bij de uitvoerende macht, naar zijn aard. De wetgevende macht kan op basis van de informatieplicht krachtens artikel 68 Grondwet zijn informatiepositie bewaken. In onze opvatting van democratie begint de delegatie van politieke macht bij de burger. Hij stond tot nu toe met gebonden handen. Daarom verwelkomen wij ook het beginsel van artikel 2.5, het algemene belang van openbaarheid. Nee, niet uitsluitend transparantie of openbaarheid, maar het algemeen belang wordt hier neergelegd. Ook dat is een voorstel dat past in de evolutionaire ontwikkeling van de rechtsstaat, waarbij toegang tot het recht, wederhoor en het gelijkheidsbeginsel zwaarder zijn gaan wegen. Daarmee acht mijn fractie ook de rechtmatigheid van het voorstel gegeven.
Het is een belangrijke uitoefening van de burgerrechten dat ook de wetgevende macht meer aandacht moet geven aan de openbaarheid dan tot nu toe gebruikelijk was. Dat geldt ook voor deze Kamer. Ik hoop dat de Griffie zich al heeft voorbereid op de mogelijkheid dat dit wetsvoorstel over zes maanden in werking zou treden. Dit gaat namelijk ook voor ons gelden.
Voorzitter. Dan komt in de techniek van de wetgeving de mechanische definitie — zo noem ik het maar — van "publieke informatie" in de betekenis van de wetgeving naar voren. Die wordt door een overheidsorgaan geconcipieerd, verzameld en beheerd. Die informatie "berust" in die terminologie bij de overheid; de heer Koole haalde het ook aan. Maar toch is de plaats van de opslag van de documenten niet altijd doorslaggevend, want de documenten moeten wel, volgens artikel 2.1 "naar hun aard verband houden met de publieke aard van het overheidsorgaan, die persoon of dat college". Dat lijkt mij ook een terechte afgrenzing. "Document" is een bekend begrip uit de Archiefwet. Alle aspecten van archivering zijn van cruciaal belang. Het kwam net al even aan bod en het lijkt mij helder dat wij helder moeten krijgen dat gegevens in de cloud, op WhatsApp en op Signal tot de publieke informatie behoren, indien ze binnen die definitie vallen. Graag hoor ik dat van de indieners en de minister.
Voorzitter. Dan kom ik op de uitvoerbaarheid. Er rust een inspanningsverbintenis op de overheid die enerzijds is gericht op de zorgplicht om de informatiehuishouding op orde te hebben. Dat lijkt me heel goed en hoog tijd worden. Dat is het organisatieaspect eigenlijk. Anderzijds is die inspanningsplicht gericht op het algemeen belang van openbaarheid. Dat is eigenlijk meer een gedragseffect. Het verschil met een resultaatsverbintenis wordt duidelijk uit de artikelen 5.1 en 5.2: er zijn uitzonderingen; dat zijn relatieve gronden en er is een belangenafweging.
Voorzitter. Dat eerste punt van die zorgplicht, het op orde hebben van de huishouding, heeft in het hele traject een rol heeft gespeeld. Daar is grote twijfel over. Recent verklaarden diverse betrokkenen, waaronder de VNG, dat de gefaseerde implementatie door decentrale overheden te doen zou zijn, mits er voldoende financiering zou zijn. Ik heb hier wel vaker wetsvoorstellen behandeld waarop geruststellende geluiden kwamen van de VNG, die ook een verzameling is van heel veel verschillende belangen. Dat vindt mijn fractie op zichzelf niet genoeg. Ik zou graag van de indieners, maar ook van de minister, de geruststellende geluiden bevestigd willen krijgen dat het zowel qua bemensing als financiering mogelijk is om dit verantwoord in te voeren.
"Elke tijd is overgangstijd" sprak de koning op Prinsjesdag. Ik wil namens de fractie van D66 even wat langer doorgaan op wat dit specifiek betekent voor de inspanningen. Want kan de inadequate status van informatiehuishouding een legitieme reden zijn voor weigering of onmacht om te leveren? Ik herinner mij bijvoorbeeld het debat over de IND en de afschaffing van de dwangsommen. Er zijn tal van casusposities denkbaar. De informatiehuishouding is nog niet op orde, maar kan met enige tijd en inspanning worden bijgeplust. Dus er is geen dwangsomregeling meer. Wat is de incentive hier? En is dat eigenlijk een legitiem verweer? En zo ja, hoelang is dat een legitiem verweer? Als dit vóór de afkondiging is van de actieve openbaarmaking, kan ik me daar iets bij voorstellen, maar na de afkondiging lijkt mij dit geen geldig verweer meer. In het debat in de Tweede Kamer gebruikte de heer Sneller de term "sunrise". Ik kende wel "sunset". Dan eindigt het, maar dit is de gedachte dat na een periode van implementatie de afkondiging komt dat de actieve openbaarmaking van kracht wordt. Is het niet beter voor de rechtszekerheid en de organisatorische voorspelbaarheid voor overheden en al degenen die onder de Woo vallen, dat dat tijdig wordt aangekondigd? Is het wellicht nu al verstandig om daar een timing van te geven, zodat iedereen zich daarop kan richten?
Voorzitter. Dan is er nog de vraag of er een koppeling is tussen de actieve openbaarheidsbeschikking en de behandeling van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (35261). Daar is ook een zorgplicht in opgenomen. Graag een antwoord van de indieners en de minister.
Voorzitter. Dan kom ik op handhaafbaarheid. Dat is het gedragsaspect. Hoe kan worden voorkomen dat … Laat ik anders beginnen: hoe kan die cultuuromslag plaatsvinden waar we bij interruptie al een paar keer over spraken? Kan daardoor een onnodige gang naar de rechter worden voorkomen? Want in 2013 werd ergens in de Kamerstukken gezegd dat de indieners niet willen dat het voorstel tot juridisering leidt. Het is vanwege informatie-asymmetrie ingewikkeld voor de burger om zijn probleem te formuleren op een wijze die aansluit bij de manier waarop de overheid die informatie georganiseerd heeft. Er was net even een interruptiedebatje tussen de heer Koole en Rombouts daarover, geloof ik. De logica van de bureaucratie is niet de logica van de burger. Welke handreiking kan hier worden gedaan om die onnodige juridisering te voorkomen?
Er is volgens mijn fractie een parallel met de visie die door de Ombudsman is geformuleerd bij de digitalisering van de overheid in 2017. De Ombudsman formuleerde vier uitgangspunten. Hij zei tegen de overheid: neem verantwoordelijkheid, wees toegankelijk, wees oplossingsgericht en wees gebruiksvriendelijk; pas daar de organisatie op aan. Dit is besproken bij de nota naar aanleiding van het verslag bij die wet. Graag verneemt onze fractie de opvatting van de indieners. Deelt de minister de opvatting dat deze uitgangspunten mutatis mutandis op de zorgplicht van het voorliggende wetsvoorstel van toepassing zouden moeten zijn? In artikel 4.1, lid 5 staat dat het bestuursorgaan de verzoeker behulpzaam moet zijn bij het formuleren van zijn vraag. Kan het voorportaal, in het licht van die uitgangspunten, niet een veel meer organisatorische en proactieve nadruk krijgen? Dat lijkt mij heel belangrijk.
Voorzitter, ten slotte. Het voorstel dat wij vandaag bespreken, staat niet op zichzelf en gaat an sich ook niet het keerpunt zijn in de verandering van de bestuurscultuur. Maar het is wel een noodzakelijk vertrekpunt. Voor dat keerpunt is de inzet nodig van alle betrokkenen die onder de werking van de Woo vallen. Er is bij onze collega's aan de Bezuidenhoutseweg 67 — wij zeiden vroeger "aan de overkant", maar dat kan nu niet meer gezegd worden — behoefte aan een nieuwe bestuurscultuur. De diverse parlementaire onderzoeken — er zijn er nog een paar gaande — hebben ons onmiskenbaar en pijnlijk gewezen op de tekortkomingen van alle betrokkenen. Ik kan de volgende vraag best stellen. De verdedigers van het wetsvoorstel namens de Tweede Kamer zijn hier aanwezig, maar zij hoeven niet in verlegenheid te worden gebracht. Wat denkt B67 daar zelf aan te doen? Want het is niet alleen noodzakelijk om de bestuurscultuur te veranderen. Er is evenzeer een verandering nodig in de politieke cultuur en die is misschien nog wel belangrijker. Een verbetering van de bestuurscultuur wordt niet bij toverslag gecreëerd door de wijziging van de lakinstructie, zoals de rijksbrede Wob-leidraad van 74 pagina's in de wandelgangen schijnt te heten. Ik zou die overigens willen omdopen tot "openbaarheidsgids" als deze wet het zou halen.
Voorzitter. Naar aanleiding van de toeslagenaffaire is door de Raad van State een zelfonderzoek gestart. Onze Kamer heeft werkgroepen ingesteld en wij zijn ook een dialoog gestart met de Raad van State over de versterking van de rechtsbescherming van burgers. Maar de Raad van State heeft ook iets gezegd over de ministeriële verantwoordelijkheid. Die zei: er heeft zich een geleidelijke afrekencultuur ontwikkeld. Daar heeft oud-collega Joop van den Berg ook wat over geschreven. Dat is relevant voor dit onderwerp, want als de norm wordt gesteld dat de regering foutloos te werk moet gaan en het vertrek van een bewindspersoon als boetedoening een doel op zichzelf wordt — dat is in volle gang — dan leidt dit tot ongezond gedrag van ministers en hun ambtenaren. Misschien kunnen de heer Rombouts en ik elkaar op dat punt nog wel een beetje vinden. Dat gedrag zal zich in toenemende mate gaan richten op het vermijden van fouten en dat is de beste route naar fouten.
De norm om foutloos te handelen moet natuurlijk het streven zijn, maar er zijn vele redenen waarom de realisatie daarvan in een ingewikkelde politieke context niet altijd kan slagen en die redenen kunnen ook gelegitimeerd blijken. De vertrouwensregel bevat de onuitgesproken veronderstelling dat een foutloze prestatie redelijkerwijs niet kan worden gevraagd en dat tekortkomingen in de verantwoording achteraf kunnen worden afgewogen tegen de oprechtheid van de inspanningen, de bereikte doelen en de nog te leveren prestatie. Zou die redelijke afweging niet ook moeten gelden voor het verkeer tussen regering en parlement? Niemand is tot het onmogelijke gehouden. U kent onze fractie als een positief ingestelde fractie, die vertrouwen heeft in de toekomst. Wij denken dat zowel de bestuurlijke als de politieke cultuurverandering mogelijk is. Ten slotte kijk ik uit de antwoorden van de indieners en de minister, en zullen wij uiteraard onze eindafweging maken bij de stemming.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Backer. De heer Koole namens de Partij van de Arbeid.
De heer Koole i (PvdA):
Ik dank de heer Backer voor zijn interessante inbreng. Ik sluit even aan op het laatste gedeelte. Dat ging over de opmerking van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid. Ik deel geheel zijn opvatting dat als je openbaarheid nastreeft en er daarbij dingen naar boven komen die niet helemaal in orde zijn, dat niet automatisch moet leiden tot een afrekencultuur. Dan haal ik ook Joop van den Berg aan, die hierover geschreven heeft.
Mijn vraag is: lopen de vertrouwensregel en de regel van ministeriële verantwoordelijkheid volgens de heer Backer ook niet door elkaar? Als je dingen openbaar maakt, bijvoorbeeld via deze wet, blijft natuurlijk de ministeriële verantwoordelijkheid voor alle zaken die niet goed zijn gegaan, volledig intact. Dat is iets anders dan de vertrouwensregel. Ze zijn beide erg belangrijk, maar dat is iets anders dan de vertrouwensregel, waarbij je op een gegeven moment zou kunnen komen tot het opgeven van het vertrouwen. Zou het niet zo zijn dat deze wet ook bijdraagt tot het activeren van de ministeriële verantwoordelijkheid, zonder dat veel mensen automatisch in gedachten zeggen: dan is ook gelijk de vertrouwensregel aan de orde? Zou dat onderscheid tussen beide regels dus niet worden bevorderd door aanname van deze wet? Hoe denkt de heer Backer daarover?
De heer Backer (D66):
Ik ben heel blij met deze vraag. Het is natuurlijk riskant om in deze zaal met een emeritus hoogleraar politieke wetenschappen over de vertrouwensregel te beginnen. Maar u maakt dat onderscheid terecht. Dat maakt de Raad van State ook. Ik denk dat het antwoord ja is. Al naar gelang de openbaarheid en de helderheid over wat geleid heeft tot een besluit — dat kunnen ook ambtelijke adviezen zijn — moet het helder zijn dat er een eindbesluit is genomen en dat er een einddocument is waar de ministeriële verantwoordelijkheid voor geldt, zowel naar de burger als naar het parlement. Dit geldt met name in het domein waarin de burger stukken opvraagt. Daarbij zou ik wel willen vaststellen dat in de regel tussen artikel 68 van de Grondwet en het verzoek van de Kamer misschien een wat ander uitgangspunt geldt over die beleidsopvattingen en het belang van die beleidsopvattingen. En, inderdaad, in de uiteindelijke afweging is natuurlijk de minister de top van het departement. In die zin is er maar één verantwoordelijk te houden voor alle gedragingen daaronder, ook voor wat er misgaat. In de beoordeling van de vertrouwensregel zit natuurlijk de vraag: had hij dit kunnen weten, hoe ernstig is dit, is dit bij herhaling gebeurd en kan hij door? Dat zit in het domein van de vertrouwensregel. Maar ik heb het gevoel dat in de debatten — daarom wil ik het even benoemd hebben — de beide dingen door elkaar heen lopen en dat in de afweging van de vertrouwensregel bijna geen ruimte voor fouten meer zit. Echte fouten moeten natuurlijk serieus worden genomen en daar moeten politieke consequenties aan worden verbonden, maar uiteindelijk is het toch ook weer mensenwerk. Daar had ik even aandacht voor willen vragen. Ik hoop dat ik uw vraag hiermee beantwoord heb.
De heer Koole (PvdA):
Dank voor dit antwoord. Ik ben het eens met de heer Backer dat dit onderscheid gemaakt moet worden. Ooit heeft oud-Europees rechter A.M. Donner gesproken over de ministeriële verantwoordelijkheid als "zweepslag voor de ambtelijke dienst". Mijn gedachte is dat met deze wet, de Woo, misschien juist omdat je meer openbaar maakt en laat zien wat er gebeurt in die ambtelijke dienst, die — om zijn metafoor te gebruiken — zweepslag beter kan werken, zonder dat dat automatisch, wat in het publieke debat snel gebeurt, leidt tot een discussie over de vertrouwensregel. Dat zijn namelijk twee verschillende regels. Beide zijn erg belangrijk. Nu worden ze vaak als in elkaars verlengde liggend gezien, maar misschien kan deze wet weer wat meer afstand tussen beide creëren of in ieder geval wat meer het onderscheid bevorderen. Ik heb begrepen dat de heer Backer dat ook van oordeel is, maar ik wil graag nog even horen of dat inderdaad zo is.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Backer.
De heer Backer (D66):
Ja.
De heer Van Hattem i (PVV):
Even aanhakend op dit debatje, want ik vind dat het op deze manier toch een beetje vaag blijft. Ik hoor de heer Backer van D66 zeggen: we moeten voorkomen dat met dit wetsvoorstel een cultuur ontstaat waarbij fouten worden vermeden en zaken uit de weg worden geruimd, om openbaarheid te voorkomen. Tegelijkertijd moet er dus ook die cultuurverandering plaatsvinden. Nu wordt de discussie al meteen op het punt van de vertrouwensregel gevoerd; zeg maar op het punt van de carringtondoctrine, waarbij een bewindspersoon moet opstappen als het al misgegaan is. Ik hoor eigenlijk liever hoe de heer Backer voor zich ziet dat een bewindspersoon ook kan ingrijpen om die cultuur echt aan te pakken en dat ambtenaren geen stappen gaan zetten om de openbaarheid te vermijden en om dingen uit de openbaarheid te houden. Hoe ziet de heer Backer voor zich, dat daar ook effectief op kan worden doorgepakt, in plaats van nu een hele discussie te voeren over het wel of niet toepassen van de vertrouwensregel?
De heer Backer (D66):
Ik denk dat het vrij zeldzame moment zich voordoet dat de heer Van Hattem en ik het eens zijn. Ik heb het punt van die vertrouwensregel ook niet willen aangrijpen om het nut en het belang van dit voorstel af te zwakken. Ik heb alleen gezegd dat je als je de bestuurscultuur wil veranderen, je ook je politieke cultuur moet bezien, want als die politieke cultuur gaat leiden tot die bestuurscultuur op ambtelijk niveau … Ik hoor weleens dat men bezig is de minister uit de wind te houden, terwijl men de dingen eigenlijk niet op die manier zou willen doen en niet de juiste zweepslag zou willen geven, zeg maar, ambachtelijk en inhoudelijk, die nodig is voor het juiste besluit. Maar ik denk dat wij het eens zijn op dit punt. Ik heb alleen even dit uitstapje willen maken, omdat ik denk dat het wetsvoorstel alléén dat niet gaat bereiken. Dat was de portee van mijn bijdrage.
De heer Van Hattem (PVV):
Het moet duidelijk zijn dat, als dit wetsvoorstel er ligt of als het wordt aangenomen, er dan van bewindslieden moet worden verwacht dat zij, in plaats van de openbaarheid te vermijden, ook juist actief die openbaarheid in hun ambtelijke organisatie gaan stimuleren en daar ook kracht achter zetten en dat ze daar dan ook keihard op kunnen worden afgerekend als dat niet gebeurt.
De heer Backer (D66):
Zij zullen zich aan deze nieuwe wet houden, mocht deze aangenomen worden. Daarmee is de regel omgedraaid en is het openbaar, tenzij.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan geef ik nu het woord aan mevrouw Baay-Timmerman namens de fractie van 50PLUS.