Verslag van de vergadering van 28 september 2021 (2021/2022 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.55 uur
De heer Talsma i (ChristenUnie):
Voorzitter, dank u zeer. Ook na onze verhuizing naar het Lange Voorhout en de Kazernestraat — een operatie waarvoor ik op deze plaats namens mijn fractie graag een groot en welgemeend compliment maak aan allen die daaraan hebben bijgedragen — blijven Binnenhof en Ridderzaal betekenisvolle plekken. Soms zelfs ronduit inspirerend. Recent las ik het proefschrift van Diederik Smit, getiteld Het belang van het Binnenhof, en herlas ik nog eens het boek van Jaap Huisman, Eerherstel voor een feestzaal. Wat mij daarin trof was het enorme aantal verbouwingen, toevoegingen, afbraken, verfraaiingen, versoberingen, rol- en gedaantewisselingen die de Ridderzaal door vele eeuwen heen heeft meegemaakt.
Tussen grofweg de dertiende en de negentiende eeuw zijn er allerlei bouwdelen tegenaan gezet, kreeg de buitenkant meerdere make-overs, wisselden verwaarlozing en herstel elkaar af, werd de houten kap vervangen door een constructie van gietijzer en glas, en later weer hersteld, en werden nog vele andere aanpassingen gedaan, totdat de Ridderzaal eind negentiende eeuw in de waterstaatsbegroting ronduit werd betiteld als "misvormd". Dat was het moment waarop rijksbouwmeester Knuttel de opdracht kreeg alle misvormingen te verwijderen en het gebouw, na intensieve historische studie door deskundigen, zo veel mogelijk terug te brengen in de oorspronkelijke staat en geschikt te maken voor het oorspronkelijke doel. Kortom: terug naar de kern.
De initiatiefwetsvoorstellen die wij vandaag behandelen, dateren niet uit de dertiende eeuw, maar toch drong zich in mijn gedachten de parallel met de historie van de Ridderzaal op bij de voorbereiding van dit debat. Het eerste initiatiefwetsvoorstel, de Wet open overheid, werd ingediend op 5 juli 2012, ruim negen jaar geleden. Sindsdien is het — niet diskwalificerend bedoeld — een bouwput. Een gewijzigd voorstel naar aanleiding van het advies van de Raad van State, vier nota's van wijziging, vier aangenomen amendementen, een impactanalyse in twee fases, een maatschappelijke kosten-batenanalyse door een andere organisatie en met substantieel andere uitkomsten. Een geheel gewijzigd wetsvoorstel, een afzonderlijke novelle, omvangrijke uitvoeringstoetsen, een nieuw advies van de Raad van State, daarop volgende wijzigingen, nog twee nota's van wijziging en zes aangenomen amendementen.
Voorzitter. De met elkaar verweven voorstellen die we vandaag bespreken, dragen weliswaar nog dezelfde naam als in 2012, maar het geheel heeft sindsdien zo veel ingrijpende verbouwingen ondergaan dat mijn fractie zich, ondanks alle waardering voor het genomen initiatief en de lange adem van de verschillende indieners, oprecht bezorgd afvraagt of we met dit bouwwerk niet net als met de Ridderzaal in de negentiende eeuw eerst terug moeten naar de kern. Die kern is ons namelijk dierbaar.
Artikel 110 van de Grondwet legt vast: de overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid, volgens regels bij de wet te stellen. Dat is weliswaar geen grondrecht in grondwettelijke zin, maar mede in het licht van artikel 10 EVRM en de Straatsburgse en Haagse jurisprudentie is duidelijk dat burgers onder bepaalde omstandigheden een algemeen recht op informatie hebben jegens de overheid. Het huidige wettelijke kader daarvoor, de Wet openbaarheid van bestuur, voldoet niet meer op alle onderdelen. Ook mijn fractie pleit voor meer actieve openbaarheid en een grotere inspanning van de overheid om de met de mond beleden wens om transparant te zijn ook om te zetten in daden. Overigens pleit mijn fractie ook voor herwaardering van wat door een deskundige fraai werd betiteld als "beleidsintimiteit". Openheid is geen doel op zich. Voor het maken van goed beleid in zijn algemeenheid, maar zeker in gevoelige kwesties, is een gedegen afweging nodig, evenals tegenspraak, discussie en de ruimte om de kwestie vanuit diametraal tegenovergestelde perspectieven te bekijken en te bespreken. Daarvoor is een veilige en vertrouwelijke omgeving onontbeerlijk.
Voorzitter. Dat de Wob op de schop moet, was ook het kabinet al duidelijk. Ongeveer gelijktijdig met het initiatiefwetsvoorstel Open overheid bracht de minister namelijk een Wet aanpassing Wob in consultatie. De huidige status daarvan, zeg ik maar eerlijk, is mij niet helemaal meer duidelijk, maar uit de beslisnota die we recent ontvingen ter voorbereiding op dit debat, blijkt dat het denkproces nog altijd gaande is. De beslisnota ziet primair op een onderzoekje naar beslistermijnen in andere landen, maar bevat een veelbetekenende onderstroom die heel goed aansluit bij de zorgen van mijn fractie.
De beslisnota suggereert namelijk dat eigenlijk een breder onderzoek naar openbaarheidswetgeving in andere landen wenselijk zou zijn, omdat daar mogelijk veel van te leren valt en omdat het best practices kan opleveren. De nota stipt vervolgens fijntjes aan dat bepaalde onderdelen van de Wet open overheid al dateren van tien jaar geleden en dat de huidige Wob-praktijk knelpunten kent die zeer waarschijnlijk zullen voortleven onder de Woo.
De laatste denkstap uit de beslisnota, namelijk de impliciete hoop dat er nog van alles gerepareerd kan worden na de verplichte evaluatie over vijf jaar, maakt mijn fractie niet mee. De overheid, met de Eerste Kamer, dit huis, als medewetgever, kan het zich zeker anno 2021 niet permitteren om van de kant te gaan met wetgeving die op inhoud en uitvoerbaarheid nog niet voldragen is. Dat zou geen recht doen aan het belang van een open overheid, geen recht aan het belang van solide, heldere, uitvoerbare en handhaafbare wetgeving en evenmin recht doen aan de vele inspanningen die de initiatiefnemers geleverd hebben en die wij hogelijk waarderen.
Voorzitter. Een van de eerste versies van het initiatiefwetsvoorstel werd door deskundigen wel betiteld als onuitvoerbaar en onbetaalbaar. Na een jarenlange reeks van aanpassingen liggen er nu twee omvangrijke, ingewikkelde en vervlochten wetsvoorstellen waarin weliswaar de meest bekritiseerde onderdelen niet meer voorkomen, maar waarvan de impact nog altijd in zorgelijke mate ongewis is.
Drie voorbeelden ter illustratie. Allereerst is de complexiteit van de voorgestelde openbaarheidswetgeving alleen maar toegenomen. De poging om te komen tot een limitatieve lijst van actief openbaar te maken documenten, in combinatie met uitzonderingen, dubbele uitzonderingen en voorwaarden, die niet altijd meer op elkaar aansluiten en soms innerlijk tegenstrijdig zijn, leidt er in de subtiele maar treffende formulering van de Raad van State toe dat "de cruciale vraag welke documenten al dan niet onder de verplichte actieve openbaarmaking vallen moeilijk te beantwoorden is" en dat "het openbaarmakingsregime van de Woo weinig inzichtelijk is". De Raad van State trekt zelfs openlijk in twijfel of het doel van de wet, namelijk meer openbaarheid en minder problemen voor burgers die informatie zoeken, op deze manier wel bereikt kan worden.
Twee. In de Kamerbrief naar aanleiding van de rijksbrede uitvoeringstoetsen trekt de minister weliswaar de ronde conclusie dat gebleken is dat de Woo uitvoerbaar is, maar de onderliggende stukken — ik meen dat het 317 pagina's zijn — staan bol van de voorbehouden, reserves, mitsen en maren op technisch, financieel, juridisch en capaciteitsgebied. Daarvoor is nog geen begin van een oplossing, terwijl de wetgeving nu zo'n beetje het finale stadium bereikt heeft.
Drie. Behalve de uitvoerbaarheid voor centrale en decentrale overheden is ook het noodzakelijke Platform Open Overheidsinformatie, PLOOI, nog lang niet op orde. Afgelopen week nog — collega's refereerden er al aan — ontvingen wij een brief van VNG, IPO en Unie van Waterschappen, waarin grote zorg wordt geuit over de vraag of dit platform zelfs maar voldoende ontwikkeld zal zijn wanneer de Woo in werking zal treden, laat staan of overheden er tijdig op aangesloten zijn, laat nog meer staan of die overheden zich daar dan op hebben kunnen prepareren. Er is geen aansluitstrategie en de technische aansluitvoorwaarden zijn onduidelijk. Dat staat dus nog helemaal los van de wetsinhoudelijke complexiteit. Tot slot geven de decentrale overheden glashelder aan dat het onduidelijk is welke incidentele en structurele kosten hiermee gemoeid zijn.
Het wetgevingstraject van dit initiatief heeft lang geduurd. Dat is geen verwijt aan de indieners — laat dat duidelijk zijn — maar wel reden te meer om extra goed te kijken of het voorgestelde deugdelijk is en of het aansluit bij wat nu en in de toekomst nodig is. Juist dan geldt: beter ten halve teruggekeerd naar de kern dan ten hele gedwaald.
In de behandeling tot nu toe is door velen verwezen naar de kinderopvangtoeslagaffaire als voorbeeld van een overheid die niet of onvoldoende transparant functioneert. Begrijpelijk. Ik zou bijna zeggen: dikke streep daaronder. Maar diezelfde affaire is een pijnlijk en beschamend voorbeeld van de gevolgen van zeer complexe en gefragmenteerde wetgeving die met de beste politieke bedoelingen wordt aangenomen, maar in de praktijk dramatisch contraproductief kan uitpakken.
Kortom, mijn fractie weerstaat vandaag de verleiding om op detailniveau de vele denkbare vragen te stellen, maar legt vanuit oprechte bezorgdheid slechts de volgende vraag op tafel. Is het belang van een open overheid het niet waard om met het gehele voorliggende pakket te handelen in de geest van de opdracht die rijksbouwmeester Knuttel eind negentiende eeuw ontving, namelijk: keer terug tot de kern, doe onderzoek, verzamel best practices, verwijder knelpunten, complexiteiten en tegenstrijdigheden, en leg dan een eenduidige wet voor die praktisch uitvoerbaar, betaalbaar en toekomstbestendig is? Op die kernvraag zie ik een reflectie door de indieners en de minister met belangstelling tegemoet.
Dank u zeer.
De voorzitter:
Dank u, meneer Talsma. Er is een vraag van de heer Backer.
De heer Backer i (D66):
Ik ben natuurlijk altijd geïnteresseerd in de referentie aan het boek van de heer Smit, dat ik ken en dat over dit gebouw gaat, maar ik raakte toch een beetje zoek bij de kern van de vraag die de openbaarheid betreft in die metafoor. Want eigenlijk zien wij heel vaak hier de discussie. Eigenlijk zijn er twee tegeltjeswijsheden die wij vaak kunnen hanteren. Een is: het betere is de vijand van het goede. De andere is: haastige spoed is zelden goed. Haastige spoed is hier, dacht ik, niet van toepassing, maar in uw betoog beluister ik toch iets van het eerste, namelijk: het betere is de vijand van het goede. Want als we terug moeten naar de kern, dan is het goede wat we nu hebben, niet goed genoeg, in uw analyse. Dan bekruipt mij toch een bepaald gevoel, want u gaat niet in op alle details. Maar in de kern is de vraag: waarom hebben wij in Nederland nou zo veel moeite met die openbaarheid? Dat is omdat de hoofdregel is zoals die nu is. De weerstand in bestuurlijk Nederland tegen de omkering van die regel is enorm. Dat blijkt uit hoelang dit geduurd heeft. En dan zegt u aan het eind van dit traject: we moeten terug naar de tekentafel. Wat zou de heer Talsma dan tekenen opdat het in zijn beoordeling het betere is?
De heer Talsma (ChristenUnie):
Het is wat mij betreft niet zozeer een kwestie van "het betere als vijand van het goede" of "haastige spoed is zelden goed". Als ik het heb over "terug naar de kern", dan gaat het wat mij betreft over waar het wetsvoorstel mee begon en waarvan ik heb gezegd dat mijn fractie dat steunt. Dat is een actieve openbaarheid als uitgangspunt, een heel goed op orde zijnde informatiehuishouding van de overheid als uitgangspunt en een aantal van dat soort elementen, waarbij je kijkt naar de vraag of je een limitatieve lijst moet maken van uitzonderingen en situaties waarin je dingen wel actief moet openbaar maken. Vervolgens zet je een wetsvoorstel neer dat aan die principes voldoet en waarbij je vervolgens nog eens kritisch gaat kijken of dit wel de route is, of zoals de Raad van State zegt: is deze limitatieve opsomming wel wijs, aangezien deze definities niet meer op elkaar aansluiten, doordat er een keer een gebouwtje is bij gezet, een keer een amendement is aangenomen en een andere keer weer iets is weggehaald? In die zin hoeven we wat mij betreft niet terug naar de tekentafel. Maar ik zou zeggen: ga terug naar de assemblagetafel — als die tafel bestaat — en leg alle onderdelen nog eens naast elkaar; zet ze in de goede volgorde en kom dan met een verhaal waaruit blijkt dat het uitvoerbaar is en dat PLOOI op orde is. Want dat is wat mijn fractie betreft ontzettend waardevol.
De heer Backer (D66):
Ik laat het hierbij, want anders gaan we een meer fundamentele discussie voeren over wat de kern zou moeten zijn en dat is, denk ik, niet de bedoeling van een interruptie.
De heer Koole i (PvdA):
Ik wil nog even terugkomen op wat de heer Talsma zei, namelijk: niet terug naar de tekentafel. Ik hoor zorgen in zijn inbreng. Die heb ik ook geuit. Er zijn zorgen, maar mijn vraag is: staat de heer Talsma open voor argumenten van de zijde van de indieners en de regering als daaruit blijkt dat zij de zorgen die hij heeft over de uitvoerbaarheid — die zorgen zien ik, de VNG en het IPO ook — deels kunnen wegnemen door dat deel van de wet niet eerder in te laten gaan dan wanneer PLOOI op orde is en er aansluitingsstrategieën bestaan? Bestaat er voor uw partij, voor uw fractie, nog een mogelijkheid om te zeggen: de wet ligt er zoals die is; we hoeven niet per se terug naar de tekentafel, maar een toezegging vanuit de initiatiefnemers en vooral de regering over de uitvoerbaarheid zou ons gedachtegoed binnen de fractie verder kunnen ontwikkelen?
De heer Talsma (ChristenUnie):
Daar kan ik heel kort over zijn. Ik zou bijna zeggen: uiteraard. Dat bedoel ik niet als een goedkoop antwoord; dat meen ik van harte. Dat is ook de instelling van mijn fractie. Natuurlijk zijn wij graag bereid om te luisteren naar de argumenten. Anders had ik de vraag ook niet voorgelegd.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Ik snap heel goed dat het met de aanslibsels in het politieke proces misschien wat ingewikkelder geworden is. Ik ben daarom zelf maar eens begonnen met de geconsolideerde tekst. Dan zie je heel goed hoe het totaal eruitziet, ondanks dat er nog veel vragen zijn. Mijn vraag aan de heer Talsma is de volgende. Stel dat we doen wat hij zegt: opnieuw beginnen met de opbrengsten van de afgelopen negen jaar. Als we het nu zouden opschrijven, hoe zouden we het dan maken? Heeft de heer Talsma enige indicatie dat dat niet zal leiden tot eenzelfde politiek proces met eenzelfde amendering, omdat iedereen het toch net een beetje anders wil? Zouden we hier dan niet ook weer over negen jaar zitten en onszelf afvragen: zouden we niet toch terug moeten naar de tekentafel?
De heer Talsma (ChristenUnie):
Dat wordt wel heel erg veel koffiedik kijken. Eerlijk gezegd denk ik dat er een gerede kans is, kijkend naar de discussie die tot nu toe hier en in de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden, dat het dan sneller kan. Heel veel politieke knelpunten, belemmeringen en barrières zijn inmiddels wel boven water en daar zijn keuzes in te maken. Ik ben daar dus niet zo negatief over.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Maar is dat niet precies wat er gebeurd is bij de novelle? Er was allerlei weerstand en er waren allerlei vragen. Met die novelle heeft men geprobeerd om te kijken waar we elkaar wel in kunnen vinden, omdat we de noodzaak ervan inzien. Ik snap de move van de heer Talsma op de inhoud, want het kan mooier en beter. Maar vreest hij niet dat hij daarmee weer tien stappen terugzet en dat datgene wat bereikt is en wat nu op tafel ligt, helaas weer wordt geschrapt?
De voorzitter:
Tot slot, meneer Talsma.
De heer Talsma (ChristenUnie):
Nee, die vrees deel ik niet.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan geef ik tot slot in deze termijn het woord aan de heer Schalk, die per abuis niet op de sprekerslijst is vermeld. De heer Schalk namens de SGP, uiteraard nadat het spreekgestoelte is gereinigd.