Verslag van de vergadering van 13 september 2022 (2021/2022 nr. 39)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.44 uur
De heer Talsma i (ChristenUnie):
Voorzitter, hartelijk dank. Hoewel het niet bedoeld is als ongepaste zelffelicitatie, stelt mijn fractie met genoegen vast dat deze Kamer aan het begin van een nieuw parlementair jaar twee belangrijke thema's letterlijk en figuurlijk naar voren haalt. Binnenkort debatteren we over de zelfevaluatie van de Kamer naar aanleiding van de toeslagenaffaire, en vandaag spreken we met de Parlementaire onderzoekscommissie effectiviteit antidiscriminatiewetgeving over het rapport "Gelijk recht doen". De prominente placering van beide debatten op onze Kameragenda is wat mijn fractie betreft een terechte onderstreping van het belang van deze deels met elkaar verwante onderwerpen. Graag zeg ik namens mijn fractie de onderzoekscommissie en de voorbereidingscommissie dank voor het verrichte werk. Die dank betreft uiteraard niet alleen de leden, maar doet zogezegd ook gelijk recht aan de onderzoekers en de staf. Ik heb ze hier rechtsboven in groten getale zien zitten.
Uit het rapport blijkt een combinatie van nauwgezetheid, fijngevoeligheid en bezonnenheid waarvoor mijn fractie grote waardering heeft. Een onderwerp als discriminatie raakt immers aan hele diepe gevoelens, opvattingen en overtuigingen. We hebben daar net wat persoonlijke voorbeelden van gehoord. Het raakt ook aan de vraag of de wetgever het juiste doet om discriminatie tegen te gaan. Wat mijn fractie betreft is dat een blijvend relevante vraag. Het rapport laat zien dat de commissie zich hiervan terdege bewust is en niet om de hete brij heen wil draaien. Bezien vanuit de optiek van de positie van de Eerste Kamer kan er ook zomaar een vorm van staatsrechtelijke handelingsverlegenheid ontstaan. Ook die worsteling lees ik terug in het rapport, en ook dat geeft alle aanleiding om vanmiddag met de commissie en met elkaar het debat aan te gaan. Mijn fractie doet dat vanuit het vertrekpunt dat het belang van dit onderwerp geen betoog behoeft. Maar mede in het licht van de al genoemde zelfevaluatie doen we het ook vanuit de erkenning dat wij als medewetgever en ook wij als fractie van de ChristenUnie niet slechts beschouwers, maar ook betrokkenen zijn.
De commissie noemt het onderzoek een wetgevingsonderzoek dat zich richt op de kloof tussen de wetgeving op papier en in de praktijk. In het woord vooraf is de commissievoorzitter ontwapenend eerlijk als hij schrijft: "Wat we hebben geleerd, is geen rocket science. De antwoorden zijn niet heel verrassend, maar wel belangrijk." Mijn fractie onderstreept dat graag. Dat belangrijke begint dan al bij de formulering van definities en begrippen. De commissie hanteert een definitie die breder is dan het juridische discriminatiebegrip en lijkt met instemming te verwijzen naar de aanbeveling van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa om discriminatie op basis van sociale afstamming en sociaal-economische status als expliciete gronden op te nemen in de nationale antidiscriminatiewetgeving.
Ook lijkt de commissie positief te staan tegenover uitbreiding van de discriminatiegronden in artikel 1 van de Grondwet. Tegelijkertijd dringt de commissie aan op vereenvoudiging en op verduidelijking van wetgeving en van begrippen. Mijn fractie is benieuwd naar een verdere concretisering op dit punt en vraagt de commissie ook te reflecteren op de wenselijkheid van een steeds voortgaande uitbreiding van artikel 1 van de Grondwet, een bepaling die immers met opzet niet-limitatief en open geformuleerd is.
De gedachte om ter verduidelijking het begrip "racial discrimination" uit het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van rassendiscriminatie een bestendige plek te geven in de Nederlandse wetgeving spreekt mijn fractie inhoudelijk aan. Het College voor de Rechten van de Mens vroeg hier al eens aandacht voor. In een recent artikel in het Nederlands Juristenblad deed de Tilburgse wetenschapper Michiel Bot deze zomer hetzelfde. Ook hier is de vraag natuurlijk wel: hoe kan de gewenste verduidelijking worden bereikt zonder dat aan de eveneens gewenste vereenvoudiging afbreuk wordt gedaan? Graag een reactie van de commissie.
Het tweede hoofdpunt dat ik namens mijn fractie belicht, is de positie van wat de commissie aanduidt als "uitvoeringsambtenaren". Heel concreet noemt de commissie politieagenten en medewerkers van een sociale dienst. De commissie noemt ze bepalend voor de uitvoeringspraktijk, voor de effectiviteit van wetgeving en beleid en uiteindelijk zelfs voor het vertrouwen in de overheid. Dat is ongetwijfeld bedoeld als een groot compliment, maar het legt natuurlijk ook een hele zware verantwoordelijkheid op de schouders van deze mensen, een verantwoordelijkheid die eigenlijk niet te dragen is, gelet op wat de commissie vervolgens opschrijft over de strenge, vage en soms inherent tegenstrijdige normen waarmee deze ambtenaren hun werk moeten doen. Deelt de commissie het standpunt van mijn fractie dat hier allereerst de wetgever aan zet is om deze uitvoeringsambtenaren te voorzien van de stevige rugdekking van heldere en eenduidige wetgeving?
Voorzitter. Dit punt raakt aan wat de commissie schrijft over categoriseren en het bieden van ruimte voor een eigen invulling van normen. Ik zeg u eerlijk: mijn fractie vindt dat best ingewikkeld. Het kan namelijk zomaar leiden tot de spagaat die de commissie zelf ook ziet. Kort gezegd is dat de spagaat tussen maatwerk en gelijke behandeling. Dat geldt nog veel meer voor het volgende. Ik citeer: "De commissie roept op om uitvoeringsambtenaren expliciet de opdracht te geven om de rechtmatigheidstoets niet naar de letter maar naar de geest van de wet uit te leggen en een evenredigheidstoets te verrichten." De letter en de geest van de wet, dus. Die kunnen toch niet zonder elkaar, zo vraag ik de commissie. Overvraagt de commissie hier de uitvoeringsambtenaar niet? Bovendien: is een evenredigheidstoets nu niet typisch iets wat thuishoort in een klachtenprocedure of in een bestuursrechtelijk bezwaar en beroep?
De door de commissie bepleite ruimte voor maatwerk roept ook andere problemen op. Zo beschrijft de commissie zelf dat werkgevers die in meerdere gemeentes actief zijn, last hebben van het feit dat de regels per gemeente sterk kunnen verschillen. Hoe verhoudt dit zich tot maatwerk en beleidsvrijheid? In de gesprekken ter voorbereiding op het debat over de staat van de rechtsstaat was het naar ik meen de Nationale ombudsman die opriep om in wetgeving en in de uitvoering niet te koersen op maatwerk, maar op de menselijke maat. Mag mijn fractie de overwegingen van de commissie omtrent de zogenoemde normburger zo begrijpen dat die normburger veel meer een menselijke maat zou moeten krijgen? En zo ja, hoe vertaalt de commissie dat dan in het afwegingskader dat zij uiteindelijk meegeeft?
Tegelijkertijd is de menselijke maat natuurlijk bepaald niet onfeilbaar. Ik zeg het nog maar een keer met nadruk: bepaald niet onfeilbaar. Een treffend voorbeeld daarvan is de signalering door de commissie dat mensen geneigd zijn om personen te selecteren die op hen lijken. Maar zou dit mechanisme misschien ook ten goede kunnen worden aangewend? Mijn fractie vraagt zich af of het bijvoorbeeld denkbaar zou zijn om quota en streefcijfers niet zozeer te hanteren voor de uitkomsten van selectieprocedures, iets waar wij ons regelmatig kritisch over hebben uitgelaten, maar wel voor de samenstelling van bijvoorbeeld selectiecommissies. Het rapport lijkt deze mogelijkheid nog niet in beeld te hebben. Mijn fractie is benieuwd naar een eerste reactie van de commissie op dit punt.
De aandacht die de commissie geeft aan het rekening houden met denkvermogen, doenvermogen, sociaal-economische kwetsbaarheid, de vergevingsgezindheid van de overheid en aan de ondersteuning van burgers is mijn fractie zogezegd uit het politieke hart gegrepen. Welke concrete suggesties heeft het onderzoek door de commissie op dit punt opgeleverd?
Een van de maatregelen die de commissie noemt ter verbetering van het wetgevingsproces is een discriminatie-effectrapportage vooraf, uit te voeren door bijvoorbeeld deze Kamer, de Raad van State of het College voor de Rechten van de Mens. Terecht schrijft de commissie — en ik las het vandaag ook nog in Trouw — dat de Eerste Kamer een Kamer van heroverweging is. Maar de vraag is natuurlijk of zo'n effectrapportage door deze Kamer nog wel effectief is, zo aan het einde van het wetgevingstraject. Mijn fractie is geneigd te denken dat het veel zinvoller is om zo'n effectrapportage op te laten maken aan het begin van het traject, bijvoorbeeld in de fase van consultatie of in het advies van de Raad van State. De vraag is: hoe ziet de commissie dat? Weet de commissie hoe bijvoorbeeld de Raad van State en het College voor de Rechten van de Mens denken over zo'n rapportage en hun eventuele rol daarin?
Dezelfde vraag heeft mijn fractie waar het gaat over een eventuele Nederlandse variant op de door de commissie enthousiast beschreven public sector equality duty. Dat is een verplichting voor alle overheidsorganen om jaarlijks te rapporteren over hun voortgang bij het streven naar gelijke behandeling en het naleven van mensenrechten. Hoe wordt hierover door deze en andere adviseurs gedacht? Voorshands kijkt mijn fractie kritisch naar dit voorstel, want de vraag is hoe de stroom aan jaarlijkse rapporten zich verhoudt tot de periodieke evaluatie van wetten en een eventuele ex-durante-uitvoeringstoets. Wat gebeurt er met de bevindingen van al die rapportages en wie is daarbij aan zet? Hoe wordt getoetst en geëvalueerd of al die inspanningen ook iets bruikbaars opleveren? Graag een reactie op dit punt van de commissie.
Een laatste hoofdthema dat mijn fractie graag belicht, is dat van de rechtsbescherming en de toegang tot het recht waar het gaat om gelijke behandeling en discriminatie. De commissie besteedt daar terecht veel aandacht aan. Dat begint bij het inrichten van deugdelijke interne klachtenprocedures en toegang tot vertrouwenspersonen, in combinatie met goede voorlichting, zodat mensen de weg weten te vinden in dat wat, vaak met de allerbeste bedoelingen, is verworden tot een rechtsbeschermingsdoolhof. Het idee van de commissie om de inspecties te versterken spreekt mijn fractie aan. Maar de commissie waarschuwt ook voor een averechtse werking daarvan. De toelichting op die waarschuwing op pagina 86 van het rapport wordt mijn fractie, ook na herhaalde lezing, maar niet goed duidelijk. Mijn eerlijke vraag is dus: wil de commissie zo goed zijn mij dat punt nog eens uit te leggen?
Die vraag geldt ook voor de zin na het benoemen van de mogelijkheid om te klagen bij de Nationale ombudsman. Daar staat: "Juist als het gaat om het handelen van de overheid, is de weg voor een klacht wegens discriminatie dus minder bekend en niet zo makkelijk te bewandelen." Wat bedoelt de commissie daar precies?
Voorzitter. Meer dan in het creëren van nieuwe structuren ziet mijn fractie heil — met een kleine h, begrijpt u — in een betere toegang tot en gebruik van bestaande mogelijkheden: procedures zoals die bij het College voor de Rechten van de Mens en de bestuursrechter, en zo nodig de strafrechter. Een element van procedurele rechtvaardigheid dat de commissie daarbij aansnijdt, is dat een slachtoffer van discriminatie zich bijna altijd bevindt tegenover een meer ervaren procespartij en dat velen zich in procedures niet laten bijstaan, bijvoorbeeld door een advocaat. Hoe kan de wetgever in de visie van de commissie juist op dit punt stappen in de goede richting zetten?
De commissie rondt haar rapport af met een afwegingskader voor het parlement met een toetsing van wetsvoorstellen. Mijn fractie waardeert de puntige en concrete manier waarop dit kader is verwoord en zal het ook graag gaan gebruiken als een van de instrumenten voor het doel dat we gezamenlijk voor ogen hebben, namelijk doen wat de wetgever kan doen om discriminatie tegen te gaan. Maar net als de commissie is mijn fractie zich er terdege van bewust dat dé wetgever niet één actor is, maar een combinatie van actoren, zoals het rapport ook aangeeft. Deze Kamer is er daar slechts een van. Bovendien is het er een met een staatsrechtelijke positie aan het einde van het wetgevingstraject. De vaststelling van de commissie dat het wenselijk is dat ook de Tweede Kamer en de regering van dit afwegingskader gebruikmaken, is wat mijn fractie betreft dan ook een understatement van enig formaat. Graag daag ik de commissie uit hier de senatoriale bescheidenheid af te leggen en samen met deze Kamer te verkennen welke combinatie van wortel, stok en preek kan helpen om de handvatten uit dit rapport breder ingang te doen vinden.
Met belangstelling ziet mijn fractie uit naar de beantwoording. Mijn fractie ziet ook met belangstelling uit naar de maidenspeech van collega Vos, die ik daarbij vanaf deze plaats alvast alle goeds toewens.
Dank u zeer, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Talsma. Dan geef ik nu het woord aan de heer Vos namens de VVD-fractie. De heer Vos zal zijn maidenspeech uitspreken, vandaar dat u nu ook de maidenspeechbel op de achtergrond hoort rinkelen.