Verslag van de vergadering van 4 april 2023 (2022/2023 nr. 25)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 9.32 uur
De heer Crone i (PvdA):
Ja, voorzitter, ik zou zeggen: waarom zou ik te vroeg komen, nietwaar? Maar het drama is natuurlijk wel gebeurd vanmorgen. Je staat er wel bij stil dat er slachtoffers zijn gevallen als je plotseling naar de auto moet hollen in plaats van met de trein kan gaan. Ik denk dat iedereen meeleeft met wat daar gebeurd is. Van schrik doe je dan ook nog een verkeerd jasje en verkeerde broek aan! Maar dat moet je natuurlijk niet zeggen, want dan had niemand het gezien. Nu ziet u het niet, maar straks bij een interruptie gaan mensen zeggen: is het nou blauw of grijs? Nou, we zijn GroenLinks, zoals u weet, en rood. Ik spreek namelijk ook namens GroenLinks.
Voorzitter. Dit was even een poging om op adem te komen. Dat is nu gelukt. Het debat is van groot belang. We spreken er al veel langer over, al vanaf dag één dat ik hier zit, geloof ik, maar ook naar aanleiding van het regeerakkoord. We — Partij van de Arbeid, GroenLinks, maar ook VVD en de heer Otten — hebben dit debat aangevraagd, omdat bij ons grote onvrede leeft over de enorme uitbreiding van het aantal fondsen, waarmee in totaal, afhankelijk van hoe je telt, zeker meer dan 100 miljard is gemoeid. De uitbreiding van het aantal fondsen onttrekt zich daarmee voor een belangrijk deel aan parlementaire controle, en soms zelfs aan de ministeriële en ambtelijke behandeling van uitgaven, inkomsten en beleidskeuzes. Het draait daarbij niet alleen om de kwestie dat er minder transparantie en controle is voor ons, het parlement. Ook vanuit financieel-technisch oogpunt en de onrechtmatigheid zijn grote vraagtekens te stellen, zeker omdat we natuurlijk wel over grote bedragen belastinggeld spreken. Welke criteria we ook opstellen voor beleid, soms vooraf en soms niet, we kunnen niet achteraf controleren of de fondsen wel doelmatig zijn geweest.
Voorzitter. Het is logisch dat de overheid soms veel geld, financiële middelen, moet uittrekken voor burgers en bedrijven en dat het dan gaat om subsidies die niet hoeven te worden terugbetaald. Maar soms zijn het ook leningen en risicodragende kapitaalbijdragen. Die fondsen zijn allemaal ingericht — zoals gezegd gaat het om tientallen miljarden — voor stikstof, klimaat, mobiliteit. Ik noem het Nationaal Groenfonds, Invest-NL enzovoorts, enzovoorts, enzovoorts. Die zijn in het regeerakkoord vastgesteld. Dit kabinet excelleert zeker in het neerzetten van grote bedragen voor dit soort fondsen in het regeerakkoord, zonder dat er doelstellingen bij de fondsen zijn neergelegd. Er zijn geen doelstellingen en de governance is vaak ook nog niet geregeld. Het is dus niet gek dat het aan de ene kant een sympathiek gebaar is, want je laat toch zien dat je als kabinet groot belang hecht, met grote bedragen, aan dit soort doelstellingen. Het is een sympathiek gebaar, want je legt je prioriteiten waar je ze wil hebben. Put your money where your mouth is. Anderzijds vraag ik het kabinet: was dit nou bij gebrek aan beter? Was dit alleen maar geld beschikbaar stellen om te zeggen: dit vinden we belangrijk? Maar waarom was er dan geen beleid voor? Want een jaar, al bijna anderhalf jaar, na het regeerakkoord weten we nog steeds niet waar het geld precies naartoe gaat. Het lijkt erop dat het geld op zoek is naar projecten in plaats van dat projecten al een doel hebben en wat steun nodig hebben. Ik vraag rechtstreeks aan het kabinet: is dat geld er bij gebrek aan beter? Was men het nog niet eens over het beleid qua doelstellingen en instrumentarium? Daar lijkt het steeds meer op.
Het woord "stikstof" — het was het debacle van de laatste weken en van het laatste weekend — is toch wel exemplarisch. Het is nog steeds niet duidelijk waarvoor het stikfonds, nee, stikstoffonds — u heeft allemaal begrepen wat ik bedoel — bedoeld is. Ik mocht gisteren een heel leuk werkbezoek hebben met de minister voor Natuur en Stikstof in Friesland over het Aanvalsplan Grutto. Ik heb het hier eerder verteld. Ik ben bezig met een grutto aanvalsplan met Pieter Winsemius, de milieubeweging en anderen. Het is allemaal nog niet helemaal duidelijk hoe en wanneer dat gaat. Het beleid is er nog niet, maar ook de provincies weten nog niet welke instrumenten ze kunnen inzetten, bijvoorbeeld uit dit fonds of anderszins. Ook bij andere fondsen is sprake van onderuitputting. Geld blijft op de plank liggen. Kan de minister van Financiën nog eens uiteenzetten hoe dit ging in de formatie en waarom dit zo lang heeft kunnen duren? Zij was namelijk partner in de formatie. Is dit nu wel de juiste manier om politieke prioriteiten tot uitdrukking te brengen?
We hebben hier eerder al om gevraagd, ruim een halfjaar geleden, met de motie-Vendrik. Die vroeg om een overzicht van al die fondsen. Ik citeer: verzoekt de regering het gehele fondsenlandschap te bezien en opties te ontwikkelen voor de versterking van de doelmatige inzet van publieke middelen en daarmee ook opties voor samenvoeging van fondsen te overwegen. Waarom is deze unaniem aangenomen motie nog niet uitgevoerd? Zij kreeg nota bene oordeel Kamer. Sterker nog, we vreesden allemaal dat er een ratjetoe aan fondsen zou ontstaan en dat het onoverzichtelijk voor burgers en bedrijven zou worden. Maar we moeten vaststellen dat het kabinet de motie nog niet heeft uitgevoerd. Althans, we hebben er nog geen brief over gekregen.
Fondsen instellen lijkt zo mooi. Natuurlijk kan het parlement zelf geen concrete projecten kiezen. Echter, had niet eerst beter beleid moeten worden vastgesteld volgens de gebruikelijke instrumenten als normeren, vergunningen en andere regelgeving? Ik denk ook aan het beprijzen van maatschappelijke kosten met energieheffingen, emissiehandelssystemen, en het beprijzen van vervuiling van water, lucht en bodem voor de industrie en de agrarische sector. Dan is er überhaupt geen subsidie nodig. Dan wordt vervuiling automatisch duurder en worden de alternatieven goedkoper. Dan gaan de marktpartijen automatisch hun geld beschikbaar stellen waar het moet, inclusief de wijze van besteding. Dan zou het kabinet altijd achteraf nog kunnen zeggen dat het een eventuele onrendabele top of wat dan ook gaat steunen, in plaats van vooraf het geld beschikbaar stellen zonder doelstelling. Dan zou het minder vaak zo zijn, zoals we nu vaak horen, dat fondsen op zoek zijn naar projecten. Ondersteunende subsidies zijn toch de normale route? In die volgorde hoort het te gaan. Is het kabinet het met onze fracties eens dat dat de route zou moeten zijn en dat dat de goede volgorde is?
Voorzitter. Waarom zijn al die fondsen ingesteld en is er niet gekozen voor de gebruikelijke systematiek van al dan niet geoormerkte bedragen in de normale begrotingssystematiek? Vroeger noemden we het kabinetsbeleid weleens een envelop. Het ministerie kreeg dan een envelop op de begroting en die kon later worden ingevuld. Dan is de uitvoering niet altijd moeilijk, want we hebben de RVO en andere uitvoeringsinstituten. Ook dan kun je de uitvoering dus deels apart zetten, maar heb je toch veel betere controle als kabinet én als parlement.
Wie beslist er nu eigenlijk over al die fondsen? Veelzeggend is dat er nu een scala aan governancevormen lijkt te ontstaan voor de verschillende fondsen. Sommige zitten binnen de begrotingssystematiek en binnen de begroting van het ministerie en andere staan daarbuiten, helemaal op afstand gezet. Wie beslist er dan eigenlijk binnen die fondsen? Sommige worden beheerd door de desbetreffende vakminister. Een extreem voorbeeld hiervan is de minister voor Klimaat; hij kon er vandaag helaas niet bij zijn. De klimaatminister beheert het fonds, maar heeft tegelijkertijd natuurlijk zijn reguliere middelen op de begroting. En hij heeft ook nog de bevoegdheid, zelfs coördinerende en doorzettingsmacht, op andere ministeries. Als klimaatdrammer ben ik natuurlijk een groot voorstander van het beschikbaar stellen van grote middelen voor klimaatbeleid, maar ik wil wel weten waar het naartoe gaat. Anders kan het nooit effectief zijn.
Ook hier zullen natuurlijk veel concurrerende belangen een rol spelen. Geeft dit nou langdurige zekerheid ten opzichte van die concurrerende belangen? Eigenlijk niet, want bij het Klimaatfonds is al een greep in de kas gedaan voor de energiecompensatie. Dus zo zeker is het vaststellen van fondsen kennelijk ook weer niet. Ik zou willen vragen: wie controleert eigenlijk nog de minister voor Klimaat, die al die verschillende belangen in de gaten moet houden? Nogmaals, ik sta helemaal achter hem en ik voer altijd oppositie voor de heer Jetten, maar puur vanuit de governance moeten we toch weten wat hier allemaal gebeurt. Dit instellingsbesluit is nu nog in behandeling, maar straks is alles in beton gegoten en kunnen we niks veranderen als we dat willen en moet er weer een nieuw instellingsbesluit komen. Dus waarom is ook hier niet gekozen voor de normale route? Ik noem dit als voorbeeld, maar dit gaan we ook krijgen met stikstof en met andere fondsen. Het wordt heel onduidelijk wie waarover beslist.
Een ander uiterste is dat de minister en het parlement helemaal niks meer te zeggen hebben, en soms ook niet willen hebben, zoals bij fondsen die beheerd worden door externe deskundigen. Denk aan Invest-NL en het Nationaal Groenfonds. Dat zijn natuurlijk fondsen die op grote afstand zijn gezet — zo is het althans bedoeld — maar alras bleek dat je een fonds niet op grote afstand kúnt zetten.
Het eerste wat je al moet doen, is je houden aan de doelstelling. We hebben hier een hele discussie gehad, en ook in de Tweede Kamer, en gezegd dat het Nationaal Groeifonds zich natuurlijk wel moet houden aan de definities van duurzame groei. Dat is deels gelukt, op papier althans, maar toen kreeg je weer de discussie over de vraag wat dat dan eigenlijk is. Nou, dat was in ieder geval niet iets wat traditionele groei zou bevorderen. En algauw werd ook besloten dat infraprojecten voor mobiliteit moesten worden uitgesloten. Die kunnen weliswaar bijdragen aan groei, maar is dat dan wel duurzame groei? En er is bovendien al een normale begrotingspost voor: het Mobiliteitsfonds.
Dus ook hier bleek alweer heel snel dat er een categorale indeling gemaakt moest worden. Bij het Groeifonds moesten onderwijs en onderzoek apart gezet worden. Zo hebben we heel veel politieke invloed gehad — en terecht — op de besteding en de categorieën van het Groeifonds. Dus zo onafhankelijk mochten die deskundigen ook weer niet opereren. En terecht, want het zijn maatschappelijke gelden die maatschappelijk besteed moeten worden.
Je ziet dat er met zo'n fonds een enorme en nodeloze vertraging wordt ingebouwd, want het moet natuurlijk eerst allemaal ambtelijk worden voorbereid, dan moet het kabinet zich erover buigen, en vervolgens is er nog het parlement. Het gaat met die fondsen dus niet zo snel als we allemaal denken. Natuurlijk vragen wij dan ook, zowel het kabinet als het parlement, advies aan de planbureaus en andere deskundigen en vindt er bij de projecten zelfs een voorselectie door de ambtenaren plaats. Dus wat is bij dit soort fondsen op afstand nog de rol van onafhankelijkheid?
Voorzitter. Ik heb aangetoond dat er bij al die fondsen sprake is van een enorme omweg, die niet logisch past bij het maken van politieke keuzes. Neutrale keuzes bestaan immers niet. In een situatie van schaarste moeten altijd knopen worden doorgehakt. Daar moet de politiek terecht nog altijd aan meedoen.
Voorzitter. Waarom kiest het kabinet dan nog steeds voor die fondsen via de lange omwegen, die ik zojuist heb geschetst? Moeten we toch niet veel actiever zijn en voorkomen dat we de indruk wekken dat anderen op de stoel van de politiek kunnen gaan zitten, hoe deskundig ze ook zijn? Laten we toch de klassieke route hanteren van de begrotingsfondsen, want aan dit systeem zitten meer nadelen van transparantie, autorisatie, budgetrecht en controle van de uitgegeven gelden. Het kabinet heeft hier ook een waarschuwing over gekregen van de Rekenkamer. Die heeft bij de formatie, bij brief van 13 januari 2022, expliciet herhaald waarom dit op deze manier gedaan is. De Rekenkamer zegt dat hij nauwelijks of zelfs geen controle uitoefenen op de besteding van deze gelden.
Voorzitter. Dan is altijd een belangrijk punt: we doen een fonds, want dan is het apart gezet van andere begrotingsposten en kan er niemand aankomen. Ik meldde al dat dit bij het klimaat niet is gebeurd. Maar je ziet hier ook allerlei trucs ontstaan, die overigens niet nieuw zijn. Natuurlijk ga je als bedrijfsleven of als minister dan de meest populaire projecten aanmelden bij het fonds. Dan worden populaire projecten betaald door het fonds en heb je voor minder populaire projecten ruimte op je eigen begroting. Er vindt bij de gelden die we besteden dus wel degelijk een impliciete afweging van belangen plaats.
Ik neem dat geen minister kwalijk, want ik zou het ook doen. Ik herinner me nog het bruggetje van Thom de Graaf bij het FES. Het FES was natuurlijk niet bedoeld voor onderwijsuitgaven. Toen hebben we gezegd: nou, dan gaan we uit het FES schoolgebouwen betalen. Dan hoeven de schoolgebouwen niet meer te worden gefinancierd uit de onderwijsbegroting en komt er bij onderwijs geld vrij. Het was het bruggetje van Thom de Graaf, want we dachten: als hij zijn naam erop plakt, doet hij ook mee. Maar ik zal hier niet onthullen wie het bedacht heeft. Ik was toen overigens wel financieel woordvoerder. Zo zie je dat de financiële besluitvorming qua afweging van belangen en doelstellingen een chaos aan het worden is.
Ten slotte is nog een groot bezwaar van de fondsen dat ze allemaal hun eigen governance hebben. Veel tijd gaat verloren met het maken van een instellingsbesluit. Er is nu pas een instellingsbesluit voorgehangen bij de Tweede Kamer. Daarna moeten wij ook nog, en terecht! Maar zo'n instellingsbesluit is natuurlijk ook weer heel ingewikkeld, want door hoeveel hoepeltjes moet je niet springen, ambtelijk en politiek, om te bepalen wat de goede instelling is? Daar is geen standaardprocedure voor. Dus ook hiervoor geldt: waarom niet de begrotingssystematiek zoals we die al lang kennen? Dan kun je ook één keer per jaar de besluitvorming doen, de minister van Financiën voorop, in de Voorjaarsnota en in de Miljoenennota. Ik ben ook heel benieuwd hoe spannend het de komende maanden gaat worden met de Voorjaarsnota en andere besluitvorming over de besteding van de middelen. Gaan we een aantal fondsen toch maar terugzetten op de begroting of gaan we hiermee door? En dan heb ik het er nog niet eens over dat fondsen vaak ook mee beheerd moeten worden door waterschappen of door provincies. Ik noemde al de stikstof. Die hebben ook weer hun eigen middelen en zitten dan vast aan het instellingsbesluit dat wij hier hebben gemaakt, met onze eigen ritmes van besluitvorming en een eigen papierwinkel om een project aan te dragen. Ik hoor altijd weer van ondernemers: ik ga niet naar die fondsen, want ze hebben allemaal een ander ritme en de criteria kloppen ook niet helemaal.
Voorzitter. Ik noemde al de tekortkomingen van de parlementaire controle waar de Rekenkamer op heeft gewezen. Omdat er geen doelstellingen en nulmeting vooraf zijn, kunnen we ook niet precies meten of het doel dat we met het fonds hadden, bereikt is. Wat zeggen de mensen van buiten? Dat is de Haagse bubbel in optima forma. De mensen in het land kijken met stijgende verbazing en verontwaardiging naar de onderuitputting, terwijl het geld zo nodig is voor projecten.
We zijn niet per se tegen fondsen. Integendeel, ze kunnen nuttig zijn onder strikte voorwaarden. Ze moeten geen vluchtweg zijn om politieke verschillen onder de mantel der liefde te bedekken. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van deelnemingen aan leningen aan bedrijven om marktfalen te compenseren kunnen besluiten op afstand van de politiek zeer nuttig zijn. Je kunt hier geen projecten met private partijen, pps-achtig, in een publiek debat beslechten. Vroeger hadden we de Nationale Investeringsbank. In andere landen zijn dit soort overheidsbanken er nog steeds, bijvoorbeeld het Duitse KfW en het Franse Bpifrance. Die zijn slagvaardig en meer gespecialiseerd in het publiek medefinancieren van de transitieopgave, bijvoorbeeld van een tijdelijke behoefte aan financiering waar de markt niet of nog niet in voorziet. Dat kan marktpartijen en de overheid, ook decentrale overheden, bij elkaar brengen. Met beperkte publieke inzet kan het ook nog een hefboomwerking hebben. De financiering kan op gang gebracht worden, waardoor er ook privaat geld in projecten gestoken wordt. Dan komt er dus een soort bancaire functie bij, die als extra hefboomfunctie heeft dat er geen overheidsgeld hoeft te worden toegevoegd, maar dat er ook privaat geld toegevoegd kan worden, gewoon door middel van obligaties en leningen.
Dat vergt andere deskundigheid dan die normaal gesproken verwacht kan worden van ambtenaren van de departementen. Je zit dan namelijk in een andere omgeving. We hebben natuurlijk al instituten als Invest-NL, BNG Bank, FMO, de Nederlandse Waterschapsbank, SVn, het Nationaal Warmtefonds, maar is het kabinet bereid om nog eens te onderzoeken of we niet terug moeten naar een constructieve à la de Nationale Investeringsbank? Er is veel over gesproken, ook de laatste jaren weer. Sinds hij weg is, missen heel veel mensen hem namelijk toch. Ik zou de minister dringend willen vragen om hierover nog eens een voorstel, desnoods wat scenario's, aan de Kamers voor te leggen. Ik had gezegd: laten we dat doen voor de volgende formatie. Misschien is dat wel heel snel. Maar tot mijn blijde verrassing zag ik dat vorige week — ik zag het pas gisterenavond — in de Tweede Kamer een motie-Slootweg is ingediend, die volgens mij mede ondertekend is door Bontenbal, met vergelijkbare strekking. Daarin wordt ook gevraagd om een soort Nationale Investeringsbank opnieuw in te stellen. Uiteraard moeten wij daar samen naar kijken. Ik doe dus echt een dringende oproep aan het kabinet, ook vanuit dit huis, om dat te doen.
Voorzitter. Ten slotte. Onze indruk is dus dat de verbreiding van al die grote fondsen de integrale afweging van belangen onmogelijk heeft gemaakt en in ieder geval gecompliceerder. Nieuwe protocollen, nieuwe afstemming tussen ministeries en andere betrokkenen, ook buiten Den Haag, veel instemmingsbesluiten die allemaal weer niet hetzelfde zijn, protocollen en bureaucratie, verschillende formulieren die ondernemers moeten invullen om in het ene fonds wel te kunnen scoren en in het andere weer niet, of liever in het andere ook: dat zien we nu allemaal als een grote chaos. Ik vrees dat ik niet eens veel overdrijf. Waarom dus niet gewoon het geld dat nodig is beschikbaar stellen via normale begrotingsartikelen, zodat het in de normale begrotingscyclus één keer per jaar wordt afgewogen en het, net zoals we gewend zijn, netjes kan worden uitgevoerd? Ten slotte biedt het verkennen van een nieuwe investeringsbank, in samenwerking met bedrijven, misschien ook een nieuwe toekomst.
De voorzitter:
Meneer Crone, ik denk dat meneer Backer een vraag aan u heeft.
De heer Backer i (D66):
Dat heeft u goed ingeschat, voorzitter. Er zijn veel punten uit het betoog van collega Crone die ik onderschrijf. Ik blijf een beetje hangen op "geld op zoek naar projecten". Dat is makkelijk gezegd, maar er is natuurlijk altijd een zoektocht — ik zal daar zelf straks ook nog iets over zeggen — naar hoe je geld beschikbaar maakt voor maatregelen, innovaties, technieken die er nog niet zijn. Dat klinkt anders dan "geld op zoek naar een project". In welke systematiek past dit dan wel in de ogen van de heer Crone?
De heer Crone (PvdA):
Ik las laatst nog een evaluatie. We hebben heel veel innovatiegerichte maatregelen, maar Nederland kan niet kiezen. We hebben 28 prioriteiten, als ik het goed onthouden heb, in het innovatiebeleid. De minister van Economische Zaken zal er straks vast op reageren, nu ik het zo meld. We hebben kennelijk al allemaal regelingen, van heel generiek, de Wbso, innovatief personeel dat we steunen, tot allerlei heel gedetailleerde regelingen. We kunnen namelijk niet kiezen. Dan polderen we net zolang tot iedereen wat krijgt. Wat veel beter is, is dat je zegt: we hebben een aantal prioriteiten, of het nu waterstof is of iets anders, en de andere dingen doen we niet. Daar kun je dan gericht consortia voor vormen, waarin de overheid kan functioneren met subsidies, maar ook met achtergestelde leningen of met aandelenkapitaal. De Nationale Investeringsbank is daar mede voor opgericht. Die heeft nu Lightyear gesteund, die auto's die gemaakt moeten worden in Brabant of Limburg. Ook dat is een niet succesvolle participatie als het gaat om de opbrengsten, want het bedrijf is net failliet en maakt gelukkig een doorstart, zoals we sinds gisteren weten. Dat is niet erg, want de investeringsbank doet twintig projecten en weet: als ik er vier goed heb, is het al goed. Daarom moet je dat ook niet hier bespreken, want dan gaan wij de zestien projecten bespreken die niet geslaagd zijn. Dat moet je keurig netjes op afstand zetten, natuurlijk naast het normale innovatiebeleid dat ook via OCW en EZ verloopt.
De voorzitter:
Meneer Backer, nog een vervolgvraag?
De heer Backer (D66):
Misschien moet ik mijn voet op het pedaal van de interruptiemicrofoon zetten. Het tweede deel, dat van de NIB, is een andere problematiek. Het gaat mij om de vraag of de 28 regelingen niet een illustratie zijn van het feit dat je de flexibiliteit om in ontwikkelingen te stappen kwijtraakt als je het te ver opknipt.
De heer Crone (PvdA):
Dat ben ik helemaal met u eens. Daarom hebben we nu een apart stikstoffonds, een fonds voor natuurontwikkeling en een fonds voor klimaat. Nota bene bij het Aanvalsplan Grutto blijkt dat die dingen samengaan. Je moet gebiedsontwikkeling doen. Je boekt CO2-winst, want je gaat het waterpeil verhogen, waardoor je CO2 vasthoudt in graslanden. Grasland houdt namelijk meer CO2 vast dan bossen. En je helpt de boeren met het stikstofprobleem. Nu hebben we drie fondsen, met drie keer een governance, die allemaal hun eigen hobby's hebben en allemaal andere formulieren gebruiken. Het ene formulier moet je op 1 april inleveren en het ander op 1 mei. Het is toch belachelijk dat die fondsen zijn geknipt? Ik ben dus blij met deze ondersteunende interruptie, die u vast zo bedoeld heeft.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Crone. Dan is het woord aan meneer Otten. Hij heeft zijn tekst gekregen, zie ik. Goed zo.