Verslag van de vergadering van 28 mei 2024 (2023/2024 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.35 uur
Mevrouw Roovers i (GroenLinks-PvdA):
Dank u wel. Ik ben heel blij dat ik nog iets goed kan maken voor de Tweede Kamer, die hier weinig over gesproken heeft.
Voorzitter. Een democratie mag niet groter zijn dan dat men overal binnen de stadsgrenzen de stadsomroeper kan horen, stelde Aristoteles in zijn beroemde Politika. Ik haal dit aan omdat dit volgens mij iets zegt over de democratische betrokkenheid en het wezen van de politiek, namelijk dat het van belang is dat deze zich dicht bij het leven van mensen afspeelt, in politiek en in geografisch opzicht. Een wetsvoorstel dat deze lokale betrokkenheid wil stimuleren, wordt door de fractie van GroenLinks-PvdA dan ook met belangstelling ontvangen. "Politiek is de actieve betrokkenheid van burgers in de samenleving": ik heb deze klassiek-Griekse definitie al eens eerder gebruikt in deze Kamer, maar ik herhaal 'm graag vandaag, omdat het beslist van toepassing is op het onderwerp van dit debat, participatie.
De fractie van GroenLinks-PvdA vindt het wettelijk verankeren en inkaderen van de bestaande participatiepraktijk in principe een goed idee. Ik benadruk hier "in principe", want het hangt nogal af van de invulling en de uitvoering, en daarvan zijn wij in het onderhavige wetsvoorstel nog niet overtuigd. Dit debat gaat dus ook niet over de vraag of wettelijke verankering van participatie gewenst is, maar aan welke voorwaarden die naar ons idee zou moeten voldoen en of deze wet daaraan tegemoetkomt. Dat is naar het idee van mijn fractie in deze vorm nog niet het geval. Wij zien nog te veel onduidelijkheden over de invulling. Wij hebben nog een serieus aantal zorgen, dus onze stem zal afhangen van de beantwoording hiervan.
Een van de zorgen is goed verwoord door de Raad van State in zijn bijzonder kritische advies. Het is al genoemd: de regering heeft, aldus het advies, onvoldoende aandacht voor de mogelijk negatieve gevolgen van meer burgerparticipatie, zoals het ondergesneeuwd raken van de wensen en belangen van burgers die niet participeren, ook wel de "participatieparadox" genoemd. Daarover zijn in de schriftelijke ronde, en zojuist ook door collega Van den Berg, de nodige vragen gesteld. De minister stelt in zijn antwoord dat de nieuwe wet de huidige praktijk niet creëert en ook niet verandert, maar hooguit wettelijk inkadert. Over de wenselijkheid daarvan zullen we misschien zo meteen in de eerste termijn nog even discussiëren, maar ik heb maar twaalf minuten, dus ik ga even door naar het volgende onderwerp en andere concrete punten van zorg.
De regering ziet met de voorliggende wet kansen om een heel aantal problemen tegelijkertijd aan te pakken. Ik citeer uit de memorie van toelichting: "Het uitdaagrecht vergroot de betrokkenheid en het eigenaarschap van inwoners en maatschappelijke partijen in de directe leefomgeving, biedt kansen voor de kwaliteit van beleid en kan leiden tot nieuwe vormen van samenwerking en cohesie. Op die manier draagt het uitdaagrecht bij aan een veerkrachtige samenleving." Dat is nogal wat: participatie als een soort duizenddingendoekje van de democratie.
Daar zijn natuurlijk wel een paar kanttekeningen bij te plaatsen. Ik wil drie concrete punten benoemen. De eerste is het uitdaagrecht en de concurrentie tussen burgers en commerciële partijen. In het kader van het uitdaagrecht kan de overheid de uitvoering van taken uitbesteden aan ingezetenen of maatschappelijke partijen, zo zegt de wet. Er is dus sprake van een uitvoering van taken die, als ik het goed lees, in principe onder de verantwoordelijkheid van de overheid blijven vallen. Toch, en daarvoor waarschuwde de staatscommissie-Remkes al in het rapport Lage drempels, hoge dijken, wordt dit type burgerinitiatief ook wel eens gezien als een specifieke vorm van privatisering. De gemeente wil ergens van af, zoals het onderhouden van groen of het bedienen van een brug, en een groep burgers mag het overnemen. In dat geval is het wel erg eufemistisch, misschien zelfs cynisch, om dat als een vorm van democratische betrokkenheid naar voren te schuiven.
Dat leidt tot de volgende vragen. Kan de minister ingaan op het verschil tussen het overdragen van de uitvoering, het overdragen van een verantwoordelijkheid en het overdragen van eigendom of privatiseren van een overheidstaak? Kan de minister duidelijk maken waarin het precieze verschil gelegen is en wat er nu precies wel en niet onder het uitdaagrecht valt? Vindt de minister dat de wetstekst voldoende zekerheid en helderheid biedt ten aanzien van dit punt? Deelt de minister de zorg dat het uitdaagrecht hierover onduidelijkheid zou kunnen creëren en wat is daaraan te doen?
Mijn volgende vraag gaat over de afbakening wie er precies in aanmerking komt om de overheid uit te dagen. In de wet staat nu: "In de verordening worden voorwaarden bepaald waaronder ingezetenen en maatschappelijke partijen de volgende taken kunnen uitvoeren." Mijn vraag is eigenlijk heel eenvoudig: wat zijn die "maatschappelijke partijen"? Wat verstaan we daar precies onder? Dat begrip is nergens gedefinieerd en daarmee loopt de invoering hier het risico dat commerciële of semicommerciële partijen in dit gat springen. In de schriftelijke ronde heb ik hierover vragen gesteld en het antwoord vond ik niet erg geruststellend. De minister schrijft: "Het wetsvoorstel beoogt inderdaad te bewerkstelligen dat inwoners onder voorwaarden overheidstaken kunnen uitvoeren. Het is niet uitgesloten dat ook commerciële en semicommerciële partijen daarin een rol krijgen maar dat is geen doel op zich. Het uitgangspunt is dat volksvertegenwoordigende organen de zeggenschap hebben over welke partijen de uitvoering van publieke taken kunnen overnemen en daarom wordt in de voorgestelde wetsbepaling een ruime formulering gebruikt." Kortom, het is niet beoogd maar het is ook niet uitgesloten.
De fractie GroenLinks-PvdA meent dat versterking van participatie alleen dan betekent een versterking van de democratie, een veerkrachtige samenleving, eigenaarschap en sociale cohesie — ik refereer nog maar eens aan die mooie memorie van toelichtging — als dit uitdaagrecht ten goede komt aan de zeggenschap en de betrokkenheid van burgers en maatschappelijk betrokken partijen die lokaal geworteld zijn, zodat we bijvoorbeeld niet alle gemeentelijke informatiepunten of callcenters van Brabant in één beweging laten overnemen door een private-equitypartner die een administratieve variant is van Co-Med, om maar wat te noemen, en men een aantal gemeenten tegelijkertijd gaat challengen. Het is een fictief voorbeeld, maar het kan zomaar gebeuren. Ik zie niet in hoe zo'n soort beweging als die zou kunnen vallen onder het uitdaagrecht, zou bijdragen aan die sociale cohesie, aan die veerkrachtige samenleving en aan al die andere prachtige doelen uit de memorie van toelichting.
Dat leidt tot de volgende vagen. Deelt de minister onze visie dat hetgeen hij niet beoogt, namelijk dat het uitdaagrecht gebruikt wordt door commerciële partijen, ook daadwerkelijk kan worden uitgesloten? Ziet de minister kans om nog expliciet te regelen dat het uitdaagrecht alleen bestaat voor partijen zonder winstoogmerk en, zo ja, hoe en, zo nee, waarom niet? Hoe definieert de minister het begrip "maatschappelijke partijen"? Het antwoord daarop is belangrijk voor onze positiebepaling ten aanzien van deze wet.
In de wet wordt er niet gesproken over "burgers" maar over "ingezetenen". Dat lijkt mij geen toeval. Dat betekent, naar ik aanneem, dat burgers uit Rotterdam niet de gemeente Veenendaal kunnen challengen om een of andere taak over te nemen. Geldt deze eis van lokale verankering ook voor maatschappelijke partijen? Mogen we "maatschappelijke partijen" zo opvatten dat het hier gaat over lokaal verankerde partijen? Ook deze kwestie is voor mijn fractie zeer van belang.
Mijn volgende, tweede, punt gaat over aansprakelijkheidsvraagstukken rondom burgerinitiatieven. Er leven veel vragen bij overheden en bij burgers over de rechtspositie van degene die aan een initiatief begint.
De heer Dittrich i (D66):
Ik heb een vraag aan mevrouw Roovers over die maatschappelijke partijen. Het kan wellicht zo zijn dat een commercieel bedrijf samen met bewoners iets wil doen in een wijk en daar misschien ook wel middelen voor beschikbaar stelt of iets anders. Is dat in de ogen van Partij van de Arbeid-GroenLinks geen mogelijkheid of sluit u dat niet uit?
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Ik denk dat we goed moeten definiëren waar die maatschappelijke partijen dan aan zouden moeten voldoen. Misschien zouden daar bedrijven onder kunnen vallen; dat weet ik niet. In een recent onderzoek over het uitdaagrecht wordt gesproken over sociale ondernemers. Dat zijn ondernemers die eventueel winst kunnen maken, maar die weer in de onderneming steken ten behoeve van het project zelf. Dat zijn ook weer andere vormen van definities. Daar zou ik weleens even over willen spreken met de minister, maar gewone bedrijven die winst uitkeren aan hun aandeelhouders lijken mij buiten de boot te vallen.
De heer Dittrich (D66):
Dat was ook niet de portee van mijn vraag, maar we zullen samen naar het antwoord van de minister luisteren.
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Ja, ik laat het eerst maar eens op zijn bord liggen.
De rechtspositie.
De voorzitter:
De heer Van Hattem heeft nog een vraag.
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
O, sorry.
De heer Van Hattem i (PVV):
Ik hoor mevrouw Roovers van GroenLinks-PvdA spreken over het uitsluiten van partijen die winst maken. Ik vraag me dan het volgende af. Bij dit soort voorbeelden wordt in het wetsvoorstel ook wel gesproken over allerlei initiatieven rond energie, bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van windparken. Een commerciële partij die een windpark ontwikkelt, kan dus worden uitgesloten?
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Ik had het niet over bedrijven die winst máken, maar over bedrijven die winst uitkéren. Dat vind ik nog iets anders. Je kunt winst maken en die weer in het windpark steken of je kunt winst uitkeren aan je aandeelhouders, die in Zwitserland wonen. Dat lijken mij twee verschillende bedrijfsmodellen. Het ene zijn sociale ondernemers, het andere zijn reguliere ondernemers.
De heer Van Hattem (PVV):
En als daarbij een bepaalde mengvorm optreedt? Stel dat er een initiatief ligt van een lokale energiecoöperatie die samenwerkt met een commerciële ontwikkelaar van windturbines, die winst uitkeert aan zijn aandeelhouders of eigenaren, wie dan ook. Hoe kijkt mevrouw Roovers daar dan tegen aan?
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Dat is een ingewikkelde constructie, waarbij het om een samenwerking gaat. Misschien sluit dat aan bij mijn volgende punt: aansprakelijkheid. Dan is het volgens mij namelijk niet het bedrijf dat challenget, maar de burgers die samenwerking zoeken met dat bedrijf. Mij gaat het vooral om wat we niet willen, namelijk een Co-Med-achtige organisatie op publiek gebied die alle informatiepunten en alle callcenters overneemt. Het lijkt mij duidelijk dat we dat niet willen. Mijn vraag is hoe we dat soort grofstoffelijke privatiseringen kunnen uitsluiten.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Van Hattem.
De heer Van Hattem (PVV):
Juist daarom is dit een riskante complexiteit in het wetsvoorstel, want juist bij zulke energiecoöperaties kun je de situatie krijgen dat een commerciële ontwikkelaar van bijvoorbeeld windparken zegt: wij willen zo veel investeren in die lokale energiecoöperatie. De facto wordt de winst dan uitgekeerd binnen de energiecoöperatie of op een andere manier die niet direct commercieel is, maar het financiële belang van de ontwikkeling van het windpark zelf kan dus wel bij dat bedrijf liggen. Zou een dusdanige constructie eigenlijk niet per definitie uitgesloten moeten worden?
De voorzitter:
Tot slot, mevrouw Roovers.
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Ik weet niet of ik de omvang van wat de heer Van Hattem precies wil uitsluiten, helemaal begrijp. Wat ik wil uitsluiten, is dat er winst wordt gemaakt op publieke taken die gechallenged worden door burgers of maatschappelijke partijen. Dat sluit niet uit dat er bedrijven deelnemen die onder een soort sociaal ondernemerschap vallen. Volgens mij heeft de minister een proefschrift voor zijn neus liggen waarin dat precies gedefinieerd wordt. Dat zou misschien een zinvolle manier zijn om bedrijven, organisaties of stichtingen die voor een deel winst maken, maar die weer in dat windmolenpark steken, wél toe te kunnen laten.
De voorzitter:
Ik stel voor dat u uw betoog vervolgt.
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Maar ik laat het dus aan de minister om dat uit te broeden.
Aansprakelijkheidsvragen. Daar heb ik ook een voorbeeld van, een initiatief om woningen te ontwikkelen van een groep senioren in de gemeente Opsterland. Dit is niet fictief. Toen de gemeente zich na vier jaar uit deze samenwerking terugtrok, vanwege het Didam-arrest, kon de initiatiefgroep daar geen bezwaar of beroep tegen indienen in het kader van het bestuursrecht; dat kon alleen via het civiele recht, wat ingewikkelder is en minder zekerheid biedt. Dit voorbeeld laat denk ik zien dat er tussen initiatief en eventuele realisering daarvan soms een niemandsland kan bestaan waarin de samenwerking niet goed geregeld is. Dat vindt mijn fractie onwenselijk. Mijn vragen daarover zijn dus: deelt de minister onze visie dat dat bestuurlijke niemandsland voorkomen moet worden? En hoe denkt de minister dat te kunnen bewerkstelligen?
In het recente proefschrift — dat ik volgens mij hier zie liggen — wordt gesuggereerd om een beginselbesluit te nemen aan het begin van dit soort participatietrajecten, zeker als ze een zekere omvang hebben. Dat staat nu wel in de VNG-modelverordening als een van de opties, maar is het niet beter om dat voor te schrijven voor initiatieven van een zekere omvang? Het hoeft misschien niet voor elke geveltuin, maar er zijn natuurlijk initiatieven die zo veel tijd en investeringen vergen dat het wel goed is als mensen publiekrechtelijk enige rechtsbescherming genieten. Hoe kijkt de minister daartegen aan? Mijn volgende vraag hierover luidt: klopt het dat, zoals uit de antwoorden bleek, voor alle gechallengede taken ook het klachtrecht van de Ombudsman blijft gelden?
Voorzitter. Mijn laatste punt. Uit het eerdergenoemde onderzoek naar burgerinitiatieven blijkt dat veruit het grootste obstakel voor succesvolle burgerparticipatie de overheid zelf is. En dat geldt voor alle vormen, niet alleen voor het uitdaagrecht. De overheid is het obstakel. De praktijk van lokale burgerinitiatieven lijkt heel eenvoudig, maar blijkt heel complex. Hier loert eigenlijk het grootste gevaar, de grootste bedreiging van het uitdaagrecht: regelrechte frustratie; burgers die soms uit onvrede maar vaak uit enthousiasme hun mouwen opstropen en na maanden en jaren touwtrekken en lobbyen verstrikt raken in de netten van de bureaucratie of met hun vingers tussen de deur van een andere bestuurslaag terechtkomen.
Ik citeer uit het proefschrift van Driessen. "Het is voor initiatiefnemers moeilijk om de juiste weg te vinden. Ze worden vaak van het kastje naar de muur gestuurd en de ambtelijke organisatie blijkt moeilijk doordringbaar. De regelingen zijn vaak erg ingewikkeld. Vandaar dat het voor het succesvol verlopen van participatie van belang is dat overheden investeren in hun dienstbaarheid."
Als uit onderzoek blijkt dat participatie veelal uitloopt op regelrechte frustratie, is er van die fraaie doelstellingen uit de memorie van toelichting weinig meer over en creëert de praktijk eerder cynisme en teleurstelling in plaats van betrokkenheid. Dat leidt tot mijn volgende vragen. 1. Herkent de minister dat beeld? 2. Ziet de minister mogelijkheden om deze dienstbaarheid te verbeteren?
Als laatste wil ik de minister nog even wijzen op het al eerder door collega Dittrich genoemde verzoek van Bonaire namens de BES-eilanden om een gefaseerde inwerkingtreding. Ook collega Hartog van Volt zal daar nog even op ingaan.
Alles overwegende vindt de fractie van GroenLinks-PvdA dat de voorliggende wet nog wel erg veel witte vlekken — of zwarte gaten of hoe je het ook maar noemt — kent, die dringend nader invulling behoeven. Ik kijk, wat dat betreft, met belangstelling uit naar de antwoorden van de minister.
De heer Dittrich (D66):
Ik heb nog een vraag aan mevrouw Roovers. Zij heeft allerlei bezwaren en obstakels genoemd. Ik geloof dat we die allemaal wel delen. Ze heeft daarbij gezegd: zo gaat het nu in de praktijk; burgers kunnen heel erg gefrustreerd raken als het allemaal niet gaat zoals ze willen. Mijn vraag aan mevrouw Roovers is: verergert het wetsvoorstel, als we dat zouden aannemen, die situatie of kan het juist een verbetering brengen? Dat is me namelijk nog niet helemaal duidelijk uit het betoog.
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Mijn inschatting is dat dit wetsvoorstel die praktijk verergert noch verbetert, maar wel legitimeert. En de vraag is natuurlijk of je dat wilt: een praktijk legitimeren waar je niet tevreden over bent. Dat zou ook een argument tegen de wet kunnen zijn.
De heer Dittrich (D66):
Denkt mevrouw Roovers dan niet dat de modelverordening, de handreiking en allerlei adviezen die er op lokaal niveau al zijn om decentrale overheden te helpen, behulpzaam kunnen zijn — zoals u zegt: met dit wetsvoorstel als legitimatie — om toch de huidige situatie te verbeteren?
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Dank u wel voor deze vraag. Dat is een andere vraag. Ik denk inderdaad dat de modelverordening zoals die er is, behulpzaam zou kunnen zijn. Maar die is nu bijzonder vrijblijvend. Het is een soort menukaart waarin je steeds drie keuzes hebt. Die geeft heel weinig richting. Dus ik zou zeggen: de modelverordening is behulpzaam, maar het zou nog behulpzamer zijn als er een paar voorkeursopties worden aangegeven voor verschillende typen participatie.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Dittrich.
De heer Dittrich (D66):
Tot slot vraag ik mevrouw Roovers: moet de vorm van participatie die een wethouder of de gemeenteraad op gemeenteniveau belangrijk vindt, niet juist op lokaal niveau besloten worden? Moeten wij dan vanuit Den Haag bepaalde voorkeuren in de modelverordening schrijven? Is dat wat mevrouw Roovers bedoelt?
De voorzitter:
Tot slot, mevrouw Roovers.
Mevrouw Roovers (GroenLinks-PvdA):
Nou, ik heb het niet over welk type participatie je in de gemeente zou willen hebben. Maar als de participatie van een bepaalde budgetomvang is, zou je voorafgaand bijvoorbeeld een bepaald soort besluit moeten nemen of een bepaald soort aansprakelijkheid moeten meeleveren in een besluit. Je zou iets meer richting kunnen geven aan wat een goed kader is voor bepaalde besluiten van een bepaalde omvang, aan wat je uitsluit en aan de vraag of je lokale verankering belangrijk vindt. Ik denk dat dat niet wettelijk geregeld kan worden, want wij kunnen de wet hier niet meer veranderen, maar de minister zou zijn gedachten daar eens over kunnen laten gaan en daar een brief over kunnen opstellen. Dan zou de VNG daar haar voordeel mee kunnen doen, denk ik.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan is het woord aan de heer Doornhof namens het CDA.